CC BY
57
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестник Омского университета, 2003. №2. С. 112-115.
© Омский государственный университет 1 ^ ool.io
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ И ПРОЦЕДУРНЫЕ НОРМЫ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Е.В. Скиллер
Омский государственный университет, кафедра трудового права 644077, Омск, пр.Мира, 55а
Получена 21 января 2003 г.
This article is devoted to the problems of realization of proceedings norms of labour rights in the sphere of legal vedulation of the work of state's offices. The author offers the ways of improving of the Labour legislation in this sphere of the Russian rights.
В настоящее время в России возрастает роль государственного аппарата, эффективность функционирования которого зависит в первую очередь от персонала, работающего в нем. Становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины, чрезмерной амбициозности и бюрократизации, безответственности, а также отсутствия нормативного механизма реализации многих правовых норм. Юридическая наука, изобилуя различными точками зрения по поводу того, какая отрасль права должна регулировать отношения государственных служащих, связанные с выполнением ими трудовой деятельности, не дает однозначного ответа на этот, до сих пор дискуссионный, вопрос.
По мнению И.Я. Киселева, происходит сближение правовой регламентации труда рабочих и служащих. В Швейцарии, например, эта тенденция привела к тому, что в Обязательственном кодексе термин «рабочие и служащие» еще в 1971 г. был заменен термином «работники». В Люксембурге Закон о трудовом договоре 1989 г. уравнял юридический статус рабочих и служащих. Однако на Западе преобладает мнение, что отношения в сфере государственной службы - монополия административного права. Вместе с тем в ряде стран на государственную службу распространены многие нормы и положения трудового законодательства [1].
Так, в России Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» определил, что на государственных служащих распространяет-
ся действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными этим законом (ст. 4) [2]. Статья 11 ТК РФ указывает, что особенности правового регулирования труда государственных служащих устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами.
Согласно п. 6 ст. 21 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Вместе с тем трудовой договор нередко вообще не содержит даже ссылок на ТК РФ, что затрудняет в случае возникновения спора процессуальную защиту прав служащего.
Федеральный закон « О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон) , имеющий рамочный характер, вводит понятие «контракт», хотя его содержание, полагаю, не будет кардинально отличаться от трудового договора. Кроме того, приводя разрозненные нормы законодательства о государственной службе в целостную систему, условия таких контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия будут устанавливаться в соответствии в федеральным законом о виде государственной службы (п. 1, п. 2 ст. 12).
В соответствии с п. 4 ст. 10 Закона правовой статус служащих, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государствен-
ной службы. Несмотря на эти нововведения, ст. 14 Закона гласит, что ведение личных дел, хранение персональных данных служащих должно осуществляться, в том числе в соответствии с федеральными законами, полагаю, и Трудовым кодексом РФ тоже.
Учитывая то, что Закон принят в развитие положений ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», а также обозначает только институциональные признаки системы государственной службы, важную роль в решении вопросов, касающихся, например, служебного поведения служащих, сейчас имеет Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», которым надлежит руководствоваться в настоящее время при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Вместе с тем для уточнения норм поведения, этики, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм необходим механизм их реализации, а также следует принять кодекс поведения государственных служащих РФ.
Хотя нормы о государственной службе не отождествляются с нормами трудового права, при разрешении спора по существу, в связи с отсутствием административных судов и норм о рассмотрении служебно-трудовых споров в гражданском процессуальном праве, по аналогии применяются процессуальные нормы о рассмотрении трудовых споров. Это, полагаю, можно отнести к доказательству того, что трудовое право и законодательство в регулировании рассматриваемых отношений играет важную роль. Вместе с тем с созданием в России трудовой юстиции указанная категория дел могла бы рассматриваться специализированными трудовыми судами, а соответствующие правила их рассмотрения должны содержаться в Трудовом процедурно-процессуальном кодексе РФ (ТППК).
Юридический анализ механизма возникновения и прекращения трудовых правоотношений в системе госорганов, а также сопутствующих проблем показывает, что в нашей стране еще не сформировались условия, позволяющие безболезненно реализовывать общепринятые в мировом сообществе принципы организации государственного аппарата.
По мнению В. Иванова, российское законодательство, призванное регулировать рассматриваемые вопросы, построено таким образом, что в его рамках нельзя эффективно и законно разрешать правовые коллизии несудебным способом. Нередко региональные законы о муниципальной службе реализуются на местах, исключительно исходя из степени правовой культуры, понима-
ния и восприятия главой местного самоуправления тех довольно сложных правовых норм, механизм реализации которых даже в системе госслужбы до конца не отработан [3].
Проблема усугубляется тем, что в России только суд берет на себя ответственность за урегулирование неопределенных ситуаций. Комиссии по трудовым спорам в органах государственной службы, как правило, не создаются. Существование профсоюза в государственных органах часто сводится к обычной формальности, что должно быть полностью искоренено.
Так, государственные служащие вправе обращаться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания характеристик, реализации прав служащего, перевода, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий его правовой и социальной защиты, увольнения. Правила аналогичного характера предусматриваются и законами субъектов РФ. В законе Смоленской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе Смоленской области» сказано, что споры по вопросам замещения должностей рассматриваются в судебном и внесудебном порядке [4]. Например, решение об увольнении со службы в таможенных органах или о переводе на другую должность сотрудник таможенного органа вправе обжаловать начальнику вышестоящего таможенного органа и (или) в суд.
Анализ решений районных судов г. Омска и Омской области по трудовым спорам в налоговых органах показал, что почти все они вынесены не в пользу налоговых органов. К такому положению приводит в первую очередь поспешное принятие решений о привлечении служащих к дисциплинарной ответственности без соблюдения требований, предусмотренных нормами ТК РФ и ФЗ « Об основах государственной службы Российской Федерации». К примеру, решением Исилькульского районного суда удовлетворен иск 3. о восстановлении на работе и выплате заработной платы за дни вынужденного прогула с компенсацией морального вреда. По решению суда четыре приказа о наложении дисциплинарного взыскания признаны судом незаконными, т. к. изданы с нарушением норм ТК РФ. Один из приказов был издан без истребования объяснений по существу нарушений, другой - признан незаконным, т.к. был издан во время нахождения 3. на амбулаторном лечении.
Результаты анализа судебных дел свидетельствуют о том, что в суды не так уж редко обращаются служащие с исковыми заявлениями на
114
Е.В. Скиллер.
действия своих руководителей. Наибольшее количество нарушений трудового законодательства отмечено в органах внутренних дел, в территориальных органах Министерства РФ по налогам и сборам, администрациях муниципальных образований и др.
Недостатком ТК РФ, приобретенным по наследству от КЗоТ РФ, является недостаточная регламентация порядка применения дисциплинарных взысканий. Статьей 193 ТК РФ не предусмотрен учет мотивов и тяжести дисциплинарного проступка, совершенного работником (служащим). Не представляется возможным установить, о каком акте в случае отказа от объяснений или подписи приказа (распоряжения) идет речь и как он оформляется, подписывается ли работником. На практике встречаются случаи применения взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине, что прямо запрещено статьей 192 ТК РФ. Например, «строгое предупреждение» за недобросовестное выполнение рабочей программы. По данным справок о проверке соблюдения трудового законодательства отделом внутренних дел видно, что при объявлении выговоров, например, за употребление спиртных напитков, не подтверждаются документально факты их употребления, отсутствуют объяснительные от работников, с приказами о применении взысканий не знакомят.
Порой в отсутствие работодателя его заместители, исполняющие обязанности применяют к работникам те или иные взыскания, но в ТК РФ не предусмотрены такое право и возможности его применения. В соответствии со статьей 22 ТК РФ это - право работодателя. Для разрешения этого вопроса необходимо часть первую статьи 192 ТК РФ после слова «работодатель» дополнить словами «, а в случае его нахождения в отпуске или болезни, исполняющий обязанности на основании письменного приказа».
Трудно согласиться с отнесением указанного порядка к области административного права. Во всяком случае специалисты, занимающиеся проблемами трудового права, с достаточным основанием относят нормы, его определяющие, к сфере трудового. На такой же позиции стоят и некоторые ученые-административисты [5].
Под угрозой увольнения по ст. 25 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», предусматривающей дополнительные основания для прекращения государственной службы, на государственного служащего порой пытаются возложить исполнение дополнительных обязанностей по другим должностям государственной службы без согласия на то самого служащего и, конечно же, без соответствующей опла-
ты (п. 9 ст. 21). Кроме того, доказать в суде отсутствие записи в должностной инструкции возлагаемого на работника обязательства очень сложно или почти невозможно. Например, в случае отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (пп. 4 п. 3 ст. 21), в которых нет необходимости, т.к. исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которой находится гражданин, не связано с использованием данных сведений, такая запись может появиться. Преследуя свои цели, начальники подразделений и лица, которые непосредственно отвечают за прохождение указанных процедур, толкуют расширительно любые нормы закона, предоставляющие им такие права.
Отсутствие многих материальных норм в ТК РФ также приводит к нарушениям процедурных норм трудового законодательства. Так, ТК РФ, в отличие от КЗоТ, не содержит норм, предусматривающих ограничение совместной службы лиц, состоящих между собой в близком родстве или в свойстве, что приводит к злоупотреблениям со стороны работодателя. При приеме на службу, при сокращении численности отдельными работодателями учитываются не деловые качества, опыт работы, а именно степень родства.
Таким образом, если гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, то справедливее будет появление положения о том, что и уволить государственного служащего можно по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Одновременно с введением такой нормы следовало бы включить в ТК РФ основания увольнения государственных служащих отдельной статьей, что могло бы повысить уровень гарантий и защиты их трудовых прав.
Хотя на государственных служащих по закону и распространяется законодательство о труде, руководители государственных органов, его нарушая, часто требуют от служащих выполнения работы, не обусловленной трудовым договором. Принятие должностных инструкций служащих, составление и утверждение штатного расписания и численности без учета мнения профсоюзного органа (ст. 372 ТК РФ) встречается повсеместно. Руководители имеют возможность манипулировать штатным расписанием, при необходимости сокращая, а затем расширяя его (хотя суды не всегда принимают во внимание доводы о том, что сокращение численности или штата касается подразделения, а не всего ведомства). Такие увольнения в системе государственной службы случаются, как правило, с приходом новых руководителей. Подобная практика - результат несо-
вершенства норм законодательства о госслужбе и труде, регулирующих механизм возникновения и прекращения трудовых правоотношений служащих [6]. Кроме того, трудовые договоры, должностные инструкции часто составляются в одном экземпляре и хранятся, как правило, только у работодателя, что может лишить работника в случае возникновения конфликта возможности предоставления в суд соответствующих доказательств в их первоначальном виде.
В соответствии со ст. 73 ТК РФ по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда, допускается изменение определенных сторонами существенных условий трудового договора. К последним, согласно ст. 57, относятся и условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или должностного оклада работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты). О введении указанных изменений работник должен быть уведомлен работодателем в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения. Вместе с тем возможно принятие, например, закона о денежном содержании служащих, который касается изменения такого существенного условия трудового договора, как оплата труда. Как правило, в этом случае служащим содержание данного закона становится известным только после его официального опубликования либо в день получения заработной платы, рассчитанной по новому закону, вступившему в действие, что можно рассматривать как нарушение положений ст. 73 ТК РФ.
На практике остается нерешенным вопрос о том, кто должен предупреждать об изменениях существенных условий трудового договора, происходящих в случае принятия закона, изменяющего существенные условия трудового договора служащих, в каком порядке, кем и на какой стадии подготовки проекта нормативного правового акта работник должен быть уведомлен о предстоящих изменениях. В качестве возможного варианта его решения можно предусматривать вступление таких законов по истечении двух месяцев, необходимых для уведомления. Но целесообразнее в регламентах органов государственной власти закрепить положения о том, что:
«В случае поступления на согласование проекта нормативного правового акта (указа, постановления, закона), касающегося изменения существенных условий труда служащих, закрепленных ТК РФ и ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», по которому будет дано положительное заключение, руководитель (работодатель) его подписавший, не позднее чем за два месяца до их введения обязан в письменной форме уведомить об этом работника».
Конечно, этот вариант предполагает некоторые затруднения в осуществлении контроля за прохождением процедуры согласования документа во всех органах, момента его подписания или принятия, вступления в законную силу. В данном случае представляется возможным закреплять за документом определенного исполнителя, информирующего руководителя о судьбе соответствующего проекта.
С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что полное отстранение трудового законодательства от регулирования труда служащих может привести к беспределу чиновников. Следует отметить, что предоставив регулирование служебных отношений нормам трудового права, в том числе трудового процедурно-процессуального права, можно избежать нарушения служебно-трудовых прав, а также восполнить ряд пробелов в федеральном и областном законодательстве. Не стоит доказывать, что в наших условиях огромным резервом подъема является высокоэффективный государственный аппарат. Внесение предложенных дополнений, являющихся лишь небольшой частицей требуемых изменений, позволит реально повысить профессиональный уровень служащих и руководителей, работающих в системе государственных органов и степень защищенности их трудовых прав.
[1] Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. С. 83-84.
[2] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
[3] Иванов В. Возникновение и прекращение трудовых правоотношений в системе госорганов // Человек и труд. 2001. № 11. С. 17.
[4] Скобелкин В.Н., Передерин C.B., Чуча С.Ю., Се-менюта Н.Н. Трудовое процедурно-процессуальное право: Уч. пос. / Под ред. В.Н. Скобелкина. Воронеж: Изд ВГУ, 2002. С. 344-345.
[5] Скобелкин В.Н. Обеспечение трудовых прав рабочих и служащих (Нормы и правоотношения). М.: Юр. лит., 1982. С. 84.
[6] Иванов В. Указ. соч. С. 17.
