CC BY
76
110
U. V. SADIOKOVA,
Senior Lecturer of the Department of Management
of Crime Investigation Bodies
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: ulyana 578@list .ru
Scientific specialty: 12.00.09 - Criminal trial.
У. В. САДИОКОВА,
старший преподаватель кафедры управления органами расследования преступлений Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: ulyana 578@list .ru
Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс.
УДК 343.139
Дата поступления: 17 февраля 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 июня 2020 г.
О расширении полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования
On expanding the powers of the head of the investigative body at the end of the preliminary investigation
Аннотация
Актуальность: деятельность следственных подразделений в современной России осуществляется в условиях реформы уголовного судопроизводства. Изменение организации их работы и создание принципиально новой системы процессуального контроля со стороны руководителей следственных органов обусловило распространение в научной литературе суждений о необходимости передачи от прокурора руководителю следственного органа права утверждения обвинительного заключения.
Постановка проблемы: в статье рассматривается распространенная в научной литературе гипотеза о возможности передачи от прокурора руководителю следственного органа полномочия утверждения обвинительного заключения с учетом современной модели досудебного производства.
Цель исследования: обоснование возможности передачи от прокурора руководителю следственного органа полномочия утверждения обвинительного заключения.
Методы исследования: анализ, сравнение, формально-юридический.
Результаты и ключевые выводы: наделение руководителя следственного органа правомочием утверждать обвинительное заключение в целом соответствует изменившейся концепции распределения компетенции между
Annotation
The relevance: the activities of investigative units in modern Russia are carried out in the context of criminal justice reform. The change in the organization of their work and the creation of a fundamentally new system of procedural control by the heads of investigative bodies led to the spread in the scientific literature of judgments on the need to transfer the right to approve an indictment from the Prosecutor to the head of the investigative body.
The statement of the problem: the article considers the hypothesis that is widespread in the scientific literature about the possibility of transferring the authority to approve an indictment from the Prosecutor to the head of the investigative body, taking into account the modern model of pre-trial proceedings.
The purpose of the study: substantiation of the possibility of transferring the authority to approve the indictment from the Prosecutor to the head of the investigative body.
The research methods: analysis, comparison, formal legal.
The results and key conclusions: granting the head of an investigative body the authority to approve an indictment generally corresponds to the changed concept of the distribution of competence between the authorities of criminal proceedings. According to its content, this power has a
властными субъектами уголовного судопроизводства. По своему содержанию указанное правомочие имеет ярко выраженный властно-распорядительный характер, определяет дальнейший ход по уголовному делу, в большей степени относится к процессуальным средствам функции руководства предварительным следствием, чем прокурорского надзора.
pronounced power-administrative character, determines the further course of the criminal case, and is more related to the procedural means of the function of directing the preliminary investigation than of prosecutorial supervision.
Ключевые слова: руководитель следственного органа; прокурор; дифференциация процессуальных полномочий; реформа досудебного производства; направление уголовного дела в суд; обвинительное заключение.
Key words: head of the investigative body; Prosecutor; differentiation of procedural powers; reform of pre-trial proceedings; referral of a criminal case to the court; indictment.
Последние пятнадцать лет ознаменовались серьезной реформой организации досудебного производства, характеризующейся укреплением процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия, с одной стороны, и обеспечением условий для объективного прокурорского надзора — с другой, и, как следствие, изменением характера и модели правоотношений, возникающих между властными субъектами уголовного судопроизводства. В уголовно-процессуальном законодательстве наметилась явная тенденция усиления роли руководителя следственного органа в досудебном производстве и координации деятельности органов предварительного следствия.
В развитии обозначенной идеи в научной литературе все чаще высказываются суждения о дальнейшем расширении полномочий руководителя следственного органа. Среди наиболее значимых следует отметить предложение передачи от прокурора руководителю следственного органа права утверждения итогового документа предварительного расследования — обвинительного заключения и направления оконченного производством уголовного дела в суд (А. М. Багмет, Ю. А. Цветков [3, с. 4], Р. Р. Тугушев [8, с. 4], С. А. Минаева [6, с. 4] и другие).
Позиция указанных авторов обосновывается прежде всего необходимостью возложения в полном объеме ответственности за расследование преступлений на следователя и руководителя следственного органа и, как следствие, дальнейшим укреплением процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия [2, с. 4], а также обеспечением уголовного судопроизводства так называемой «отказоустойчивостью» [3, с. 4], означающей возможность компенсации при отказе тех или иных процессуальных механизмов подключением других [9, с. 4], готовностью самих руко-
водителей следственных органов утверждать обвинительное заключение [6, с. 4].
Прокурор, реализация полномочий которого, по мнению указанных авторов, не обеспечена «отказоустойчивостью» при его несогласии с концепцией обвинения по поступившему уголовному делу с обвинительным заключением, не поддерживающий впоследствии государственное обвинение в суде (речь идет об организационном обеспечении деятельности органов прокуратуры), не должен утверждать его и решать вопрос о направлении уголовного дела в суд. Эти вопросы надлежит решать руководителю следственного органа в рамках осуществляемого им процессуального контроля, который после утверждения обвинительного заключения направляет его копию прокурору, достаточную для обеспечения поддержания обвинения в суде [3, с. 4].
Не высказывая категоричных суждений относительно приведенной позиции, следует признать, что в целом она укладывается и соответствует изменившейся концепции распределения компетенции между властными субъектами уголовного судопроизводства на современном этапе. С этой точки зрения с ней возможно согласиться.
Во-первых, основываясь на закрепленной в Федеральном законе от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ1 концепции, необходимо констатировать, что прокурор в досудебном производстве сегодня реализует только функцию надзора. В связи с этим у него изъяты полномочия по осуществлению уголовного преследования и переданы руководителю следственного органа, который является полноправным руководителем предварительного следствия, властно-распорядительный характер процессуальной деятель-
1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
112
ности которого усилен настолько, что, используя предоставленные ему правовые средства, он способен повлиять практически на любую правовую ситуацию, возникающую в ходе досудебного производства. Сфера процессуального контроля руководителя следственного органа не ограничена кругом вопросов. Объем и характер его процессуальных полномочий позволяют ему контролировать расследование, оценивая законность, обоснованность и целесообразность принимаемых следователем решений, предупреждать и устранять допускаемые им нарушения закона на любом этапе расследования, начиная с проверки сообщения о преступлении до окончания предварительного следствия. При этом важно отметить, что расширение круга его процессуальных полномочий главным образом свидетельствует о повышении его ответственности за ход и результат расследования следственным органом, обеспечивая самостоятельность последнего в принятии решений без вмешательства извне со стороны прокурора.
Акцент прокурорского надзора переместился на меры правоохранительного и правовос-становительного свойства, и полномочия прокурора в большей степени носят производный (последующий) характер по устранению уже допущенных в ходе следствия нарушений закона. Данные нарушения устанавливаются им «постфактум» при рассмотрении жалоб на действия следователя, руководителя следственного органа и изучении направленных в его адрес копий принимаемых следствием процессуальных решений или материалов уголовного дела. И в этом аспекте рассматриваемая позиция в части направления прокурору для ознакомления только копии обвинительного заключения, достаточной, по мнению ее авторов, для поддержания обвинения в суде, также соответствует концепции2.
Во-вторых, по своему содержанию правомочие утверждать обвинительное заключение и принимать решение о направлении уголовного дела в суд для рассмотрения по существу имеет ярко выраженный властно-распорядительный характер, определяет дальнейший ход по уголовному делу и в большей степени относится к процессуальным средствам функции руководства предварительным следствием, чем прокурорского надзора. В сущности, утверждение обвинительного заключения — это оценка результатов расследования по уголовному делу, его объективности, всесторонности, полноты, правильности квалификации
2 Следует констатировать, что фактически в судебном заседании обвинение поддерживают не утвердившие обвинительное заключение, а прокуроры специализированных отделов (помощники прокуроров), ознакомившиеся, по сути, лишь с материалами надзорного производства.
содеянного и соблюдения при расследовании норм уголовно-процессуального закона. С учетом функционального назначения руководителя следственного органа в уголовном процессе и сбалансирования его полномочий, позволяющих, по сути, не только определить весь ход расследования, но и оценить его результаты (право возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; давать согласие следователю о направлении уголовного дела с обвинительным заключением прокурору и т. д.), руководящую и координирующую роль в досудебном производстве выполняет именно он. Прокурор в современном досудебном производстве не осуществляет руководство деятельностью органов следствия.
В-третьих, возможно, как один из шагов в направлении реализации предлагаемой модели, следует рассматривать законодательное регулирование таких форм окончания уголовных дел, как окончание вынесением постановления о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия или постановления о возбуждении перед судом ходатайства о назначении лицу меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа. Напомним, что указанные процессуальные решения принимаются следователем по итогам расследования уголовного дела (наряду с окончанием составлением обвинительного заключения) и согласовываются руководителем следственного органа. Нормы уголовно-процессуального закона не предусматривают направления их прокурору, который также представляет позицию стороны обвинения по таким уголовным делам в суде, как и при направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением. О необходимости унификации процессуальной формы направления уголовных дел в суд отмечает И. С. Дикарёв, занимающий позицию о возвращении указанного полномочия прокурору [5, с. 7]. Важным представляется и то, что изменения относительно субъекта согласования завершающих расследование постановлений следствия в указанные нормы внесены законодателем уже во время проводимой реформы.
В развитии модели окончания расследования преступлений авторами предлагается положение, при котором в случае отказа прокурора от поддержания обвинения в полном объеме он «выходит из процесса», а обвинение поддерживает руководитель следственного органа или следователь по его указанию, обеспе-
чивая своим участием состязательность уголовного процесса. Данное положение предлагается именно в качестве правового средства обеспечения «отказоустойчивости» уголовного судопроизводства. В связи с этим с участием руководителя следственного органа (следователя) можно согласиться, но только при приведенных условиях. Наделение руководителя следственного органа полномочием поддержания обвинения в суде (постоянно) означало бы смешение процессуальных функций. Выше отмечено, что основное предназначение руководителя следственного органа в уголовном судопроизводстве — это руководство предварительным следствием на этапе досудебного производства соответственно. Поддержание государственного обвинения и осуществление уголовного преследования стороной обвинения на стадии судебного разбирательства — функция, выполняемая прокурором, о чем отмечают и сами авторы предлагаемой модели, в том числе и в случае реализации предложения по утверждению обвинительного заключения руководителем следственного органа. Следует отметить и то, что поддержание обвинения в суде, как минимум, не оставит руководителю следственного органа времени и возможности для качественного выполнения им его основной функции по руководству следствием.
Противоположную точку зрения занимает И. С. Дикарёв. Безусловно, положительно оценивая проведенную дифференциацию полномочий по руководству предварительным следствием между прокурором и руководителем следственного органа и поддерживая позицию, что сегодня прокурор в досудебном производстве реализует только функцию надзора, а функцию уголовного преследования — в суде, он отмечает, что уголовные дела должны направляться в суд для рассмотрения по существу исключительно прокурором.
Полномочие направлять уголовное дело в суд, как полагает И. С. Дикарёв, должно принадлежать тому субъекту, которому предстоит поддерживать позицию стороны обвинения в суде. При этом утверждение прокурором итоговых процессуальных актов органов предварительного следствия реализуется им уже после завершения последними своей деятельности, поэтому не ограничивает их самостоятельности и является «эстафетным» моментом по передаче прокурору от органа следствия функции уголовного преследования и первым по времени актом по ее осуществлению им [4, с. 8].
При оценке приведенных доводов обращает на себя внимание следующее. Положения ч. 1 ст. 158 Уголовно-процессуального кодекса Рос-
сийской Федерации3 (далее — УПК РФ) «Окончание предварительного расследования» определяют, что предварительное следствие по уголовным делам оканчивается в порядке, установленном гл. 29—31 уголовно-процессуального закона, признавая, по сути, что деятельность прокурора по поступившему к нему уголовному делу с обвинительным заключением (гл. 31) «охватывается» этапом предварительного следствия. Обращают на себя внимание и положения ст. 215 УПК РФ «Окончание предварительного следствия с обвинительным заключением», которые, несмотря на название статьи, четко не определяют момент окончания расследования, акцентируясь на регулировании правоотношений, возникающих в связи с принятием следователем решения об окончания производства следственных действий по уголовному делу. Интерес представляет и то, что статья, регулирующая вопрос окончания предварительного следствия составлением обвинительным заключения, юридико-технически расположена в главе «Направление уголовного дела прокурору». С приведенным суждением согласуются и положения межведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и оценки деятельности следственных подразделений, которыми определяется, что к числу оконченных уголовных дел относятся направленные в суд, но не прокурору уголовные дела соответственно с утвержденными итоговыми решениями4.
Таким образом, изложенное в большей степени свидетельствует о том, что утверждение прокурором обвинительного заключения, с учетом регламентации в законе выполняемых им функций, осуществляется в рамках выполняемой им в досудебном производстве функции прокурорского надзора, но не уголовного преследования. А прокурорский надзор, как уже было отмечено выше, в изменившемся сегодня понимании не обеспечен процессуальными средствами по руководству предварительным следствием, одним из которых, как представляется, является утверждение обвинительного заключения.
3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
4 Об утверждении и о введении в действие форм федерального статистического наблюдения № 1-е «Сведения о следственной работе и дознании» и № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания», а также Инструкции по составлению отчетности по формам федерального статистического наблюдения № 1-Е, 1-ЕМ: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 декабря 2017 г. № 858. Доступ из спра-вочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.02.2020); О едином учете преступлений: приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря 2005 г. Доступ из спра-вочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.02.2020).
Руководящая и координирующая роль руководителя следственного органа в досудебном производстве свидетельствует о повышении его ответственности за принимаемые следователем решения. Утверждение обвинительного заключения, по нашему мнению, вполне согласуется с выполняемой им функцией руководства следствием и назначением в досудебном производстве с учетом вышеприведенных доводов. Меж-
ду тем, реализация предлагаемых авторами нововведений, несмотря на исследование возможности передачи права утверждения обвинительного заключения на диссертационном уровне начальнику следственного отдела — до внесенных изменений в уголовно-процессуальный закон в 2007 г. [1, с. 10; 7, с.10] и руководителю следственного органа — после [6, с.10], требует, безусловно, дополнительной проработки.
114
Список литературы:
1. Ашитко В. П. Функции контроля начальника следственного управления в уголовном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 1996.
2. Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. № 12.
3. Багмет А. М, Цветков Ю. А. Утверждение обвинительного заключения прокурором: рудимент или необходимость? // Российская юстиция. 2018. № 4.
4. Дикарев И. С. Кто должен направлять в суд уголовные дела для рассмотрения по существу? // Российская юстиция. 2017. № 11.
5. Дикарев И. С. Об унификации процессуальной формы направления уголовных дел в суд // Законность. 2017. № 8.
6. Минаева С. А. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа по обеспечению законности в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
7. Рустамов А. К. Обеспечение законности при производстве предварительного расследования преступлений: дис. ... канд. юрид. наук М., 1992.
8. Тугушев Р. Р. К пятилетию реформы следствия в Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 9.
9. Цветков Ю. А. Отказоустойчивость уголовного судопроизводства на досудебной стадии // Уголовное судопроизводство. 2017. № 2.
Для цитирования:
Садиокова У. В. О расширении полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 2 (54). С. 110-114.
References:
1. Ashitko V. P. Funkcii kontrolya nachal'nika sledstvennogo upravleniya v ugolovnom sudo-proizvodstve: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk M., 1996.
2. Bagmet A. M. Ob ustranenii dvoevlastiya v ugolovnom presledovanii // Rossijskaya yus-ticiya. 2013. № 12.
3. Bagmet A. M, Cvetkov Yu. A. Utverzhdenie obvinitel'nogo zaklyucheniya prokurorom: rudiment ili neobhodimost'? // Rossijskaya yus-ticiya. 2018. № 4.
4. Dikarev I. S. Kto dolzhen napravlyat' v sud ugolovnye dela dlya rassmotreniya po sush-chestvu? // Rossijskaya yusticiya. 2017. № 11.
5. Dikarev I. S. Ob unifikacii processual'noj formy napravleniya ugolovnyh del v sud // Zakon-nost'. 2017. № 8.
6. Minaeva S. A. Processual'naya deyatel'nost' ru-kovoditelya sledstvennogo organa po obespech-eniyu zakonnosti v dosudebnom proizvodstve: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2014.
7. Rustamov A. K. Obespechenie zakonnosti pri proizvodstve predvaritel'nogo rassledovaniya prestuplenij: dis. ... kand. yurid. nauk M., 1992.
8. Tugushev R.. R. K pyatiletiyu reformy sledstvi-ya v Rossijskoj Federacii // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2016. № 9.
9. Cvetkov Yu. A. Otkazoustojchivost' ugolovno-go sudoproizvodstva na dosudebnoj stadii // Ugolovnoe sudoproizvodstvo. 2017. № 2.
For citation:
Sadiokova U. V. On expanding the powers of the head of the investigative body at the end of the preliminary investigation // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. No 2 (54). P. 110-114.
