CC BY
20
АДМ1Н1СТРАТИВНЕ ТА 1НФОРМАЦ1ЙНЕ ПРАВО
УДК 342.9 Н. Дщик
Львiвський державний ушверситет внутрiшнiх справ, доцент кафедри адмшютративного права та адмiнiстративного процесу кандидат юридичних наук, доцент didyknataliya.lviv@gmail.com
Я. Павлович-Сенета
Львiвський державний унiверситет внутршшх справ, доцент кафедри адмiнiстративно-правових
дисциплш,
кандидат юридичних наук, доцент pyarp@ukr.net
ПУБЛ1ЧН1 СЛУЖБОВЦ1: ПОНЯТТЯ ТА АДМ1Н1СТРАТИВНА В1ДПОВ1ДАЛЬН1СТЬ
© Дгдик Н., Павлович-Сенета Я., 2019
1з позицiй структурного аналiзу розглянуто теоретичнi та прикладш аспекти концептуальних положень щодо функщонування та розвитку публiчноТ служби. На основi проаналпованих наукових дослiджень розкрито поняття, ознаки та види публiчноТ служби. З позицш адмiнiстративного права визначено особливост адмшктра-тивноТ вщповщальносл публiчних службовцiв.
Ключовi слова: публiчна служба; публiчний службовець; адмiнiстративна вщпо-вiдальнiсть; адмiнiстративнi правопорушення; Кодекс адмшктративного судочинства УкраТни.
Н. Дидык, Я. Павлович-Сенета
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУЖАЩИЕ: ПОНЯТИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
С позиций структурного анализа рассмотрены теоретические и прикладные аспекты концептуальных положений относительно функционирования и развития публичной службы. На основе проанализированных научных исследований, раскрыто понятие, признаки и виды публичной службы. С позиций административного права определены особенности административной ответственности публичных служащих.
Ключевые слова: публичная служба; публичный служащий; административная ответственность; административные правонарушения; Кодекс административного судопроизводства Украины.
N. Didyk
Lviv State University of Internal Affairs Associate Professor of the Department of Administrative Law and of Administrative Process Candidate of Law, Associate Professor
Ya. Pavlovych-Seneta
Lviv State University of Internal Affairs Associate Professor of the Department of Administrative-Legal Disciplines Candidate of Law, Associate Professor
PUBLIC SERVANTS: CONCEPT AND ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY
From the standpoint of structural analysis, theoretical and applied aspects of conceptual provisions regarding the functioning and development of public service are considered. Based on the analyzed scientific research, the concept, characteristics and types of public service are disclosed. From the standpoint of administrative law, the features of administrative responsibility of public servants are defined.
Key words: public service; public servant; administrative responsibility; administrative offenses; Code of Administrative Procedure of Ukraine
Постановка проблеми. Свропейський B^ip нашо1 держави та подальше набуття повноп-равного членства в Свропейському Союзi - вимагае здшснення глибоких внутршшх трансформа-цшних процешв на користь европейських щнностей, реформування шституцшно! системи нашо! держави в шститути европейського зразка. Реалiзацiя таких перетворень вимагае спшьних зусиль украшських пол^июв, кеpiвникiв держави та самого суспшьства, що насамперед стосуеться структуризацп европейських стандарт системи публiчноl адмшютрацп та вдосконалення шституту публiчноl служби. Адже проблема адмшютративно! вiдповiдальностi публiчних службов-цiв у сьогодшшнш адмiнiстpативно-пpавовiй науцi е досить актуальною, оскшьки пов'язуеться i3 запобпанням непpавомipнiй дiяльностi публiчних службовцiв, а також i3 захистом прав i законних iнтеpесiв фiзичних, юридичних ошб та публiчних iнтеpесiв загалом.
Метою статт е теоретико-правовий аналiз iнституту публiчноl служби, зокрема адмь шстративно! вiдповiдальностi публiчних службовцiв.
Аналiз дослщження проблеми. Слiд вiдзначити, що питання теорп та практики розвитку шституту публiчноl служби та вiдповiдальностi публiчних службовцiв широко розглядаються у наущ конституцiйного, кpимiнального, адмiнiстpативного та цившьного права. Що стосуеться адмь шстративно! вiдповiдальностi публiчних службовцiв, то можна виокремити дослщження таких науковщв, як: В. Авер'янова, Ю. Битяка, I. Бух^ярово!, I. Голоснiченка, О. Горбач, Д. Григор'ева, Ю. Дорохшо1, С. Дубенко, М. Зубрицького, А. Комзюка, Т. Коломiець, I. Костенко, С. Куршного, О. Макаренка, С. Матчук, Н. Нижник, Н. Онiщенко, О. Петришина, Н. Руново1, М. Цуркана та шших.
Виклад основного матерiалу. Тривалий час законодавство оперувало лише поняттям «державна служба», i термша «публiчна служба» взагалi не юнувало. Разом з тим, iнтегpацiя Украши до Свросоюзу зумовила необхiднiсть приведения нащонального законодавства, в тому
чи^ адмшютративного, до вимог та стандарта мiжнародного законодавства, та вщповщно необхщнють запровадження й тлумачення таких понять, як «публiчна служба», «публiчний службовець» тощо. Завдяки цим процесам поняття «публiчна служба» вперше в укра!нському законодавствi було закрiплено Кодексом адмшютративного судочинства Укра!ни [1], де у п. 17 ст. 4 визначено, що публiчною службою е дiяльнiсть на державних полiтичних посадах, у державних колегiальних органах, професiйна дiяльнiсть суддiв, прокурорiв, вiйськова служба, альтернативна (невшськова) служба, iнша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономно! Республши Крим, органах мюцевого самоврядування.
Беручи до уваги визначення публiчно! служби (Кодекс адмшютративного судочинства Украши), можна видшити три види публiчно! служб:
1. Пол^ична служба (пол^ична посада), тобто визначена Конституцiею та законами Украши посада в державних органах, яка обшмаетъся внаслщок обрання на не! укра!нським народом або призначення всенародно обраними носiями державно! влади на визначений законом термш чи з метою реалiзацi! полгтично! програми [2, с. 132-133].
2. Державна служба, тобто публiчна, професшна, полiтично неупереджена дiяльнiсть iз практичного виконання завдань i функцiй держави, визначена у Закош Укра!ни «Про державну службу» [3];
3. Служба в органах мюцевого самоврядування, тобто професшна, на постшнш основi дiяльнiсть громадян Укра!ни, якi займають посади в органах мюцевого самоврядування, що спрямована на реалiзацiю територiальною громадою свого права на мюцеве самоврядування та окремих повноважень органiв виконавчо! влади, наданих законом, визначена Законом Укра!ни «Про службу в органах мюцевого самоврядування» [4].
Своею чергою, М. Цуркан класифiкуе публiчну службу на чотири види та конкретизуе !х:
1. Полiтична служба:
а) служба на посту Президента Укра!ни;
б) служба на посадах народних депутата у Верховнш Радi Укра!ни;
в) служба на посадах члешв Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни.
2. Державна служба:
а) цившьна служба;
б) спецiалiзована служба:
- дипломатична служба;
в) вшськова служба.
3. Служба на посадi судщ.
4. Служба на посадi в оргаш мiсцевого самоврядування [5, с. 10-18].
Як зауважуе Н. Онщенко, запропоноване законодавцем визначення публiчно! служби вказуе лише на найбшьш значущi та поширенi !! види за суб'ектами !! здiйснення, прив'язуючи !! змiст насамперед до дiяльностi на вщповщних посадах у державних органах, а також до здшснення публiчно-владних управлiнських функцiй на пiдставi законодавства. Хоча факт зарахування до публiчно! служби альтернативно! (невшськово!) служби свщчить про те, що термiн «публiчний» виходить за межi суто владно-управлшських вiдносин i охоплюе також визначену у законодавсти суспiльно важливу та корисну дiяльнiсть з метою виконання вщповщного обов'язку перед суспiльством [6, с. 287]. Однак, як зазначае М. Цуркан, альтернативна (невшськова) служба мае двояку природу. З одного боку, це публiчна служба, оскшьки вона здшснюеться для забезпечення публiчного штересу, а з другого - це трудова дiяльнiсть фiзично! особи, оскшьки вона здшснюеться на шдприемствах, в установах, аграрних об'еднаннях тощо, але не в державних органах i не в органах мюцевого самоврядування, що е одшею з основних ознак публiчно! служби. Науковець вбачае, що вщнесення альтернативно! служби до державно! зумовлене не стшьки специфшою статусу особи, скiльки можливютю ефективного захисту прав службовця саме в порядку адмшютративного судочинства [5, с. 15].
1снують iншi думки щодо подiлу публiчно! служби, зокрема, О. Петришин до публiчно! служби вщносить державну, мунiципальну службу та службу у недержавних органiзацiях
(громадських оргашзащях, полiтичних партiях та навт у приватних пiдприeмствах). На його погляд, для публiчно! служби притаманними е такi ознаки: зайняття посади у вщповщних органах i оргашзащях незалежно вщ форм власностi i конкретних органiзацiйних структур; службова спрямованють дiяльностi, що полягае у дiяльностi не на себе, а на обслуговування «чужих» iнтересiв; професiйнiсть службово! дiяльностi, тобто здiйснення тако! дiяльностi на постiйнiй основi, що потребуе певних знань i наступностi та е основним джерелом матерiального забезпечення працiвника [7, с. 134-140].
Розглядаючи рiзнi позици науковцiв щодо вцщв публiчно! служби, можна видiлити два тдходи, якi визначають змiст сучасно! публiчно! служби: iнституцiональний та функщональний. Iнституцiональний аспект передбачае, що публiчну службу в найширшому розумiннi можуть здшснювати працiвники усiх органiзацiй публiчного сектору: органами державно! влади (тобто не лише виконавчо!, а й законодавчо! та судово!); державними шдприемствами та установами; органами мiсцевого самоврядування; комунальними пiдприемствами та установами. Функщональний аспект закршлюе широке сприйняття публiчно! служби з огляду на те, що протягом останнiх десятирiч завдання публiчно! адмшютраци в багатьох кра!нах не лише виконуються органами та оргашзащями публiчного сектору (державного та мунщипального), й делегуються громадським i навiть приватним структурам [8].
Дослщжуючи зазначенi вище шдходи сутностi публiчно! служби, вважаемо, що бшьшють укра!нських науковцiв схиляються до шститущонального аспекту публiчно! служби. Наприклад, М. Цуркан пропонуе пiд «публiчною службою» розумiти врегульовану виключно Конститущею та законами Укра!ни професiйну публiчну дiяльнiсть осiб, якi замiщують посади в державних органах i органах мюцевого самоврядування щодо реалiзащ! завдань i функцiй держави та оргашв мiсцевого самоврядування [5, с. 9].
Представники ки!всько! школи права зазначають, що публiчна служба - це правовщносини мiж фiзичною особою i державою в особi И уповноважених суб'ектiв публiчно! адмшютраци, котрi (правовщносини) виникають у зв'язку з потребою безпосереднього виконання завдань i функцш держави й регулюються винятково законодавством про публiчну службу [9, с. 198].
1нститут адмшютративно! вiдповiдальностi публiчних службовцiв у сучасному своему сташ потребуе суттевого коригування, оскiльки чинний Кодекс Украши про адмшютративш правопо-рушення закрiплюе лише адмiнiстративну вщповщальнють посадових осiб, вiйськовослужбовцiв та шших ошб, на яких поширюеться дiя дисциплiнарних статутiв. Тому найперше питання, яке виникае при притягненш публiчних службовцiв до адмшютративно! вiдповiдальностi, яю саме особи ними вважаються, оскшьки нащональне законодавство не мiстить положень щодо визначення поняття «публiчного службовця».
Вважаемо, що поняття «публiчного службовця» слщ розглядати через запропонованi юридичною наукою та практикою ознаки. Це, зокрема, зайняття посади в оргаш публiчноl влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов'язюв i наданих прав, фшансування з державного (або мюцевого) бюджету. Як слушно зазначае Н. Рунова, публiчним е службовець, що обшмае посаду в оргаш виконавчо! влади, апарап оргашв влади чи оргаш мюцевого самоврядування на пiдставi фактичного складу, обов'язковим елементом якого е акт призначення на посаду, i здшснюе професшну виконавчо-розпорядчу адмшютративну дiяльнiсть на постiйнiй основi, виходячи з публiчних iнтересiв [10, с.273].
Публiчнi службовцi вiдповiдно до чинного законодавства, зокрема Закону Укра!ни «Про запобпання корупцi!» [3], за вчинення правопорушень можуть бути притягнуп до рiзних видiв юридично! вiдповiдальностi, в тому чи^ адмiнiстративно!. Правовi засади останньо! вже давно потребують реформування, оскшьки !! сучаснi змiст, шдстави та процедури не повною мiрою вiдповiдають початковiй сутностi та призначенню цього адмiнiстративно-правового iнституту, який iз застосування штрафiв адмiнiстративними органами за порушення загальнообов'язкових правил перерiс у зменшену кошю кримiнально! вiдповiдальностi.
Як зазначае А. Комзюк, у зв'язку з цим актуалiзуеться питання про сутнють, теоретичш засади та перспективи розвитку цього виду юридично! вщповщальносп в наш час, а також
особливост ïï реалiзацiï, в тому чи^ у випадках застосування до публiчних службовцiв. Особливо актуальним це е, коли заходи адмiнiстративноï вiдповiдальностi за своею суворютю наближаються до кримшальних покарань, а деякi з них можуть бути навт суворiшими (наприклад, до публiчних службовцiв як адмшютративне стягнення може застосовуватись позбавлення права обшмати певнi посади або займатися певною дiяльнiстю на строк до одного року) [11, с. 180].
На публiчного службовця покладаються шдвищеш заходи вiдповiдальностi, що пов'язанi зi специфiкою виконуваних функцiй. Примiром, детально регламентоваш наслiдки невиконання або неналежного виконання публiчними службовцями покладених на них обов'язюв. Публiчний службовець вважаеться таким, що вчинив службовий проступок, якщо вiн винен в порушенш виконання покладених на нього обов'язюв. Навiть якщо поза службою дп службовця iстотно зачiпають iнтереси його вщомства, зокрема впливають на «повагу i довiру до його посади», вважаеться, що вш вчиняе проступок [12, с. 42]. Виходячи з того, що компетенщя публiчних службовщв, в межах якоï вони можуть дiяти, чiтко передбачена нормативними актами, i якщо публiчний службовець вчиняе будь-яке дiяння, що не належить до його компетенцiï, це вже вважаеться правопорушенням, навiть у тому випадку, коли ця дiя не е прямо визначеною законом.
З точки зору М. Зубрицького, для притягнення публiчних службовцiв до адмшютративно1' вiдповiдальностi важливим е наявнiсть факту вчинення шкiдливоï дiï чи бездiяльностi, що передбачено нормами адмiнiстративного законодавства та посягае на громадський порядок, власнють, права i свободи громадян й на встановлений порядок управлшня [13, с. 283]. Так, публiчнi службовцi можуть бути притягненi до адмшютративно1' вiдповiдальностi за порушення правил, що належать до 1'х службових обов'язкiв, лише у випадку 1'х учинення з умисною формою вини, особливо за правопорушення, пов'язанi з корупщею. У разi порушення такими суб'ектами загальних правил адмiнiстративно-делiктного законодавства, вважаемо, що до них повинш бути застосоваш бiльш суворi стягнення, шж до пересiчних громадян, оскшьки вони е безпосередшми представниками державно1' влади.
Висновки. Отже, неухильне дотримання закршлених у Конституцiï Украши принцитв адмiнiстративноï вiдповiдальностi публiчних службовцiв необхщне для забезпечення ïхнiх прав, свобод та законних штерешв у випадках 1'х притягнення до адмiнiстративноï вщповщальносп, що е головним завданням демократично! правово! держави. Проте реальне виконання цього завдання ускладнене iснуванням застарiлоï нормативноï основи адмiнiстративноï вiдповiдальностi - Кодексу Украши про адмшютративш правопорушення, окремi положення якого суперечать не тшьки загальному змiсту принципiв юридичнох, зокрема адмiнiстративноï вiдповiдальностi, а й кон-кретним положенням Конституцiï Украши, а також шшим нормам. Тому питання про адмшютративну вiдповiдальнiсть публiчних службовцiв потребуе нового погляду, а розв'язання вiдповiдних проблем - комплексного ршення, зокрема в аспектi загального реформування iнституту адмiнiстративноï вiдповiдальностi.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Кодекс адмшютративного судочинства Украши вщ 06.07.2005 р. BidoMoemi ВерховноïРади Украгни. 2005. 35-36, № 37. Ст. 446. 2. Битяк Ю. П. Державна служба в Украш: оргашзацшно-правовi засади: монографiя. Харкiв: Право, 2005. 304 с. 3. Про запоб^ання корупцп: Закон Украïни вщ 14.10.2014 р. BidoMoemi Верховног Ради Украгни. 2014. № 49. Ст. 2056. 4. Про службу в органах мюцевого самоврядування: Закон Украши вщ 07.06.2001р. Biдoмoсmi Верховног Ради Украгни. 2001. № 33. Ст 175. 5. Цуркан М. I. Правове регулювання публiчноï служби в Украш. Особливосп судового розгляду спорiв: монографiя. Харюв: Право, 2010. 216 с. 6. Онщенко Н. Публiчна служба як правова категорiя: контури осмислення в контекстi сучасних реалей. Публiчна служба i адмiнiсmраmивне судочинство: здобутки i виклики: Збiрник матерiалiв I Мiжнародноï науково-практичноï конференций К.: ВД «Дакор», 2018. С. 287-291. 7. Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: монография. Харьков: Факт, 1998.167 с. 8. Курс адмшстративного права Украши: тдручник URL:
https://pidruchniki.com/1605010748200/pravo/derzhavna_sluzhba_riznovid_ publichnoyi_sluzhbi.
9. Гриценко I. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та шшь Загальне адмшютративне право: пiдручник. К.: Юрiнком 1нтер, 2015.568 с. 10. Рунова Н. Публiчна служба в Украïнi: проблеми дефшщи. Публ1чне право. № 3 (7). 2012. С. 269-274. 11. Комзюк А. Т. Деяю проблеми реалiзацiï принципiв адмiнiстративноï вiдповiдальностi публiчних службовцiв. Публгчна служба i адм1тстративне судочинство: здобутки i виклики: Збiрник матерiалiв I Мiжнародноï науково-практичноï конференцiï. К.: ВД «Дакор», 2018. С. 180-182. 12. Губанов О. Види та нормативно-правове регулювання юридично1' вiдповiдальностi публiчноï служби. Visegrad Joumal on Human Rights. 2016. № 5/1. С. 42-47. 13. Зубрицький М. I. Особливост адмшютративно!' вщповщальносп державних службовщв. Науковий eicHrn nублiчного i приватного права. 2016. № 11. С. 280-284.
REFERENCES
1. Kodeks administratyvnoho sudochynstva Ukrayiny [The Code of Administrative Judicial Procedure of Ukraine] The Law of Ukraine on July 6, 2005. 2. Bytyak Y. P. Derzhavna sluzhba v Ukrayini: orhanizatsiyno-pravovi zasady [Civil Service in Ukraine: organizational and legal Foundations] Monograph. Kharkiv: Law, 2005. 304 p. 3. Pro zapobihannya koruptsiyi [On Preventing Corruption] The Law of Ukraine on October 14, 2014. 4. Pro sluzhbu v orhanakh mistsevoho samovryaduvannya [About service in local self-government bodies] Law of Ukraine on June 7, 2001. 5. Tsurkan M. I. Pravove rehulyuvannya publichnoyi sluzhby v Ukrayini. Osoblyvosti sudovoho roz'hlyadu sporiv [Legal Regulation of Public Service in Ukraine. Features of litigation] Monograph. Kharkiv: Right, 2010. 216 p. 6. Onishchenko N. Publichna sluzhba yak pravova katehoriya: kontury osmyslennya v konteksti suchasnykh realey [Public service as a legal category: contours of comprehension in the context of modern realities] Public Service and Administrative Proceedings: Achievements and Challenges: A Collection of Materials of the International Scientific and Practical Conference. Kyiv, 2018. pp. 287-291. 7. Petrishin A. V. Gosudarstvennaya sluzhba. Istoriko-teoreticheskiye predposylki, sravniteV no-pravovoy i logiko-ponyatiynyy analiz [Public service. Historical and theoretical background, comparative legal and logical-conceptual analysis] Monograph. Kharkov: Fact, 1998.167 p. 8. Kurs administratyvnoho prava Ukrayiny [Course of administrative law of Ukraine] Textbook. Available at: https://pidruchniki.com/ 1605010748200/pravo/derzhavna_ sluzhba_riznovid_publichnoyi_sluzhbi_posada_derzhavniy_ sluzhbi#96. 9. Hrytsenko I. S., Melnyk R. S., Pukhtetska A.A. ta inshi. Zahalne administratyvne pravo [General administrative law] Textbook. Kyiv: Yurincom Inter, 2015. 568 p. 10. Runova N. Publichna sluzhba v Ukrayini: problemy definitsiyi [Public Service in Ukraine: Definition Problems] Public law Vol. 3 (7). 2012. pp. 269-274. 11. Komzyuk A T. Deyaki problemy realizatsiyi pryntsypiv administratyvnoyi vidpovidalnosti publichnykh sluzhbovtsiv [Some problems of implementation of the principles of administrative responsibility of public servants] Public Service and Administrative Proceedings: Achievements and Challenges: A Collection of Materials of the International Scientific and Practical Conference. Kyiv, 2018. pp. 80-82. 12. Hubanov O. Vydy ta normatyvno-pravove rehulyuvannya yurydychnoyi vidpovidalnosti publichnoyi sluzhby [Types and normative-legal regulation of legal responsibility of public service] The Visegrad The Joumil is Human Rights. 2016. Vol. 5/1. pp. 42-47. 13. Zubrytskyy M. I. Osoblyvosti administratyvnoyi vidpovidalnosti derzhavnykh sluzhbovtsiv [Features of the administrative responsibility of civil servants] Scientific Bulletin of Public and Private Law. 2016. Vol. 11. pp. 280-284.
Дата надходження: 07.02.2019р.
