CC BY
22УДК 343.132 DOI 10.25724/VAMVD.PUVW
ББК 67.410.212.2
И. С. Дикарев
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АКТЫ РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА
В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ
В статье рассматриваются процессуальные акты распорядительного характера (акты-распоряжения), выносимые в досудебном производстве по уголовным делам. Отмечается властный характер этой разновидности уголовно-процессуальных актов; указывается, что такие процессуальные акты издаются в связи с осуществлением процессуального руководства и прокурорского надзора, а также для решения задач предварительного расследования и устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Отдельное внимание в работе уделено соотношению актов-распоряжений с процессуальными обращениями и правоприменительными актами. Дается характеристика представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, как процессуального акта распорядительного характера, обращается внимание на недостатки законодательной регламентации отдельных полномочий прокурора, связанных с вынесением актов-распоряжений, которые обусловлены недостаточной разработанностью теории уголовно-процессуальных актов в юридической науке. В связи с этим формулируется ряд предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: досудебное производство, уголовно-процессуальный акт, прокурор, руководитель следственного органа, начальник органа дознания, указание, требование, поручение.
I. S. Dikarev
PROCEDURAL REGULATORY ACTS IN PRE-TRIAL PROCEEDINGS ON CRIMINAL CASES
The article deals with procedural acts of an administrative nature (acts-orders), issued in pre-trial proceedings in criminal cases. The authoritative character of this type of criminal procedural acts is noted; it is indicated that such procedural acts are issued in connection with the implementation of procedural guidance and prosecutorial supervision, as well as for solving the tasks of preliminary investigation and elimination of the circumstances that contributed to the commission of crimes. Special attention in the work is paid to the correlation of acts-orders with procedural appeals and law enforcement acts. The author describes the idea of taking measures to eliminate the circumstances that contributed to the commission of a crime as a procedural act of an administrative nature, draws attention to the shortcomings of the legislative regulation of certain powers of the prosecutor related to the issuance of orders, which are due to the insufficient development of the theory of criminal procedural acts in legal science. In this regard, a number of proposals are being formulated to improve the criminal procedure legislation.
Key words: pre-trial proceedings, criminal procedural act, prosecutor, head of the investigative body, head of the body of inquiry, instruction, demand, order.
Значительную долю процессуальных документов досудебного производства по уголовным делам составляют процессуальные акты распорядительного характера (акты-распоряжения), к которым относятся указания, требования и поручения, а также некоторые постановления и представления. Акты-распоряжения образуют отдельную разновидность уголовно-процессуальных актов, отличаясь комплексом характерных признаков от прочих видов,
таких как акты применения права, процессуальные обращения и процессуальные договоры.
Прежде всего, издание уголовно-процессуального акта распорядительного характера связано с реализацией властных полномочий, которыми его автор наделен в отношении адресата распоряжения. Как отмечается в юридической литературе, указания прокурора, руководителя следственно го органа, начальника подразделения дознания,
начальника органа дознания — это властные предписания данных участников уголовного процесса, адресованные следователю, дознавателю [1, с. 9]. Важно подчеркнуть, что речь идет о властных полномочиях, вытекающих не из должностного положения сторон правоотношения, а из уголовно-процессуального законодательства. Да, в ряде случаев выстраиваемые уголовно-процессуальным законом отношения подчиненности тех или иных участников уголовного процесса отражают уже существующие отношения между вышестоящими должностными лицами и их подчиненными (как, например, между руководителем следственного органа и следователем), однако следует отдавать себе отчет в том, что полномочия давать указания о направлении расследования, принадлежащие руководителю следственного органа (п. 3 ч. 1 ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ)) в отношении следователя, а начальнику органа дознания (п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ) и начальнику подразделения дознания (п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ) — в отношении дознавателя, принадлежат им в силу не должностного положения, а именно процессуального статуса. Должностное положение в данном случае выступает лишь основанием приобретения соответствующего процессуального статуса.
Еще чаще участники уголовного судопроизводства наделяются полномочиями издавать акты-распоряжения, адресованные субъектам, с которыми их авторы служебными отношениями не связаны вообще. Так, например, орган дознания не находится в служебном подчинении следователя, но при этом поручения следователя органу дознания, по словам А. М. Ларина, «носят властный характер и представляют акты управления, процессуального руководства» [2, с. 124]. Более того, обязательные для исполнения поручения могут давать друг другу субъекты, имеющие равное должностное положение: например, при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 152 УПК РФ, следователь вправе дать обязательное для исполнения поручение о производстве следственного действия другому следователю.
Акты-распоряжения могут иметь в уголовном процессе различное назначение. Зачастую они выступают в качестве средства осуществления процессуального руководства деятельностью органов предварительного расследования. Этой цели служат, в частности, уже упомянутые указания руководителя следственного органа следователю, а также указания прокурора, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, даваемые
дознавателю. Процессуальными актами распорядительного характера являются также требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Данные виды актов-распоряжений служат средством осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.
Процессуальное руководство осуществляется также путем издания актов-распоряжений организационного и управленческого характера, к числу которых следует отнести письменное поручение начальника органа дознания, в соответствии с которым на дознавателя возлагаются полномочия органа дознания (ч. 1 ст. 41 УПК РФ); решение прокурора об изъятии уголовного дела у органа дознания и передаче его следователю (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); решения руководителя следственного органа об отстранении следователя от дальнейшего производства расследования (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), а также о производстве предварительного следствия следственной группой и об изменении ее состава (ст. 163 УПК РФ); решение начальника подразделения дознания об изъятии уголовного дела у дознавателя и передаче его другому дознавателю (п. 2 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ); решения начальника органа дознания о производстве дознания группой дознавателей, об изменении ее состава (ст. 223.2 УПК РФ) и др.
В юридической литературе высказано заслуживающее внимания предложение о включении в систему уголовно-процессуальных актов такого нового вида, как распоряжение. «Подобным актом предлагается оформлять решения руководителя следственного органа, связанные с реализацией процессуально-распорядительных полномочий, направленных на надлежащую организацию работы вверенного ему следственного подразделения и превентивную методическую помощь следователям в целях обеспечения высокого качества предварительного расследования и оптимизации правоприменительной практики...» [3, с. 11]. Полагаем, что перечисленные выше процессуальные решения организационного и управленческого характера, выносимые прокурором, органом дознания, начальником подразделения дознания и руководителем следственного органа, было бы целесообразно облекать в форму распоряжений.
Большую группу уголовно-процессуальных актов распорядительного характера составляют поручения. Основанием для вынесения такого рода актов-распоряжений являются положения уголовно-процессуального закона, прямо наделяющие органы
предварительного расследования властным полномочием поручать другим должностным лицам или государственным органам совершение тех или иных действий, направленных на решение задач расследования. Как следователю, так и дознавателю уголовно-процессуальный закон (п. 4 ч. 2 ст. 38, п. 1.1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ) предоставляет полномочие давать органу дознания письменные поручения, в соответствии с которыми на органы дознания могут возлагаться обязанности: 1) провести оперативно-разыскные мероприятия; 2) произвести отдельные следственные действия; 3) исполнить постановление органа предварительного расследования о задержании, приводе, заключении под стражу и о производстве иных процессуальных действий; 4) оказать содействие органу предварительного расследования при производстве отдельных процессуальных действий.
Некоторые авторы полагают, что отдельные поручения — «это распорядительные уголовно-процессуальные акты органов предварительного следствия, посредством которых они осуществляют передачу части своих функций иным субъектам, уполномоченным на осуществление предварительного расследования» [3, с. 166]. С данным определением можно было бы согласиться, если бы не одно серьезное возражение: следователь вправе, помимо прочего, поручать органам дознания проведение оперативно-разыскных мероприятий, а это к функциям следователя не имеет никакого отношения. Как справедливо заметил А. П. Кругликов, «...в соответствии с действующим уголовно-процессуальным и оперативно-розыскным законодательством следователь не только не должен сам заниматься оперативно-розыскной деятельностью, но и участвовать в ней» [4, с. 90].
Поручение органу дознания производства следственных действий обусловлено, прежде всего, тактическими соображениями. В частности, это бывает необходимо в тех случаях, «когда по делу требуется произвести одновременно несколько допросов (чтобы предупредить сговор заинтересованных лиц...) либо несколько одновременно обысков (когда первый обыск может насторожить владельцев других обыскиваемых помещений)» [2, с. 125]. Следователь при этом, «кроме вынесения постановлений по делам, находящимся в его производстве, ни при каких обстоятельствах не должен поручать органам дознания предъявлять обвинение обвиняемому и его допрос, знакомить с материалами дела лиц, указанных в ст. 216 и 217 УПК РФ, составлять обвинительное заключение» [5, с. 93].
По буквальному смыслу ч. 1 ст. 152 УПК РФ поручение следователем или дознавателем производства разыскных действий иным субъектам возможно только в случаях, когда их необходимо осуществить не по месту производства предварительного расследования. А когда разыскные действия нужно произвести по месту предварительного расследования, следователь может осуществлять их только самостоятельно. Такое положение необоснованно ограничивает полномочия органов предварительного расследования, в связи с чем следует поддержать высказанное в юридической литературе предложение закрепить в УПК РФ «норму, согласно которой следователь будет вправе поручить органу дознания проведение розыскных действий и по месту производства предварительного следствия» [6, с. 67].
Актам-распоряжениям свойственна такая черта, как адресность, что сближает их с другой разновидностью уголовно-процессуальных актов — процессуальными обращениями. И здесь необходимо провести четкую грань между этими двумя видами процессуальных актов. Так, если некоторые процессуальные обращения направляются адресату по причине того, что у их автора отсутствуют полномочия на принятие тех или иных решений, в связи с чем в этих документах сформулирована соответствующая просьба (например, ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу), то содержание процессуальных актов распорядительного характера составляет не просьба, а распоряжение в форме указания, требования, поручения и т. д. Соответственно, процессуальные акты распорядительного характера отличаются их обязательностью для исполнения адресатом (об этом, например, прямо сказано в ч. 4 ст. 21 УПК РФ), тогда как процессуальные обращения в большинстве своем подлежат разрешению. Исключение в этом отношении составляют, пожалуй, только требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, которые могут оставляться без исполнения следователем и руководителем следственного органа в случае несогласия последних с позицией прокурора.
Надо сказать, что в юридической науке необязательный характер требований прокурора составляет в последние годы объект серьезной критики со стороны ученых-процессуалистов. Высказывается предложение сделать требования прокурора обязательными для органа предварительного следствия, а взамен предоставить следователю
право обжалования таких требований вышестоящему прокурору [7, с. 77; 8, с. 173]. По нашему мнению, предусмотренный УПК РФ порядок разрешения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства является логичным продолжением разграничения функции уголовного преследования, осуществляемой органами предварительного следствия, и функции надзора за процессуальной деятельностью этих органов, реализуемой прокурором. Такой порядок ограждает предварительное расследование от вмешательства со стороны прокурора. Будь требования прокурора обязательными для органов предварительного следствия, их исполнение могло бы нанести серьезный ущерб интересам следствия, а возможно, даже привести к непоправимым последствиям, в частности связанным с утратой следов преступления [9, с. 118].
Уголовно-процессуальные акты распорядительного характера важно не смешивать с актами применения права: в отличие от последних, они не разрешают никаких юридических вопросов, а лишь порождают обязанность их адресата вынести соответствующее процессуальное решение (как, например, требование прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя) либо совершить определенные действия (например, процессуальные, разыскные или оперативно-разыскные). Кроме того, данный признак позволяет отнести к числу процессуальных актов распорядительного характера, наряду с указаниями, требованиями и поручениями, также некоторые постановления органов предварительного расследования (в частности, о назначении судебной экспертизы, о приводе и др.).
К процессуальным актам-распоряжениям следует отнести также представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). Такие представления выносятся дознавателем, следователем или руководителем следственного органа и адресуются руководителю организации или должностному лицу, в полномочия которых входит принятие соответствующих мер. После внесения представления между следователем и компетентным должностным лицом возникают правоотношения, имеющие длящийся характер и порождающие определенные права и обязанности их субъектов [10, с. 22]. В частности, у должностного лица, которому адресовано представление, возникает обязанность рассмотреть его не позднее одного месяца со дня вынесения и письменно сообщить органу предва-
рительного расследования о принятых мерах. Невыполнение требований органов расследования, выражающееся в умышленном непредставлении уведомления о мерах, принятых по представлению дознавателя, следователя или руководителя следственного органа, может повлечь за собой привлечение виновного должностного лица к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ [11, с. 40].
В настоящее время теория уголовно-процессуальных актов пока еще разработана явно недостаточно: она не учитывает ни масштабных преобразований, произошедших в досудебном производстве в связи с его реформированием в 2007 г., ни «косметических» изменений уголовно-процессуального законодательства последних лет. Все это приводит к тому, что в законодательной регламентации некоторых вопросов наблюдается явная непоследовательность.
Так, например, возвращая уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия, пересоставления обвинительного заключения, устранения выявленных недостатков и др., прокурор сопровождает материалы дела своими письменными указаниями (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ). Однако указания — это уголовно-процессуальный акт распорядительного характера, являющийся, как было сказано ранее, средством процессуального руководства деятельностью органов предварительного расследования. Возвращение уголовного дела является актом прокурорского реагирования, а потому должно сопровождаться не дачей прокурором указаний следователю, а направлением требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия [12, с. 61].
Столь же нелогичным представляется положение, согласно которому возможность ознакомления с материалами уголовного дела, находящегося в производстве у следователя, предоставляется прокурору по «мотивированному письменному запросу» (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ). Запрос — это форма процессуального обращения, которая совершенно неуместна в контексте уголовно-процессуальных взаимоотношений прокурора и следователя. Думается, прокурор должен не просить, а требовать материалы уголовного дела для ознакомления, поскольку речь идет о реализации надзорных полномочий. Соответственно, при необходимости ознакомления с уголовным делом прокурор должен не запрос направлять, а издавать процессуальный акт распорядительного характера — требование, имеющее для следователя обязательный характер.
Система уголовно-процессуальных актов находится в состоянии непрерывного развития, изменяясь сообразно преобразованиям, происходящим в уголовно-процессуальном праве. Целостная и непротиворечивая теория уголовно-процессуальных
актов позволила бы в будущем избежать многих законотворческих просчетов и явных ошибок, в связи с чем исследование данной проблематики необходимо продолжать.
1. Мухудинова Н. Р., Крысин В. В., Федотова Т. С. Указания прокурора, руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве. Замена защитника в российском уголовном судопроизводстве: избр. лекции / под общ. ред. Н. Р. Мухудиновой. Саранск: Изд-во Морд. ун-та, 2010. 84 с.
2. Ларин А. М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. М.: Юрид. лит., 1986. 160 с.
3. Миликова А. В. Уголовно-процессуальные акты органов предварительного следствия: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2020. 215 с.
4. Кругликов А. Поручения следователя органам дознания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в стадии возбуждения уголовного дела // Уголовное право. 2011. № 4. С. 88—92.
5. Кругликов А. Следственные действия и проблемы их производства органами дознания по поручению следователя // Уголовное право. 2003. № 3. С. 91—93.
6. Бекетов М. Процессуальные аспекты исполнения органами дознания поручений следователя о производстве розыскных действий // Уголовное право. 2009. № 3. С. 65—68.
7. Овчинникова Н. О. Пробелы в уголовно-процессуальном праве и способы их устранения и преодоления: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2017. 255 с.
8. Теоретико-правовые и организационные основы участия прокурора в уголовном судопроизводстве: монография / под общ. ред. А. Г. Ха-лиулина; Акад. Генер. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016. 505 с.
9. Дикарев И. С. Требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства: процессуальное значение их необязательности для следственного органа // Уголовная юстиция. 2017. № 10. С. 117—120.
10. Федоров М. И. Вынесение представлений следователем — как одна из мер, направленная на предупреждение преступлений // Российский следователь. 2012. № 16. С. 20—23.
1. Mukhudinova N. R., Krysin V. V., Fedotova T. S. Instructions of the prosecutor, the head of the investigative body, the head of the inquiry unit, the head of the inquiry body in Russian criminal proceedings. Replacement of a defender in Russian criminal proceedings. Elected lectures. Ed by N. R. Mukhudinova. Saransk: Publishing house of Mordovian University; 2010: 84.
2. Larin A. M. Criminal investigation: procedural functions. Moscow: Juridical literature; 1986: 160.
3. Milikova A. V. Criminal procedural acts of bodies of preliminary investigation. Dissertation of the candidate of juridical sciences. Volgograd; 2020: 215.
4. Kruglikov A. Instructions of the investigator to the bodies of inquiry on the conduct of operational-search measures at the stage of initiating a criminal case. Criminal law. 2011; 4: 88—92.
5. Kruglikov A. Investigative actions and the problems of their production by the bodies of inquiry on behalf of the investigator. Criminal law. 2003; 3: 91—93.
6. Beketov M. Procedural aspects of the execution by the bodies of inquiry of the instructions of the investigator on the production of search actions. Criminal law. 2009; 3: 65—68.
7. Ovchinnikova N. O. Gaps in criminal procedural law and methods of their elimination and overcoming. Dissertation of the candidate of juridical sciences. Saratov; 2017: 255.
8. Theoretical, legal and organizational foundations for the participation of the prosecutor in criminal proceedings. Monograph. Ed. by A. G. Khaliulina; Academy of General Prosecutor's Office of Russian Federation. Moscow; 2016: 505.
9. Dikarev I. S. Requirements of the prosecutor to eliminate violations of federal legislation: the procedural significance of their non-binding for the investigative body. Criminal justice. 2017; 10: 117—120.
10. Fedorov M. I. Making representations by the investigator — as one of the measures aimed at preventing crimes. Russian investigator. 2012; 16: 20—23.
11. Данилова С. Законодательная регламентация профилактики преступлений, осуществляемой в ходе предварительного следствия // Законность. 2010. № 10. С. 39—43.
12. Дикарев И. С. Невмешательство прокурора в деятельность органов предварительного следствия // Российский следователь. 2018. № 12. С. 60—63.
© Дикарев И. С., 2020
11. Danilova S. Legislative regulation of crime prevention carried out during the preliminary investigation. Legality. 2010; 10: 39—43.
12. Dikarev I. S. Non-interference of the prosecutor in the activities of the bodies of preliminary investigation. Russian investigator. 2018; 12: 60—63.
© Dikarev I. S., 2020
Дикарев Илья Степанович,
профессор кафедры уголовного процесса и криминалистки Волгоградского государственного университета, доктор юридических наук, доцент; e-mail: iliadikarev@gmail.com
Dikarev Ilia Stepanovich,
professor at the department of criminal procedure and criminalistics of the Volgograd State University, doctor of juridical sciences, docent; e-mail: iliadikarev@gmail.com
* * *
