CC BY-NC
52Проблемы административно-правового регулирования ведомственного контроля деятельности таможенных органов в современный период
Агамагомедова Саният Абдулганиевна
кандидат социологических наук
доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, ФГБОУ ВПО "Пензенский государственный
университет"
440026, Россия, Пензенская область, г. Пенза, ул. Красная, 40
Agamagomedova Saniyat PhD in Sociology
Associate professor of the Department of State Law Disciplines at Penza State University 440026, Russia, Penzenskaya oblast', g. Penza, ul. Krasnaya, 40
El saniyat_aga@mail.ru Статья из рубрики "Исполнительная власть и гражданское общество."
Аннотация. Автор рассматривает административно-правовое регулирование ведомственного контроля деятельности таможенных органов в современный период, а также определяет его соотношение с таможенным контролем. По мнению автора, оба рассматриваемых вида контроля входят в структуру контрольно-надзорного направления позитивной правоприменительной деятельности таможенных органов. Обращается внимание на то, что ведомственный контроль в административно-процедурном отношении регулируется на уровне ФТС России и выступает по отношению к таможенному контролю вторичным контролем. Отсутствие регламентации административных процедур ведомственного контроля на законодательном уровне выделено автором в качестве основной проблемы административно-правового регулирования ведомственного контроля деятельности таможенных органов РФ в современный период. Методами научного исследования автора выступили такие частно-научные методы как сравнительно-правовой и формально-юридический. Основными выводами проведенного автором исследования являются следующие: административно-правовое регулирование ведомственного контроля деятельности таможенных органов осуществляется на уровне ФТС России; ведомственный контроль применительно к таможенному контролю выступает в качестве вторичного контроля и обеспечивает соблюдение законности в таможенном деле, прав и законных интересов подконтрольных таможенным органам лиц. Автором предлагается регламентировать административные процедуры ведомственного контроля на законодательном уровне.
Ключевые слова: ведомственный контроль, таможенный контроль, таможенные органы, административные процедуры, ФТС России, законность, подконтрольные лица, внутренний контроль, административно-правовое регулирование, решения таможенных органов
DOI: 10.7256/1999-2807.2017.2.20422 Дата направления в редакцию: 24-09-2016 Дата публикации: 27-02-2017
Abstract. The author considers administrative and legal regulation of internal monitoring of customs agencies' activities in the modern period and defines its correlation with customs control. In the author's opinion, both types of control are the elements of the control and supervision structure within law enforcement activities of customs agencies. The author draws attention to the fact that internal monitoring in its administrative and procedural sense is regulated on the Federal Customs Service level and serves as the secondary control as compared to customs control. The absence of legislative regulation of administrative procedures of internal monitoring is outlined by the author as the main problem of administrative and legal regulation of internal monitoring of customs agencies' activities in the Russian Federation in the modern period. The research methodology is based on such specific scientific methods as comparative-legal and formal-legal. The author comes to the following conclusions: administrative and legal regulation of internal monitoring of customs agencies' activities is carried out on the FCS level; internal monitoring in relation to customs control serves as the secondary control and ensures the observance of legality in customs affairs, and rights and legal interests of persons controlled by customs agencies. The author suggests to formalize administrative procedures of internal monitoring in legislation.
Keywords: decisions of customs agencies , administrative and legal regulation, internal control, controlled persons, legality, Federal Customs Service of the Russian Federation, administrative procedures, customs agencies, customs control, internal monitoring
В структуру контрольно-надзорного направления позитивной правоприменительной деятельности таможенных органов наряду с таможенным и иными видами государственного контроля и надзора входит ведомственный контроль деятельности таможенных органов. Считаем необходимым определить особенности его административно-процедурного регулирования.
При характеристике административно-правового регулирования ведомственного контроля деятельности таможенных органов важно определить его соотношение с контролем таможенным. Оно обусловлено особой ролью ведомственного контроля применительно к таможенному и предопределяет необходимость исследования его административно-правового регулирования в целях совершенствования и оптимизации.
Рассматриваемый нами вид контроля нередко называется внутренним или внутриведомственным.
Статья 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля делит контроль на внутренний и внешний. Согласно ее положениям внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры -Ш.
По мнению Е.А. Маштаковой, внесшей значительный вклад в типологию государственного контроля, по характеру взаимоотношения контролирующего субъекта и подконтрольного субъекта контроль подразделяется на внешний и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за
неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется органами одной системы. Например, контроль в
пределах министерства, государственного комитета, федеральной службы России с-60-611.
Е.В. Шорина справедливо отмечает, что внутриведомственный контроль осуществляется в иерархическом порядке и присущ всем органам управления и должностным лицам, поскольку является органической частью их деятельности. Он осуществляется в отношении подчиненных органов и кадров, при этом для руководителей разных уровней характерен универсальный контроль, в то время как другие должностные лица проводят его по вопросам, входящим в их служебные полномочия или в соответствии с распределением обязанностей по руководству [3, с- 1041.
С.М. Зубарев считает, что всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры [411.
Определяя содержание надведомственного и внутриведомственного контроля в сфере исполнительной власти, А.З. Завалунов справедливо полагает, что внутриведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в
отраслях и сферах своей деятельности [5, с 12-131.
Внутриведомственный контроль связан с правомочиями осуществляющих его органов и лиц и проводится, как правило, руководителями органов управления и их структурных подразделений, которые несут персональную ответственность за проведение контроля,
принятие мер к устранению вскрытых в его процессе недостатков ———I041. По справедливому мнению А.П. Коренева, внутриведомственный контроль - неотъемлемая
часть руководства [6, с 2411.
С точки зрения Н.И. Даниленко, ведомственный (внутренний) контроль, с одной стороны, можно рассматривать как процесс активного влияния руководства организации на государственных (муниципальных) гражданских служащих в целях наиболее эффективного исполнения ими задач и функций в сфере государственного (муниципального) управления. С другой стороны, как средство обратной связи, способ или инструмент обеспечения руководящего звена информацией о состоянии объекта управления позволяет устранять и предупреждать причины (объективного и субъективного характера) нарушений, выявленных в ходе ведомственных контрольных мероприятий
А.Б. Зеленцов и И.Г. Тимошенко относят ведомственный, межведомственный и надведомственный контроль к основным видам административного контроля. По их мнению, ведомственный контроль осуществляют отраслевые органы исполнительной власти по вопросам, входящим в их ведение в отношении подчиненных объектов
В целом следует отметить, что категории внутреннего, внутриведомственного и ведомственного контроля в действующем нормативно-правовом массиве четко не
разграничены. Используемая терминология специфична в зависимости от отрасли правового регулирования. Так, к примеру, контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется в формах: государственного, ведомственного и внутреннего контроля
Вопросы ведомственного контроля деятельности таможенных органов РФ в современных условиях остаются за рамками научных исследований. По данной теме можно назвать лишь несколько научных статей Г10-121. Кроме того в ряде диссертационных исследований административно-правовой направленности выделены отдельные разделы, посвященные ведомственному контролю деятельности таможенных органов Г13, 141.
Общие положения о проведении ведомственного контроля деятельности таможенных органов содержатся в статье 24 Федерального закона «О таможенном регулировании в РФ» (далее - Закона)
Обратим внимание на то, что порядок проведения ведомственного контроля регламентирован на уровне законодательства РФ, в Таможенном кодексе Таможенного союза данное понятие отсутствует. Это логично и оправданно, так как данное направление контроля реализуется в рамках национальной системы таможенных органов РФ.
Ведомственный контроль - далеко не новый институт в таможенном законодательстве РФ. Несмотря на то, что этот термин впервые вводится законодателем в статье 412
Таможенного кодекса РФ 2003 года элементы внутреннего контроля в самой системе таможенных органов прослеживаются учеными на более ранних исторических этапах развития таможенной политики. Так, по данным Ю.Г. Кисловского еще «во второй половине XVII века, особенно в последней его четверти, контрольные функции за деятельностью таможен постепенно переходят к таможенным головам, избранным
посадским миром» ———31]. Таким образом, контрольные функции вышестоящих таможенных органов по отношении к нижестоящим были свойственны системе таможенных органов задолго до их административно-процедурного закрепления.
При рассмотрении вопросов генезиса ведомственного контроля в системе таможенных органов заслуживает внимание позиция ученых о том, что изменения таможенного законодательства в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса РФ 2003 года внесли коррективы в сферу ведомственного контроля за законностью при разрешении административных дел и с 1 января 2004 года пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в порядке ведомственного контроля был отменен. Подобный пересмотр мог осуществляться только в связи с рассмотрением жалобы или принесением протеста прокурора Г14, с 1251.
Таким образом, ведомственный контроль присущ деятельности таможенных органов достаточно давно, его элементы присутствуют в регламентации функций таможенных органов с момента закрепления их внутренней организационно-функциональной структуры. При этом с учетом изменений таможенного законодательства сфера и направленность подобного контроля корректируется. Административно-правовая регламентация ведомственного контроля на законодательном уровне связана с принятием Таможенного кодекса РФ 2003 года. До этого административно-правовая регламентация ведомственного контроля осуществлялась на уровне ведомственных нормативных правовых актов. В настоящее время на законодательном уровне установлены самые общие положения о ведомственном контроле (статья 24 Закона); в то
же время понятие, цели, объекты, административная процедура ведомственного контроля установлены на уровне целого ряда ведомственных актов ФТС России,
большинство из которых не являются нормативными [18, 191.
Согласно пп. а) пункта 2 Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела ведомственный контроль - это деятельность таможенных органов, направленная на обеспечение соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле при принятии таможенными органами решений и совершении таможенными органами или должностными лицами таможенных органов действий (бездействия) при реализации ими задач и функций в области
таможенного дела [201.
Заметим, что Порядок проведения ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела, утвержденный приказом ФТС России от 01.07.2016 № 1310 и вступающий в силу с 1 января 2017 года (далее - Порядок), несколько иначе трактует данное понятие. В соответствии с п. 1 Порядка ведомственный контроль представляет собой деятельность таможенных органов, направленную на устранение нарушений требований права Евразийского экономического союза и законодательства РФ о таможенном деле, совершенных таможенными органами и (или) их должностными лицами при реализации ими задач и функций в области таможенного дела
Таким образом, ФТС России несколько сужает сферу ведомственного контроля чисто в понятийном смысле, так как «деятельность, направленная на устранение нарушений» является в нашем понимании составляющей «деятельности, направленной на обеспечение соблюдения таможенного законодательства».
Нами уже отмечалась необходимость четкого разграничения таможенного контроля и ведомственного контроля деятельности таможенных органов РФ как в нормативно-правовом массиве, так и в административно-правовых исследованиях. Данные разновидности контроля различаются объектами проведения контроля, а также целями и последствиями реализации. В то же время их объединяет единый субъект контроля: и
таможенный, и ведомственный контроль осуществляются таможенными органами I221.
Полагаем, что ведомственный контроль деятельности таможенных органов применительно к контролю таможенному выступает вторичным, дополнительным контролем. Решения таможенных органов как субъектов таможенного контроля, принятые в отношении подконтрольных субъектов, в качестве которых выступают участники внешнеэкономической деятельности, применительно к ведомственному контролю выступают объектом контрольной деятельности. Последняя корректирует управленческие решения таможенных органов, тем самым обеспечивая их законность, выступая дополнительной гарантией прав и законных интересов подконтрольных субъектов.
Существенной проблемой административно-правового регулирования ведомственного контроля является отсутствие регламентации административных процедур ведомственного контроля на законодательном уровне.
Решением этой проблемы являются, на наш взгляд, следующие мероприятия:
- регламентация административных процедур межведомственного взаимодействия правовых и функциональных подразделений таможенных органов;
- выработка единых позиций при пересмотре решений в порядке ведомственного контроля;
- выявление и устранение причин и условий принятия неправомерных решений;
- организация регулярного мониторинга решений, принимаемых функциональными подразделениями таможенных органов в порядке ведомственного контроля;
- системная регламентация административных процедур контрольной и подконтрольной деятельности на законодательном уровне.
Последнее имеет огромное значение в условиях административной реформы и оптимизации контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Административные процедуры таможенного контроля закрепляются в большинстве случаев на законодательном уровне, а административные процедуры ведомственного контроля, способного и призванного корректировать результаты таможенного контроля, установлены в большинстве своем на ведомственном уровне, что создает угрозу обеспечению интересов лиц, находящихся под таможенным контролем. Учитывая роль ведомственного контроля как вторичного по отношению к таможенному контролю, необходимо регламентировать административные процедуры ведомственного контроля на законодательном уровне. Это позволит обеспечить права и законные интересы всех участников таможенных отношений в современный период.
Библиография
1. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году). СПС «Гарант».
2. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 60-61.
3. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. 301 с.
4. Зубарев С.М. О соотношении понятий "контроль" и "надзор" в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10. С. 31-36.
5. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12-13.
6. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I: М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 241.
7. Даниленко Н.И. Ведомственный (внутренний) финансовый контроль и аудит: эффективный инструмент управления // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. N 18. СПС «Гарант».
8. Зеленцов А.Б., Тимошенко И.Г. Административный контроль за органами публичной администрации / Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография // Отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: «ИЗиСП», «ИНФРА-М», 2015. СПС «КонсультантПлюс».
9. Шаронов А.Н., Ковалёв С.В. Государственный и ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности: разграничение полномочий между Росздравнадзором и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Росздравнадзора. 2013. № 2. С. 24-29.
10. Рыжова М.А. Принципы осуществления ведомственного контроля деятельности таможенных органов // Вестник Российской таможенной академии. 2015. N 1. С. 133-137.
11. Рыжова М.А. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов как способ обеспечения законности в области таможенного дела // Вестник Российской таможенной академии. 2014. № 1. С. 125-131.
12. Трунина Е.В. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов Российской Федерации: проблемы правоприменения и судебная практика // Вестник арбитражной практики. 2013. № 1. С. 25-33.
13. Новиков А.Б. Контроль в системе управления таможенным делом в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. 219 с.
14. Гречкина О.В. Административное производство по делам о нарушении таможенных правил: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. 172 с.
15. Российская газета, N 269, 29.11.2010.
16. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (утратил силу). Российская газета, N 106, 03.06.2003.
17. Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М.: Автор, 1995. С. 31.
18. Приказ ФТС России от 17.03.2011 № 584 «Об утверждении порядка регистрации и учета решений, вынесенных по результатам ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела». По данным ФТС России.
19. Приказ ФТС России от 09.11.2015 № 2239 «Об утверждении Порядка проведения ведомственного контроля решений в области таможенного дела, принятых по результатам таможенной проверки подразделениями таможенного контроля после выпуска товаров таможенных органов». По данным ФТС России.
20. Распоряжение ФТС России от 12.07.2011 № 118-р (ред. от 04.12.2012) "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела". Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
21. Приказ ФТС России от 01.07.2016 № 1310 «Об утверждении Порядка проведения ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела». По материалам ФТС России.
22. Агамагомедова С.А. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов РФ в современный период // Административное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 443-448.
References (transliterated)
1. Limskaya deklaratsiya rukovodyashchikh printsipov kontrolya (prinyata IX Kongressom Mezhdunarodnoi organizatsii vysshikh organov finansovogo kontrolya (INTOSAI) v g. Lime (Respublika Peru) v 1977 godu). SPS «Garant».
2. Mashtakova E.A. Teoretiko-pravovye voprosy gosudarstvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. Rostov-na-Donu, 2000. S. 60-61.
3. Shorina E.V. Kontrol' za deyatel'nost'yu organov gosudarstvennogo upravleniya v SSSR. M.: Nauka, 1981. 301 s.
4. Zubarev S.M. O sootnoshenii ponyatii "kontrol'" i "nadzor" v publichnom upravlenii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2014. N 10. S. 31-36.
5. Zavalunov A.Z. Pravovye osnovy gosudarstvennogo kontrolya v sfere ispolnitel'noi vlasti: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. S. 12-13.
6. Korenev A.P. Administrativnoe pravo Rossii. Uchebnik. V 3-kh chastyakh. Chast' I: M.:
MYuI MVD Rossii, 1996. S. 241.
7. Danilenko N.I. Vedomstvennyi (vnutrennii) finansovyi kontrol' i audit: effektivnyi instrument upravleniya // Bukhgalterskii uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh. 2015. N 18. SPS «Garant».
8. Zelentsov A.B., Timoshenko I.G. Administrativnyi kontrol' za organami publichnoi administratsii / Tendentsii razvitiya kontrolya za deyatel'nost'yu publichnoi administratsii v zarubezhnykh gosudarstvakh: Monografiya // Otv. red. V.I. Lafitskii, I.G. Timoshenko. M.: «IZiSP», «INFRA-M», 2015. SPS «Konsul'tantPlyus».
9. Sharonov A.N., Kovalev S.V. Gosudarstvennyi i vedomstvennyi kontrol' kachestva i bezopasnosti meditsinskoi deyatel'nosti: razgranichenie polnomochii mezhdu Roszdravnadzorom i organami ispolnitel'noi vlasti sub''ektov Rossiiskoi Federatsii // Vestnik Roszdravnadzora. 2013. № 2. S. 24-29.
10. Ryzhova M.A. Printsipy osushchestvleniya vedomstvennogo kontrolya deyatel'nosti tamozhennykh organov // Vestnik Rossiiskoi tamozhennoi akademii. 2015. N 1. S. 133137.
11. Ryzhova M.A. Vedomstvennyi kontrol' deyatel'nosti tamozhennykh organov kak sposob obespecheniya zakonnosti v oblasti tamozhennogo dela // Vestnik Rossiiskoi tamozhennoi akademii. 2014. № 1. S. 125-131.
12. Trunina E.V. Vedomstvennyi kontrol' deyatel'nosti tamozhennykh organov Rossiiskoi Federatsii: problemy pravoprimeneniya i sudebnaya praktika // Vestnik arbitrazhnoi praktiki. 2013. № 1. S. 25-33.
13. Novikov A.B. Kontrol' v sisteme upravleniya tamozhennym delom v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. SPb., 1999. 219 s.
14. Grechkina O.V. Administrativnoe proizvodstvo po delam o narushenii tamozhennykh pravil: dis. ... kand. yurid. nauk. Chelyabinsk, 2004. 172 s.
15. Rossiiskaya gazeta, N 269, 29.11.2010.
16. Tamozhennyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 28 maya 2003 g. № 61-FZ (utratil silu). Rossiiskaya gazeta, N 106, 03.06.2003.
17. Kislovskii Yu.G. Istoriya tamozhni gosudarstva Rossiiskogo. M.: Avtor, 1995. S. 31.
18. Prikaz FTS Rossii ot 17.03.2011 № 584 «Ob utverzhdenii poryadka registratsii i ucheta reshenii, vynesennykh po rezul'tatam vedomstvennogo kontrolya reshenii, deistvii (bezdeistviya) v oblasti tamozhennogo dela». Po dannym FTS Rossii.
19. Prikaz FTS Rossii ot 09.11.2015 № 2239 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya vedomstvennogo kontrolya reshenii v oblasti tamozhennogo dela, prinyatykh po rezul'tatam tamozhennoi proverki podrazdeleniyami tamozhennogo kontrolya posle vypuska tovarov tamozhennykh organov». Po dannym FTS Rossii.
20. Rasporyazhenie FTS Rossii ot 12.07.2011 № 118-r (red. ot 04.12.2012) "Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsii po provedeniyu vedomstvennogo kontrolya reshenii, deistvii (bezdeistviya) v oblasti tamozhennogo dela". Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tantPlyus».
21. Prikaz FTS Rossii ot 01.07.2016 № 1310 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya vedomstvennogo kontrolya reshenii, deistvii (bezdeistviya) v oblasti tamozhennogo dela». Po materialam FTS Rossii.
22. Agamagomedova S.A. Vedomstvennyi kontrol' deyatel'nosti tamozhennykh organov RF v sovremennyi period // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2016. N 5. S. 443448.
