CC BY
5
DOI 10.24412/2227-7315-2024-2-48-54 УДК 340.11
Р. С. Маркунин
ПРОЦЕДУРА РЕАЛИЗАЦИИ МЕР ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ
Введение: статья посвящена анализу процедур реализации мер юридической ответственности в отношении различных субъектов государственной власти. Предлагаются конкретные меры по совершенствованию системы юридической ответственности с учетом правил построения системных явлений. Цель — на основе изучения научной литературы и действующего законодательства установить значение процедуры в ходе привлечения властных субъектов к мерам юридической ответственности. Методологическая основа: используется совокупность методов научного познания, среди которых можно выделить формально-юридический, диалектический, системный и иные методы. Результаты: сформулированы предложения по совершенствованию законодательного регулирования института юридической ответственности в отношении субъектов государственного механизма. Выводы: процедуры реализации мер ответственности в отношении ряда властных субъектов должны включать: 1) возможность отзыва представителя Совета Федерации Федерального Собрания РФ непосредственно законотворческим органом субъекта РФ без необходимости одобрения такого решения со стороны верхней палаты парламента; 2) установление механизмов проверки достоверности оснований применения поощрительных мер в процессе вручения властным субъектам почетных грамот и благодарностей Правительства РФ; 3)участие граждан РФ в процессе досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Ключевые слова: утрата доверия, дискреционные полномочия, федерализм, юридическая процедура, юридическая ответственность, отзыв, нормативный правовой акт.
R. S. Markunin
THE PROCEDURE FOR IMPLEMENTING MEASURES OF LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC AUTHORITIES AS AN ELEMENT OF A UNIFIED SYSTEM OF RESPONSIBILITY OF GOVERNMENT ENTITIES
Background: the article is devoted to the analysis of procedures for implementing measures of legal liability in relation to various subjects of government. Specific measures are proposed to improve the system of legal liability, taking into account the rules for constructing systemic phenomena. Objective — basing the analysis of scientific literature and current legislation, to establish the significance of the procedure in the process of attracting government entities to legal liability measures. Methodology: a set of methods of scientific knowledge is used, among which we can
© Маркунин Роман Сергеевич, 2024
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Markunin Roman Sergeevich, 2024
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law 48 (Saratov State Law Academy)
distinguish: formal legal, dialectical method, systemic and others. Results: proposals were formulated to improve the legislative regulation of the institution of legal liability in relation to subjects of the state mechanism. Conclusions: procedures for implementing liability measures in relation to a number of government entities should include: 1) the possibility of recalling a representative of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation directly by the legislative body of the constituent entity of the Russian Federation, without the need for approval of such a decision by the upper house of parliament; 2) establishing mechanisms for verifying the reliability of the grounds for applying incentive measures in the process of awarding certificates of honor and gratitude from the Government of the Russian Federation to government entities; 3) participation ofcitizens of the Russian Federation in the process ofearly termination of powers of the highest official of a constituent entity of the Russian Federation.
Keywords: loss of trust, discretionary powers, federalism, legal procedure, legal liability, recall, regulatory act.
В методологии исследования важным вопросом является познание предмета с точки зрения его обыденного смысла или в виде особой гносеологической установки «предмет в виде системы». При первом варианте знания об объекте имеют в большей степени описательный характер. Второй метод связан с особой призмой видения, которая предусматривает: 1) определение количества элементов внутри системы; 2) выявление связей между этими элементами и внешней средой; 3)установление закономерностей соединений в системе и факторов, влияющих на них.
В связи с тем, что системный метод может применяться в исследовании любых областей науки, считаем обоснованным его использование в изучении т юридических явлений, например юридической ответственности органов публич- С ной власти. Выбор подобного субъекта ответственности неслучайный. Ввиду т с внесенными в Конституцию РФ поправками публичной власти стало часто к придаваться свойство системности [1, с. 32]. Она должна функционировать со- г гласованно, что включает в себя целостную систему управления общественными д процессами в стране. Вследствие этого вполне обоснованным будет вывод о том, т что система публичной власти строится вместе с единой системой юридической н ответственности данных субъектов. Рассмотрение столь сложного и комплекс- | ного института как юридическая ответственность в виде системы позволит д более полно проанализировать структуру и предложить способы повышения е эффективности ее действия на практике. I
а
Мы исходим из того, что систему юридической ответственности органов д публичной власти составляют такие элементы, как субъект ответственности, и меры ответственности, основания их применения и процедура их реализации. № Каждый структурный элемент заслуживает отдельного исследования и выяв- 1 ления уникальных связей с другими элементами системы. В силу ограниченного ) объема статьи в данном исследовании мы постараемся проанализировать про- 4 цессуальную составляющую применения мер юридической ответственности в отношении субъектов публичной власти и представить ее в виде самостоятельного элемента системы.
Процессуальная составляющая как элемент системы юридической ответственности органов публичной власти направлена на установление и реализацию в последующем охранительного правоотношения. Таким образом, данный эле- 49
мент всегда связан с участием властного субъекта, высокой степенью правовой регламентации и спецификой мер, которые реализуются [2, с. 34].
Процессуальный элемент имеет своеобразие в случае его реализации при добровольной форме мер позитивной ответственности и в принудительной форме реализации мер ретроспективной ответственности. При добровольной форме ответственности процедура связана с наличием одобряемого акта поведения субъекта, в связи с которым он получает меру поощрительного характера.
Процедура реализации принудительных мер ответственности призвана зафиксировать противоправное поведение или действия, которые не одобряются институтами гражданского общества со стороны органа публичной власти или должностного лица. Далее процедура должна предусматривать полное рассмотрение всех фактических обстоятельств дела с последующим оформлением результата в виде правоприменительного акта и обеспечением его реализации.
В первом и во втором случае важна должная регламентация процедуры реализации мер. Например, в случае позитивной юридической ответственности недостаточная регламентация может приводить к злоупотреблениям мерами поощрительного характера, что в настоящее время можно наблюдать в процедуре награждения почетными грамотами и благодарностями, установленной Постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. № 73 «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации и благодарности Правительства Российской Федерации» (в ред. от 10 июля 2020 г.)1. Данный элемент системы ответственности практически полностью отсутствует в названном постановлении. Так, в п. 3 лишь говорится о возбуждении ходатайства о награждении грамотой или объявлении благодарности органами местного самоуправления и о возможности определения порядка возбуждения таких ходатайств в рамках решений различных государственных органов, которые стремятся поощрить своих сотрудников. К представлениям о награждении согласно п. 6 Постановления Правительства РФ «О Почетной грамоте...» должны прилагаться выписки решения публичного органа власти, а также сведения с указанием достижений, в связи с которыми должны быть вручены грамоты и благодарности. Подобные сведения фактически выступают как основания применения мер поощрительного характера. Однако постановление содержит лишь сугубо оценочные категории данных оснований, ограничиваясь формулировками «содействие проведению социальной и экономической политики государства», «развитию местного самоуправления», «реализации внешней политики государства». Помимо подобных оснований отсутствуют их количественно-качественные характеристики, а также не предусмотрено каких-либо проверочных механизмов со стороны Правительства РФ и его членов для подтверждения наличия подобных оснований, содержащихся в представлениях на награждение. Отсутствуют также меры реагирования в случае необоснованного вручения грамот и наград, сведения о которых могут быть получены уже после награждения должностного лица.
Изложенное свидетельствует о наличии пробелов в существующих процедурах награждения и большого количества дискреционных полномочий у вышестоящих должностных лиц. Изначально границы дискреционных полномочий находятся в подвижном состоянии. Имеющийся правовой нигилизм должностных
50
1 См.: СЗ РФ. 2009. № 6, ст. 745; 2020. № 30, ст. 4898.
лиц в сочетании с ненадлежащим правовым регулированием, а именно отсутствием должной регламентации процедуры реализации, в данном случае поощрительных мер, приводит к потенциальной опасности проявления произвола и коррупционной составляющей в деятельности властных субъектов.
Начиная рассматривать процессуальную составляющую системы ответственности в отношении реализации негативных мер ответственности субъектов публичной власти, обратимся к последним изменениям законодательства, а именно к возможности отзыва представителя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В ст. 4 п. 3.2 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 31 июля 2023 г.)1 закреплено право субъекта РФ отозвать сенатора, представляющего интересы данного региона, до истечения срока его полномочий. В п. 7.1 ст. 11 Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 439-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 29 мая 2023 г.)2 также содержится процедура отзыва сенатора.
Проблема отсутствия процедуры отзыва представителя Совета Федерации Федерального Собрания РФ в действующем законодательстве нами поднималась ранее в других работах. Мы указывали на невозможность осуществления контроля и отсутствие рычагов влияния со стороны регионального органа власти на сенатора. Все это не создавало гарантий результативного представления интересов субъекта РФ в представительном органе власти федерального уровня [3, с. 14].
В итоге законодатель усмотрел подобный правовой пробел в системе юридической ответственности представителя высшей палаты парламента и внес необходимые дополнения. Однако новая процедура отзыва сенатора включает обязательное участие самой высшей палаты, поскольку отзыв представителя Совета Федерации оформляется решением данной палаты. До настоящего времени в законодательстве отсутствует перечень конкретных оснований, на который законодательный орган субъекта РФ мог бы сослаться, инициируя процедуру отзыва сенатора. В п. 7.3 ст. 11 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации...» установлено, что в случае отклонения представления об отзыве сенатора орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение о наделении полномочиями сенатора РФ, не может в течение шести месяцев внести повторное представление. В результате возможна ситуация, при которой потерявший доверие своего региона сенатор продолжает представлять интересы этого региона, что не создает основу для результативного диалога этих субъектов. Можно предположить, что в таких условиях эффективность деятельности сенатора будет отсутствовать, поскольку региональный орган публичной власти в его услугах не заинтересован. Более того, сенатор способен полностью игнорировать существующие проблемы региона, которые требуют скорейшего решения на федеральном уровне.
Исходя из сказанного, считаем, что существующая сегодня процедура реализации отзыва сенатора нуждается в изменениях: необходимо закрепить перечень обязательных оснований для отзыва сенатора, которые могут быть изложены
1 См.: СЗ РФ. 1994. № 2, ст. 74; 2023. № 32, ч. 1, ст. 6139.
2 См.: Там же. 2020. № 52, ч. 1, ст. 8585; 2023. № 23, ч. 1, ст. 4004.
в представлении субъекта РФ при подаче в Совет Федерации Федерального Собрания. Подобные основания должны быть унифицированы и закреплены в федеральном законодательстве. На важность правовой унификации в процессе регулирования спорных общественных отношений, которая позволит устранить различия в регулировании правовых явлений, указывал И. Н. Сенякин [4, с. 16]. Считаем, что такими унифицированными основаниями могут быть: систематическое отсутствие по неуважительной причине на заседаниях Совета Федерации; утрата правовой связи с субъектом РФ, решением которого сенатора наделили соответствующими полномочиями. Подобные основания следует закрепить в качестве обязанностей, тем самым расширив их перечень, имеющийся на данный момент в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания» (в ред. от 28 июля 2023 г.)1.
Еще одним примером необходимости внесения законодательных поправок в процессуальный элемент системы юридической ответственности властных субъектов может служить существующая процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в результате утраты доверия главой государства. Ранее мы уже анализировали неопределенность имеющегося основания данной меры ответственности [1, с. 31], однако сама процедура ее реализации также заслуживает отдельного внимания. В ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2023 г.)2 устанавливается возможность для главы государства отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия. В следующей статье закреплются основания и процедура вынесения предупреждения высшему должностному лицу со стороны главы государства. Предусмотрены следующие основания для подобной меры ответственности: издание высшим должностным лицом субъекта РФ акта, противоречащего федеральному законодательству, и уклонение высшего должностного лица от издания нормативного акта, отменяющего акт, который нарушает требования федерального законодательства, о чем свидетельствует изданный ранее Указ Президента РФ. Существующая процедура предусматривает наличие месячного срока для устранения оснований, которые послужили причиной вынесения предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ. В случае если нарушения не будут устранены, глава государства отрешает от должности главу субъекта РФ. В статье также предусмотрено еще одно основание отрешения главы субъект РФ в виде выражения ему недоверия со стороны законодательного органа субъекта РФ. Однако установленная процедура предусматривает участие главы государства, поскольку решения о предупреждении или отрешении главы субъекта РФ принимаются исключительно в форме указа Президента РФ. Тем не менее высшему должностному лицу субъекта РФ предоставлено право обжалования указа главы государства в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня его официального опубликования3.
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 7, ст. 635; 2023. № 32, ч. 2, ст. 6334.
2 См.: Там же. 2021. № 52, ч. 1, ст. 8973; 2024. № 1, ч. 1, ст. 54.
3 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // СЗ РФ. 2021.
52 № 52, ч. 1, ст. 8973; 2024. № 1, ч. 1, ст. 54.
При анализе процедуры реализации таких мер ответственности, как предупреждение и отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности, можно усмотреть характерную особенность, а именно обязательное участие главы государства в реализации любых имеющихся мер юридической ответственности. Подобная процедура отрешения от должности была бы обоснованной в случае назначения высших должностных лиц субъектов РФ в индивидуальном порядке исключительно главой государства, однако действующее законодательство предусматривает лишь подбор кандидатов на эту должность со стороны Президента РФ. Избрание же главы региона происходит депутатами законодательного органа субъекта РФ или непосредственно гражданами. Во втором случае глава государства никаким образом не задействован в избирательном процессе. В связи с чем вызывает множество вопросов существующая процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, в которой принимает участие фактически один глава государства. Президент РФ может досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица в индивидуальном порядке по основанию утраты доверия, не проводя каких-либо консультаций с законодательным органом субъекта РФ. Орган законодательной власти может лишь инициировать процедуру выражения недоверия главе региона, однако даже в этом случае отрешение от должности осуществляет Президент РФ. Граждане РФ не задействованы ни в каких разновидностях существующих процедур реализации мер юридической ответственности в отношении главы субъекта РФ, даже при условии его избрания в результате проведения прямых выборов.
На основании изложенного считаем, что существующая процедура отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ не создает гарантию н и защиту прав населения, поскольку граждане не имеют возможностей органи- С зовать отзыв высшего должностного лица и каким-либо иным образом принять т участие на любой стадии реализации иных мер юридической ответственности, к даже при условии избрания данного лица по результатам проведения прямых Г выборов. Кроме того, в процедуре не предусмотрена возможность досрочного д прекращения полномочий главы субъекта РФ непосредственно законодатель- т ным органом субъекта РФ, даже в случае избрания высшего должностного лица н этим органом. Существующая процедура ставит под сомнение суверенитет ре- | гиональных законодательных органов власти. Как верно отмечал И. Н. Сенякин, д «суверенитет Федерации принадлежит не только федеральному центру, а реали- с зуется и субъектами Федерации.» [5, с. 39]. В результате считаем, что процедуру I
а
реализации мер юридической ответственности главы субъекта РФ необходимо д усовершенствовать, расширив возможности для законодательного органа и субъекта РФ, а именно закрепить право в индивидуальном порядке досрочно № прекращать полномочия главы региона при условии его избрания именно этим 1 органом власти. В случае же избрания главы субъекта РФ населением региона, 5 следует предусмотреть возможность инициирования процедуры досрочного 4 прекращения полномочий должностного лица со стороны граждан.
Таким образом, мы обеспечим реализацию принципа федерализма, установленного Конституцией РФ, а также предусмотрим возможность для населения участвовать в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации, тем самым развивая идею правовой государственности. 53
В связи с тем, что современное российское законодательство является сложным образованием, оно не лишено различных разночтений, несогласованностей и повторов [6, с. 421]. Подобных недостатков не лишены и существующие процедуры реализации мер юридической ответственности в отношении описанных нами властных субъектов. Все это вызывает необходимость внесения законодательных поправок, направленных на повышение эффективности работы такого элемента системы юридической ответственности органов публичной власти, как процедуры реализации мер и поощрительного, и карательного характера. Обозначенные нами предложения по совершенствованию действующего законодательства позволят повысить результативность всей системы юридической ответственности властных субъектов, что будет способствовать достижению ее цели в обеспечении должного уровня законности, правопорядка и эффективности в работе органов публичной власти.
Библиографический список
1. Маркунин Р. С. Основание утраты доверия как структурный элемент единой системы юридической ответственности органов публичной власти // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2023. № 2. С. 31-37.
2. ПротасовВ. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юрид. лит., 1991. 143 с.
3. Маркунин Р. С. Система юридической ответственности членов Федерального Собрания Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2019. № 4. С. 10-15.
4. Сенякин И.Н. О роли унификации в системе российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 2. С. 15-23.
5. Сенякин И. Н. Российский федерализм: проблемы и тенденции развития // Правовая культура. 2006. № 1. С. 31-42.
6. СенякинИ. Н. Противоречивость российского законодательства в ракурсе правопреемственности // Юридическая техника. 2011. № 5. С. 421-431.
References
1. Markunin R. S. The Basis for Loss of Trust as a Structural Element of a Unified System of Legal Responsibility of Public Authorities // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2023. No. 2. Р. 31-37.
2. Protasov V. N. Fundamentals of General Legal Procedural Theory. M.: Legal lit., 1991. 143 р.
3. Markunin R. S. The System of Legal Liability of Members of the Federal Assembly of the Russian Federation // Academic Law Journal. 2019. No. 4. Р. 10-15.
4. Senyakin I. N. On the Role of Unification in the System of Russian Legislation // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. No. 2. Р. 15-23.
5. Senyakin I. N. Russian Federalism: Problems and Development Trends // Legal Culture. 2006. No. 1. Р. 31-42.
6. Senyakin I. N. The Inconsistency of Russian Legislation from the Perspective of Legal Succession // Legal Technology. 2011. No. 5. Р. 421-431.
