CC BY
2Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 1. С. 95 — 99. Education. Science. Scientific personnel. 2024;(1):95 — 99.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 342.951:355.42
https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-95-99 NIION: 2007-0062-1/24-014
EDN: https://elibrary.ru/AEWKNS MOSURED: 77/27-004-2024-01-214
Публично-правовой характер принципа системного единства уровней (видов) и направлений внутреннего контроля органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих функции обеспечения общественной безопасности и правопорядка
Александр Алексеевич Исаев
Институт государства и права РАН, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье предлагается перспективная научная классификация уровней (видов) и направлений ведомственного контроля, базирующаяся на принципе их системного единства, а также обосновывается публично-правовой характер механизма ведомственного контроля органов исполнительной власти России, осуществляющих функции обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Ключевые слова: принцип системного единства, внутренний контроль, ведомственный контроль, федеральный орган исполнительной власти, цифровизация
Для цитирования: Исаев А.А. Публично-правовой характер принципа системного единства уровней (видов) и направлений внутреннего контроля органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих функции обеспечения общественной безопасности и правопорядка // Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 1. С. 95 — 99. https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-95-99. EDN: https://elibrary.ru/AEWKNS.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
Public legal nature of the principle of systemic unity of levels (types)
and directions of internal control of executive authorities of the Russian Federation performing the functions of ensuring public
safety and law and order
Alexander A. Isaev
Institute of State and Law RAS, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article proposes a promising scientific classification of levels (types) and directions of departmental control based on the principle of their systemic unity, and also substantiates the public-legal nature of the mechanism of departmental control of executive authorities of the Russian Federation performing the functions of ensuring public safety and law and order.
Keywords: the principle of systemic unity, internal control, departmental control, executive authorities of the Russian Federation, digitalization
For citation: Isaev A.A. Public legal nature of the principle of systemic unity of levels (types) and directions of internal control of executive authorities of the Russian Federation performing the functions of ensuring public safety and law and order // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2024;(1 ):95 — 99. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-1-95-99. EDN: https://elibrary.ru/AEWKNS.
© Исаев А.А., 2024
Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ) закреплены в Конституции РФ (в частности, в ст. 77 и 78, 110— 117 и иных). В соответствии с закрепленными Основным законом полномочиями структура ФОИВ устанавливается нормативными правовыми актами Президента РФ, из которых особый научный интерес представляют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре ФОИВ» (далее — Указ № 314) и от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре ФОИВ» (далее — Указ № 21).
В Указе № 314 нашли свое отражение общие функции и полномочия федеральных министерств, служб и агентств, в том числе полномочия их руководителей (начальников) по контролю деятельности в возглавляемых ФОИВ. Несмотря на закрепление этим Указом определенных ограничений порядка реализации функций государственного контроля и надзора, относящихся к компетенции государственного органа, внутренний контроль был нормативно выведен из-под действия этих ограничений. Представляется, что позиция законодателя обусловлена имеющейся точкой зрения, согласно которой, исходя из имеющихся субординационных связей между субъектом и объектом контроля, контроль (надзор) может быть разделен на внешний (вневедомственный, надведомственный), осуществляемый в отношении неподчиненных объектов, и внутренний (внутриведомственный), осуществляемый в отношении подчиненных объектов [1]. Таким образом, можно считать, что внутренний контроль в ФОИВ является отдельным структурным элементом системы государственного контроля.
Для понимания роли ведомственного контроля целесообразно обратить внимание на работу A.A. Богданова «Всеобщая организационная наука (Тектология)», в который он описал принципы конъюгации и ингрессии для определения характера процессов соединения различных элементов (комплексов) [3, с. 121 —122, 136, 138— 139]. Для создания цепной связи двух комплексов требуется изменить их так, чтобы в них получились общие элементы, соответствующие задаче, для которой необходим общий организационный процесс. В случае отсутствия указанной возможности предлагается введение посредствующих (промежуточных) комплексов, которые не только обладают общими элементами, соответствующими поставленной задаче, но и преобразуют исходные элементы системы для обеспечения их правильной связи. Сущность
организационной связи ведомственного контроля не только преобразует субъекты и объекты контроля, но и позволяет изменять сам механизм его осуществления в зависимости от реализуемых в процессе его функционирования целей и задач, что позволяет предположить наличие системной цепной связи между элементами ведомственного контроля, его субъектами и объектами, обусловленной характером правоотношений, возникающих в процессе государственного управления [4; 5].
Государственные органы, обладающие идентичностью (совпадением) правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей, относят к звеньям государственно-управляющей системы, при этом данные связи осуществляются как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления [2]. Очевидно, что государственно-управляющая система должна функционировать в соответствии с общими принципами функционирования систем.
Системный подход в теории управления позволяет рассматривать любой более или менее сложный объект в качестве относительно самостоятельной системы со своими особенностями функционирования и развития. В системе как множестве объектов, обладающих заранее определенными свойствами с фиксированными между ними отношениями, может возникать неопределенность в трактовке характера системообразующих отношений, для преодоления которой применяются разные способы системного описания, дополняющие друг друга [9, с. 117, 209]. Например, при использовании дескриптивного подхода любой объект выступает как система в той мере, как его внешние проявления (свойства, функции) задаются его внутренним устройством, а при конструктивном подходе по заданной функции системы конструируется соответствующая ей структура [8, с. 58].
Используя дескриптивный подход, можно сделать вывод, что в составе государственно-управляющей системы существуют множество подсистем — звеньев, в которых объекты связаны общими свойствами, выражающимися в относительно однородных, фиксированных административно-правовых отношениях, характер которых определяется как внутренним устройством подсистемы, в том числе заданными ей к исполнению государственными функциями, общей структурой, численностью объектов и иными значимыми факторами, так и внешними свойствами подсистемы, нормативно закрепленными в изданных в установленном порядке актах государственного управления.
Ответ на вопрос «Относятся ли органы исполнительной власти к государственно-управляющей системе?» будет утвердительным в силу существующего нормативного регулирования, в том числе закрепленного в Указах № 314 и № 21. Полагаем, что в состав звеньев государственно-управляющей системы должны быть включены как ФОИВ, так и подчиненные им (или же управляемые) структурные подразделения, к функциям которых отнесено регулирование в области относительно однородных административных правоотношений.
Перспективная научная классификация может быть построена на основе анализа принципов функционирования ФОИВ и существующих в их структуре взаимосвязей. В классификации предлагается выделить уровни (виды) и направления ведомственного контроля.
Конструктивный анализ типовой внутренней организационной структуры ФОИВ (например, указанной в постановлении Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1829) позволяет определить уровни (виды) внутреннего контроля, которые реализуются исходя из объема закрепленных полномочий по координации и контролю деятельности:
■ ведомственный (высший) уровень — осуществляется руководителем (министром, директором), а также его заместителями по закрепленным за ними направлениям деятельности в отношении всего государственного органа;
■ уровень центрального аппарата государственного органа — на этом уровне ведомственный контроль осуществляют должностные лица департаментов, управлений, самостоятельных отделов центрального аппарата ФОИВ, а также отдельных структурных подразделений, подчиненных руководителю ФОИВ, но не входящих в состав его центрального аппарата и не обладающих признаком территориального закрепления (как правило, это подразделения обслуживания и обеспечения деятельности центрального аппарата, оперативного реагирования и т. д.);
■ территориально-субъектовый уровень — внутренний контроль осуществляют должностные лица территориальных органов по субъекту (субъектам) РФ, исполняющих часть функций государственного органа на закрепленной территории.
Отличительной особенностью административно-правового статуса государственных органов, осуществляющих функции обеспечения обще-
ственной безопасности и правопорядка (далее — ООБ и П), является нормативное закрепление фактически монопольных прав и обязанностей в установленной сфере деятельности на применение мер воздействия к физическим и юридическим лицам, нарушившим установленный государством порядок. При этом вся процедура применения мер воздействия по административным деликтам детально регламентирована. Причин этому несколько, но наиболее очевидной из них является необходимость поддержания строгого баланса между частным и публичным интересом в рамках административной охранительной деятельности, осуществляемой этими государственными органами. Нарушение баланса чаще ведет к более строгой юридической ответственности (уголовной, административной) для всех сторон правоотношения (должностных лиц, юридических или физических лиц), по сравнению с отношениями, регулируемыми в рамках деятельности иных ФОИВ, реализующих управленческие функции в иных сферах деятельности государства (например, нарушение административного регламента получения государственной услуги влечет отказ в ее предоставлении, в отличие от правовых последствий противоправного деяния, связанного с нарушением общественного порядка). Как следствие, в практике государственных органов, осуществляющих функции ООБ и П (например, МВД России), используется такой вид ведомственного контроля, как особый контроль. Согласно ведомственному нормативному правовому акту МВД России (приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77) особый контроль осуществляется в целях устранения нарушений и недостатков в деятельности подконтрольного органа (подразделения), явившихся причиной его установления. Примечательно, что этот вид контроля осуществляется на разных иерархических уровнях, что позволяет говорить о его универсальности.
В деятельности государственного органа возникают случаи, когда решением уполномоченного руководителя объекты контроля периодически или разово осуществляют ведомственный контроль в отношении объектов, находящихся с ними на одном горизонтальном уровне, и подчиненных им подразделений по закрепленному направлению деятельности. Такой контроль будет иметь специальный характер, направленный на достижение одной или нескольких поставленных уполномоченным руководителем целей, причем не обязательно постоянных. Особенности взаимодействия горизонтальных и вертикальных связей структурных подразделений также позво-
ляют отнести специальный контроль к виду внутреннего контроля, а не к его направлениям, в связи с тем, что в ходе такого контроля могут проверяться не один, а несколько направлений деятельности, в том числе на разных уровнях. Этот вид контроля, как и особый контроль, может осуществляться уполномоченными руководителями различных иерархических уровней, что позволяет говорить о его универсальном характере в общей системе контроля.
Как уже отмечалось, система ведомственного контроля подразумевает наличие в его структуре не только горизонтальных, но и вертикальных отношений. Вертикальные отношения имеют место в относительно однородных, схожих сферах деятельности государственного органа, расположенных на разных уровнях его структуры. Например, на заместителя руководителя, отвечающего за направление информатизации, могут быть дополнительно возложены обязанности по осуществлению контроля за указанной деятельностью в территориальных органах государственного органа по субъектам РФ. В связи с этим предлагается ввести понятие направлений ведомственного контроля, под которыми будут пониматься совокупности практических процедур (действий, управленческих процессов), направленных на получение субъектами контроля высшего уровня объективной и полной информации о состоянии объектов контроля более низшего уровня в закрепленной сфере деятельности в пределах компетенции.
Анализируя характер взаимосвязей между уровнями (видами) и направлениями ведомственного контроля, можно с достаточной уверенностью утверждать об их системном единстве, позволяющем субъектам внутреннего контроля реализовывать в рамках своих полномочий единый комплексный организационно-правовой механизм воздействия на подчиненные субъекты контроля. В качестве дополнительного характеризующего признака уровней (видов) и направлений ведомственного контроля отметим их вза-имокомпенсирующий характер: одни элементы системы способны компенсировать недостаточную функциональность иных элементов без какого-либо критического влияния на общую производительность системы, иными словами, «неразвитость» отдельных элементов уравновешивается «избыточностью» других. Безусловно, сказанное относится к устойчиво функционирующей системе, в которой развиты как вертикальные, так и горизонтальные связи ее элементов.
Публично-правовой характер принципа системного единства в механизме ведомственного
контроля ФОИВ, осуществляющих функции ООБ и П, определяется следующими факторами.
Во-первых, ведомственный контроль в этих ФОИВ носит в основном публичный и императивный характер, что обусловлено как спецификой сфер регулируемых административно-правовых отношений, так и общностью публичных функций, выполняемых субъектами разного уровня единой системы органа государственной власти.
Во-вторых, стороны правоотношений в системе ведомственного контроля в силу своего нахождения в прямой или косвенной подчиненности обладают разным объемом прав и обязанностей, определяемым не только их позицией в структуре государственного органа, но и местом этого органа в системе государственной власти РФ.
В-третьих, функциональные процессы ведомственного контроля осуществляются с помощью публично-правового метода, включающего в себя совокупность административных правовых средств различного характера, среди которых можно выделить ограничения, обязывания, запреты, предписания и рекомендации.
В-четвертых, оценка эффективности ведомственного контроля осуществляется, как правило, уполномоченным подразделением аппарата государственного органа на основании разработанных и нормативно закрепленных нормативным правовым актом (а иногда и локальным правовым) критериев оценки, изданных в их развитие методических рекомендаций, иных актов, в силу чего указанная оценка не может осуществляться иными субъектами, не входящими в систему государственного органа.
В-пятых, основной целью, реализуемой структурными элементами системы ведомственного контроля, является обеспечение исполнения государственным органом своих публичных функций в строгом соответствии с требованиями законодательства, в том числе путем проведения анализа эффективности действующего правоприменения.
Таким образом, разветвленный государственный аппарат ФОИВ России, выполняющих публичные властные функции, в целом подчиняется единым общенаучным законам функционирования многоуровневых систем. Ведомственный контроль, являясь одним из связующих элементов системы государственного управления, позволяет государственным органам функционировать в установленной сфере деятельности согласно общим принципам теории систем.
Эти вопросы требуют продолжения начатых исследований, в том числе в контексте обеспечения национальной безопасности [6; 7].
Список источников
1. Алексеев Д.Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1131 — 1137.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Изд-во Омега-Л, 2005.
3. Богданов АА. Всеобщая организационная наука (Тектология). 3-е изд. Ленинград: Мысль, 1925.
4. Административно-правовые отношения в отраслях экономики / М.Н. Кобзарь-Фролова, С.А. Агамагомедова, Н.Г. Андрианова [и др.]. Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2023. 386 с.
5. Правовые инструменты обеспечения финансовой стабильности Российской Федерации: монография / под общ. ред. М.Н. Кобзарь-Фроловой. Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2023. 352 с.
6. Редкоус В.М. О необходимости актуализации научных исследований административно-правового обеспечения государственной и общественной безопасности в современных условиях / / Закон и право. 2020. № 10. С. 15—17.
7. Редкоус В.М. К вопросу об актуальных направлениях совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2006. № 1. С. 15—28.
8. Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ: учеб. пособие. Киев: МАУП, 2003.
9. Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978.
References
1. Alekseev D.B. The system of state control activities / / Administrative and municipal law. 2015. No. 11.
2. Atamanchuk G.V. Theory of public administration. Course of lectures. M.: Omega Publishing House- L, 2005.
3. Bogdanov A.A. Universal organizational science (Tectology). 3rd edition. Leningrad: Thought, 1925.
4. Administrative and legal relations in economic sectors / M.N. Kobzar-Frolova [et al.]. Voronezh: Scientific Book, 2023. 386 p.
5. Legal instruments for ensuring financial stability of the Russian Federation: monograph / under the general editorship of M.N. Kobzar-Frolova. Voronezh: Scientific Book, 2023. 352 p.
6. Redkous V.M. On the need to update scientific research on administrative and legal support of state and public security in modern conditions // Law and right. 2020. No. 10. P. 15—17.
7. Redkous V.M. On the issue of current directions for improving the legal regulation of public relations in the sphere of ensuring the national security of the Russian Federation // Bulletin of the Russian Peoples' Friendship University. Series: Legal sciences. 2006. No. 1. P. 15—28.
8. Surmin Yu.P. Theory of systems and system analysis: A textbook. Kiev: IAPM, 2003.
9. Uemov A.I. System approach and general theory of systems. M.: Thought, 1978.
Информация об авторе А.А. Исаев — прикрепленное лицо, ИГП РАН.
Information about the author A.A. Isaev — attached person, IGP RAS.
Статья поступила в редакцию 02.02.2024; одобрена после рецензирования 29.02.2024; принята к публикации 15.03.2024.
The article was submitted 02.02.2024; approved after reviewing 29.02.2024; accepted for publication 15.03.2024.
