CC BY
8УДК 342.5 Роман Сергеевич Маркунин,
доцент кафедры теории государства и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Саратовская государственная юридическая академия», кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Roman Sergeevich Markunin, Associate Professor of the Department of Theory State and Law «Saratov State Law Academy», Candidate of Juridical Sciences
О СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
В статье анализируется система юридической ответственности государственных органов регионального уровня. На примере Тамбовской области приводится ряд характерных черт и особенностей существующей системы. Выявлены недостатки и разрывы необходимых связей между структурными элементами системы ответственности. На основе имеющейся информации предложены меры по повышению эффективности юридической ответственности в отношении государственных органов регионального уровня.
Ключевые слова: правовая система, юридическая ответственность, государственная власть, избирательная система, глава администрации, депутат, меры ответственности, отзыв депутата.
ON THE SYSTEM OF LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC AUTHORITIES
AT THE REGIONAL LEVEL
(FOR EXAMPLE, THE TAMBOV REGION)
The article analyzes the system of legal responsibility of state bodies at the regional level. On the example of the Tambov region, a number of characteristics and features of the existing system are given. The shortcomings and gaps of the necessary connections between the structural elements of the system of responsibility are revealed. Based on the available information, measures are proposed to increase the effectiveness of legal liability in relation to state bodies of the regional level.
Key words: legal system, legal responsibility, state power, electoral system, head of administration, deputy, responsibility measures, recall of a deputy.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть в стране осуществляется как федеральными органами, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая имеющуюся строгую вертикаль власти в системе государственных органов, Основной закон, тем не менее, предусматривает децентрализацию власти. Такой подход необходим, поскольку истинный федерализм невозможен в отсутствии самостоятельной системы региональных органов. В связи с чем весьма обоснованным выглядит формирование самостоятельного направления правовой политики в сфере регулирования вопросов деятельности региональных органов власти. Принимая во внимание широту рассматриваемых вопросов в этой области, считаем важным осветить роль правовой политики в процессе выработки рекомендаций по выстраиванию системы юридической ответственности органов государственной власти на региональном уровне.
Система юридической ответственности органов государственной власти субъектов РФ отличается рядом особенностей в связи с имеющимся федеральным устройством. Федеральная власть, в своей нормативно-правовой базе, сводит к минимуму определение основных структурных элементов системы юридической ответственности и установление особенностей их взаимосвязи друг с другом, предоставляя эту возможность региональным государственным органам. По этой причине, к примеру, в федеральном законодательстве невозможно обнаружить четких оснований и процедур досрочного прекращения полномочий высшего
должностного лица субъекта РФ1. Правовой статус депутата законодательного органа субъекта РФ и особенности привлечения его к ответственности также в своей основе должен определяться законодательными актами регионального уровня.
По этим причинам задачи и особенности осуществления правовой политики будут актуальными лишь на примере конкретной системы юридической ответственности органов власти отдельно взятого региона. Считаем возможным в качестве такого примера проанализировать законодательство Тамбовской области, тем самым оценив существующую там систему ответственности и предложив основные направления правовой политики по решению имеющихся проблем.
Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации2 от 30 ноября 1994 года в статье 2 определяет систему органов государственной власти области, которая состоит из законодательного (представительного) орган государственной власти области; высшего исполнительного органа государственной власти области, органов исполнительной власти области. Одновременно с этим вышеназванный акт регламентирует ряд оснований и мер юридической ответственности, как в отношении коллективного государственного органа, так и в отношении конкретного должностного лица. Статья 63 Устава содержит меру ответственности областной Думы в виде досрочного прекращения полномочий в связи с ее роспуском главой администрации области по ряду установленных оснований. Сам же глава администрации также может быть отправлен в отставку по основаниям статьи 76 Устава, а именно в случаях: отрешения от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия областной Думой; отрешения от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ; в связи с его отзывом избирателями.
Необходимо сказать, что последнее основание является особенностью системы ответственности главы администрации Тамбовской области, поскольку далеко не во всех субъектах РФ институт отзыва избирателями главы региона предусмотрен законодательством. Подобная мера ответственности становится возможной лишь при условии проведения прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ среди жителей. Федеральный законодатель при этом уточняет лишь необходимое основание ответственности. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура отзыва возможна лишь по нескольким основаниям:
1) в случае нарушения высшим должностным лицом субъекта федерального законодательства и (или) законодательства региона, факт которого подтверждается в судебном порядке;
2) при неоднократном грубом без уважительных причин неисполнении им своих обязанностей, при этом факты также должны быть установлены соответствующим судом.
Считаем, что подобная формулировка федерального законодателя лишает возможности использовать институт отзыва выборных лиц в качестве действенного средства профилактики и меры наказания. Многие правоведы сходятся во мнении, что судебная процедура доказывания слишком часто растягивается во времени, к тому же правовые нормы не определяют конкретное лицо, которое должно обращаться в судебный орган. Руководствуясь подобными доводами, региональный законодатель в подавляющем большинстве случаев даже не регламентирует процедуру осуществления отзыва, не является исключением и законодательство Тамбовской области. Помимо этого, в случае успешного доказывания вины главы региона
1 См.: Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 62-65.
2 Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Постановлением Тамбов-
ской областной Думы от 30.11.1994 № 84) // Тамбовская жизнь. 06.12.1994. № 233.
3 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 19.10.1999. № 206.
в судебном порядке разумнее будет прекратить его полномочия в менее дорогостоящем порядке, чем проводить процедуру отзыва1. В связи с чем, считаем, что правовая политика должна быть связана с расширением существующих оснований применения такой меры ответственности, как отзыв должностного лица.
В отношении депутатов законодательного органа Тамбовской области ситуация имеет несколько иной характер. Согласно п. 5 статьи 50 Устава Тамбовской области Российской Федерации, депутат областной Думы может быть отозван по решению избирателей соответствующего избирательного округа, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные звания депутата, в порядке, установленном законом области. Однако точные основания отзыва депутата и установленную процедуру реализации этой меры нормативно-правовой акт не содержит. Эти необходимые структурные элементы системы ответственности отсутствуют и в иных законодательных актах региона, что приводит нас к выводу о фактической неработоспособности данной меры ответственности в отношении депутатов областной Думы.
Подобные пробелы вполне объяснимы, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П указал, что мера ответственности в виде отзыва возможна лишь при условии наделения выборного лица полномочиями по результатам прямых выборов. Иными словами, реализация института отзыва в отношении депутатов осуществима лишь при формировании представительного органа с использованием мажоритарной избирательной системы. Такая система предусматривает голосование за конкретного кандидата, внесенного в избирательный бюллетень, а не за список кандидатов, составленный политической партией, как это происходит при пропорциональной системе.
Принимая во внимание, что Устав Тамбовской области Российской Федерации в статье 49 устанавливает смешанную избирательную систему при формировании законодательного органа, можно сделать вывод, что подобная ситуация лишает возможности существования института отзыва в отношении региональных парламентариев. Этот факт отчасти подтверждается отсутствием отзыва в статье 5 Закона о статусе депутата Тамбовской областной Думы от 21 января 1995 года , где приводятся случаи досрочного прекращения статуса депутата. В отношении депутата также обнаружено отсутствие ряда мер ответственности за неисполнения соответствующих обязанностей, регламентированных статьей 8 Закона о статусе депутата Тамбовской областной Думы, а именно обязанность поддерживать связь с избирателями путем проведения с ними встреч.
Подвод итог, стоит сказать, что система юридической ответственности органов государственной власти Тамбовской области на практике практически не функционирует. По этой причине актуальным вопросом выступает выработка основных направлений правовой политики в сфере регулирования юридической ответственности региональных органов власти, которые должны предусматривать:
1) Всесторонний анализ действующей системы юридической ответственности властных субъектов Тамбовской области.
2) Закрепление недостающих элементов системы ответственности органов власти, отсутствие которых превращает указанную систему в простую совокупность элементов, не достигающих поставленные цели. Так, устанавливается мера ответственности в отношении
1 См.: Шарова Т.В., Харитонова О.В. Институт отзыва: проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 9. С. 22-28.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.
3 Закон Тамбовской области от 21.01.1995 № 13-З «О статусе депутата Тамбовской областной Думы» (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 21.01.1995) // Тамбовская жизнь. 27.01.1995. № 17-18.
главы региона в виде отзыва в отсутствии ее должных оснований и процедуры реализации. В отношении депутатов законодательного органа отзыв также невозможен по тем же причинам, несмотря на то, что он предусмотрен региональными актами.
3) Учет в законодательстве позитивного проявления ответственности, которое способствует укреплению дисциплины властных субъектов и служит предпосылкой их эффективной работы в будущем. В частности, требуется расширение перечня возможных санкций за нарушение морально-этических норм и совершение действий, не соответствующих статусу властного субъекта. К примеру, статья 44 Постановления от 28 февраля 2011 года № 288 «О регламенте Тамбовской областной Думы»1 за подобные действия предусматривает лишь лишение слова без угрозы применения иных мер.
4) Выстраивание прогноза и определение перспектив дальнейшего развития и совершенствования системы юридической ответственности органов государственной власти Тамбовской области.
Отсутствие четко выработанной правовой политики в решении вопросов юридической ответственности органов государственной власти регионального уровня является серьезным недостатком, что сказывается на эффективности правового регулирования региона в целом. Закрепленная на должном уровне система ответственности властных субъектов выступает не только эффективным инструментом пресечения неправомерных действий должностных лиц, но и средством превентивного характера для предотвращения злоупотребления властью народными избранниками.
Список литературы
1. Демидов М.В. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 1. - С. 62-65.
2. Шарова Т.В., Харитонова О.В. Институт отзыва: проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 9. - С. 22-28.
1 Постановление Тамбовской областной Думы от 28.02.2011 № 2088 «О Регламенте Тамбовской областной Думы» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
