CC BY
41
УДК: 342
DOI: 10.24411/2312-3184-2020-10054
Гусева Ирина Александровна
доцент кафедры теории права, конституционного и административного права Иркутского национального исследовательского технического университета,
кандидат исторических наук, доцент E-mail: mif-leg@mail.ru
Курышова Ирина Васильевна
доцент кафедры теории права, конституционного и административного права Иркутского национального исследовательского технического университета
кандидат исторических наук E-mail: kiw09@mail.ru
Guseva Irina Alexandrovna
associate professor of the Department of Theory of Law, Constitutional and Administrative Law, Irkutsk National Research Technical University Candidate of History, Associate Professor E-mail: mif-leg@mail.ru
Kuryshova Irina Vasilievna
associate professor of the Department of Theory of Law, Constitutional and Administrative Law, Irkutsk National Research Technical University Candidate of History, Associate Professor E-mail: kiw09@mail.ru
К ВОПРОСУ О МЕРАХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)
Введение: статья посвящена вопросам правового регулирования и реализации института конституционно-правовой ответственности органов публичной власти на примере Иркутской области.
Материалы и методы: нормативной основой исследования являются нормы конституционного и муниципального законодательства, регламентирующие вопросы конституционно-правовой ответственности.
Методологической основой исследования послужил общий диалектический метод научного познания, носящий универсальный характер, методы логической дедукции, индукции, сравнения, анализа, обобщения и описания.
Результаты исследования: выявлены проблемы реализации конституционно-правовой ответственности, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволяющие нивелировать пробелы.
Выводы и заключения: законодательная база для реализации отзыва как меры конституционного воздействия, безусловно, имеется, однако механизм реализации данной меры достаточно противоречив, поэтому отзыв на региональном и местном уровнях в настоящее время не стал действенной нормой конституционно-правовой ответственности.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, представительный орган власти, отзыв депутата, муниципальное образование
ON THE ISSUE OF MEASURES OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC AUTHORITIES (ON THE EXAMPLE OF THE IRKUTSK REGION)
Introduction: the article is devoted to the issues of legal regulation and implementation of the institution of constitutional and legal responsibility of public authorities (on the example of the Irkutsk region).
Materials and Methods: the normative basis of the research is the norms of constitutional and municipal legislation regulating issues of constitutional and legal responsibility.
The methodological basis of the research was the general dialectical method of scientific knowledge, which has a universal character, methods of logical deduction, induction, comparison, analysis, generalization and description.
Results of the Study: the problems of implementation of constitutional and legal responsibility are identified, and proposals are formulated to improve legislation at the federal, regional and municipal levels, allowing leveling the gaps.
Findings and Conclusions: there is a legal framework for implementing revocation as a measure of constitutional influence, but the mechanism for implementing this measure is quite contradictory, so revocation at the regional and local levels has not yet become an effective norm of constitutional and legal responsibility.
Keywords: constitutional and legal responsibility, representative authority, recall of a Deputy, municipality.
Отсутствие общепринятого определения (дефиниции) ответственности в конституционном праве, единства в ее доктринальном толковании, неоднозначность в восприятии и правоприменительном воспроизведении ярко демонстрируют актуальность изучения темы конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. Научная литература изобилует различными правовыми конструкциями для обозначения ответственности в конституционном праве: «конституционная», «конституционно-правовая», «государственно-правовая», «публично-правовая», «конституционно-уставная» и др. Чаще всего применяются понятия «конституционная и конституцион-
но-правовая ответственность». Ряд авторов (А. В. Зиновьев, Н. А. Боброва, Т. Д. Зра-жевская, С. А. Авакьян и др.) разграничивают эти понятия, а некоторые ученые (О. Е. Кутафин, Е. И. Козлова и др.) рассматривают эти термины как тождественные. Мнения, высказанные в правовой литературе относительно содержания этих понятий, также существенно различаются.
С учетом предложенных в литературе точек зрения в данной работе будет использовано наиболее оптимальное наименование, соответствующее правовой доктрине и конституциональному подходу — «конституционно-правовая ответственность», под которой понимается вид юридической ответственности, приводящий к неблагоприятным последствиям виновных субъектов в соответствии с Конституцией и другими источниками конституционного права вследствие совершения ими конституционного правонарушения. Дефиниция «конституционное правонарушение» также неоднозначна в научной литературе. Конституционный деликт — это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица в сфере осуществления публичной власти, которое причиняет либо создает опасность причинения вреда общественным отношениям.
В вопросе о конституционно-правовой ответственности необходимо разграничивать правовые и политические аспекты. На первый план выступает проблема обеспечения механизма реализации законодательства. Законодательство Иркутской области предусматривает, прежде всего, такие меры конституционного воздействия, как отзыв губернатора, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, отзыв глав муниципальных образований.
Отзыв депутатов и иных выборных лиц в последнее время активно обсуждается в научном мире, и на данный момент является проблемным вопросом в конституционном праве. Это связано в первую очередь с тем, что Конституция Российской Федерации не содержит нормы, закрепляющие ответственность и подотчетность депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство имеет нормы, регулирующие такую форму непосредственной демократии. В частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует основания и процедуры реализации конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (статья 9). Тем не менее, к сожалению, данный закон не регулирует конституционную ответственность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Также федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает основания и процедуру отзыва депутата и иных выборных лиц местного самоуправления. Более детально урегулирована процедура отзыва на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне органов местного самоуправления.
Институт отзыва выборного лица в юридической доктрине рассматривается по-разному. Так, некоторые полагают, что отзыв следует рассматривать как признак дей-
ствия императивного [1, с. 144] или свободного1 мандата; в качестве способа прекращения полномочий выборного лица теми избирателями, которые дали ему полномочия в ходе выборов [2, с. 27], и др.
Согласимся с мнением Т. В. Шаровой и О. В. Харитоновой, которые считают, что «правовой институт отзыва представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления граждан, на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований». [3, с. 22].
Согласно Закону Иркутской области от 28 декабря 2012 г. № 156-ОЗ «Об отзыве Губернатора Иркутской области» основаниями для отзыва может стать факт нарушения губернатором законодательства, установленный иркутским областным судом, либо неоднократное грубое, без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, также установленное облсудом. Группа граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории области и обладающих активным избирательным правом, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения имеют обратиться в суд с заявлением об установлении фактов, являющихся основаниями для отзыва губернатора. Субъектами права инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора Иркутской области выступают граждане Российской Федерации, проживающие на территории области и обладающие активным избирательным правом. Инициатива может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного Губернатора Иркутской области. Количество подписей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву губернатора должно составлять одну четверть от числа участников голосования по отзыву Губернатора Иркутской области, зарегистрированных на территории области. Отзыв признаётся состоявшимся, если за него проголосовало более 50 % избирателей региона. Избирательная комиссия Иркутской области наделена полномочиями для проведения голосования по отзыву губернатора. Отзыв губернатора избирателями в Иркутской области на сегодняшний день практики применения не имеет.
Конституционный суд при рассмотрении дела о конституционности отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, можно сказать, фактически ликвидировал институт отзыва как особую форму правовой ответственности (одновременно и пози-
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. „О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации М. В. Баглая по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»; Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»; Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщаковой по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
тивной, и негативной), введя правило голосования за отзыв более чем половиной зарегистрированных избирателей, а основанием отзыва признав лишь правонарушение, установленное в судебном порядке.
В связи с переходом формирования законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по пропорциональной либо смешанной системе, в большинстве субъектов были отменены региональные законы, регламентирующие процедуру отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку отзыв может быть применен только по отношению к депутату, избранному по одномандатному избирательному округу. Этому также способствует отсутствие федерального правового регулирования института отзыва депутата.
Правовая позиция Конституционного суда РФ при проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» заключается, в том, что «субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии». Принятый в дальнейшем Федеральный закон № 184-ФЗ не установил недопустимость отзыва регионального депутата, что сохраняет действие указанной правовой позиции в настоящее время.
В Иркутской области, еще в 2003 г. утратили силу отдельные законы Иркутской области, регламентирующие порядок отзыва депутата Законодательного собрания Иркутской области в соответствии с Законом Иркутской области от 31 декабря 2003 года № 92-оз. И в соответствии с Законом Иркутской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области» депутаты являются представителями народа; отсутствуют нормы, предусматривающие наказы избирателей, подотчетность перед ними и возможность отзыва, т. е. депутаты обладают свободным мандатом. В ряде субъектов, например, в Республике Тыва, Республике Бурятия, Алтайском крае и др. сохраняется отчетность депутатов перед избирателями и отзыв депутатов избирателями.
Конституционная ответственность депутата Законодательного собрания Иркутской области установлена в соответствии с Законом Иркутской области от 20 мая 2009 г. № 11/2-ЗС. «О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области», который устанавливает основания досрочного прекращения полномочий депутата. Обратим внимание на два случая досрочного прекращения полномочий депутата областного парламента Иркутской области, которые восполняют правовой пробел федерального законодательства.
Статья 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет обязанности соблюдать ограничения, связанные с депутатской деятельностью, согласно которым региональный депутат не вправе быть депутатом других представительных органов, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать государственные должности; находиться на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если он работает в парламенте субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе. Таким образом, есть обязанность соб-
людения установленных запретов и, соответственно, право требования их выполнения.
Право притязания, которое состоит в возможности досрочного прекращения депутатских полномочий при нарушении таких ограничений Федеральным законом 184-ФЗ не установлено, но вытекает из толкования указанных правовых норм. В законодательстве Иркутской области (статья 4 Закона Иркутской области от 8 июня 2009 г. № 31-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области») этот правовой пробел восполнен. В результате федеральный запрет не подкреплен соответствующей санкцией за его нарушение, что, как известно, не способствует его соблюдению.
Обязанность депутата принимать личное участие в заседаниях регионального парламента и ответственность за ее неисполнение Федеральным законом № 184-ФЗ не закреплены; а в законодательстве Иркутской области этот пробел восполнен: депутат может быть лишен депутатского мандата в связи с неучастием в работе сессий Собрания в течение четырех месяцев подряд без уважительных причин (статья 4 Закона Иркутской области от 8 июня 2009 г. № 31-оз «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области»).
М. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриев считают, что лишение депутата полномочий законодательным (представительным) органом выступает мерой дисциплинарной ответственности, поскольку она не связана с ненадлежащим осуществлением публичной власти [4, с. 275]. По мнению А. А. Кондрашева, «указанная мера конституционно-правовой ответственности имеет сходство с обычной дисциплинарной ответственностью в трудовом праве» [5, с. 132], при этом справедливо отмечает ее выраженную специфику:
«1) источником регламентации процедуры ее применения являются нормы не трудового распорядка и ТК РФ, а уставов и регламентов соответствующих законодательных органов;
2) неявка депутата на пленарные заседания, а также на заседания рабочих органов законодательного органа нарушает организационные основы функционирования органа народного представительства и тем самым конституционные права, как избирателей данного депутата, так и всех граждан;
3) процедура лишения депутата полномочий в корне отличается от обычной дисциплинарной санкции, имеющей целью прекращение полномочий государственного служащего (увольнение);
4) депутат не может быть привлечен к ответственности своим непосредственным руководителем, так как формально не имеет какой-либо подчиненности тому или иному лицу» [5, с. 132].
Аналогичные процессы можно наблюдать и на уровне муниципальной власти. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ-131) предусматривает ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления перед населением1. Согласно ст. 24 этого закона основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муници-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 (ред. От 20.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
пального образования. Основанием для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, согласно ФЗ-131, относится к компетенции местного населения и может быть начата инициативной группой.
Вопросы конституционно-правовой ответственности органов власти и должностных лиц получили дальнейшее развитие на региональном уровне. В Иркутской области действовал закон № 1-оз от 10 января 2000 года «Об отзыве выборных лиц местного самоуправления в Иркутской области», устанавливающий, что «основанием отзыва выборного лица может быть только виновное нарушение этим выборным лицом Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава Иркутской области, законодательства области, устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении им полномочий, факт совершения которого был установлен в порядке, предусмотренном законодательством»1. Закон регламентировал порядок решения вопроса о проведении голосования по отзыву выборного лица, подготовку к голосованию, организацию и порядок голосования. Отзыв выборного лица должны были инициировать не менее десяти процентов граждан.
Законодатель федерального и регионального уровней не конкретизирует основания и сам порядок привлечения к ответственности, обязывает это определить муниципальным образованиям самостоятельно в уставах. Анализ уставов муниципальных образований Иркутской области показывает формальный подход к определению оснований и порядка привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Иркутска «основаниями отзыва депутата, мэра города является только виновное неоднократное нарушение депутатами, мэром федерального и областного законодательства, настоящего Устава и иных городских муниципальных нормативных правовых актов при осуществлении ими полномочий, выразившееся в издании конкретных противоправных решений, в совершении конкретных противоправных действий (в бездействии), факт противоправности которых подтвержден в судебном порядке2. Основаниями для отзыва депутата Думы города Братска, мэра города Братска служат его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Аналогичные формулировки встречаются в уставах Ангарского городского округа, Шелеховского, Бала-ганского, Братского муниципальных районов района, муниципального образования «город Тулун», и др. Следовательно, сначала суд должен принять решение, устанавливающее факт противоправных действий народных избранников, после чего возможно инициативная группа от местного может начать процедуру отзыва депутата. Еще более невыполнимым выглядит установленный порог явки избирателей на местный референдум при отзыве депутатов. Отзыв главы муниципального образования или депутата представительного органа муниципального образования, считает-
1 Об отзыве выборных лиц местного самоуправления в Иркутской области: закон Иркутской области № 1-оз от 10.01.2000 (утратил силу) [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации — URL: http://docs.cntd.ru/docu-ment/804918785 (дата обращения: 01.08.2020).
2 Устав города Иркутска (в ред. решения Думы от 07.02.2020 № 007-20-070064/0)) [Электронный ресурс] // Дума г. Иркутска. — URL: http://www.irkduma.ru/about/ (дата обращения: 10.08.2020).
ся состоявшимся, если «за» проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем избирательном округе. Интересно отметить, что при выборах депутатов отсутствует как порог явки избирателей, так и необходимый процент голосов для признания его победителем. Таким образом, нормы права, установленные современным законодательством, фактически делают институт отзыва «мертвым». Фактическое отсутствие примеров законченной процедуры голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц это доказывает. Так, в 2016 г. жители г. Иркутска предприняли неудачную попытку инициировать отзыв депутата Иркутской городской думы С. Юдина, обвинив его в антинародной политике по переименованию улиц города Иркутска посредством ложных заверений поддержки жителей и проведения социальных опросов населения [6]. Процедура отзыва юридически и организационно сложна, условия инициирования отзыва завышены, поэтому намного проще отрешить от должности, лишить мандата депутата административными методами, нежели реализовывать процедуру отзыва депутатов.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:
1. Отзыв депутатов представительных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве не предусмотрен, на основании норм Конституции РФ (ст. 71, 72 и 76) и постановлений Конституционного суда, допускающих опережающее регулирование субъектов РФ, данная мера конституционно-правовой ответственности имеет право быть закреплена законом субъекта Российской Федерации.
2. Реализация конституционно-правовой ответственности в форме отзыва депутатов представительных муниципальных органов, выборных глав муниципальных образований является трудновыполнимой, и по большому счету нереализованной.
3. При всей противоречивости института отзыва депутата, по нашему мнению, необходимо отдавать предпочтение сохранению форм непосредственной демократии, т. к. именно народ является единственным носителем власти в Российской Федерации и должен иметь реальные инструменты воздействия на своих представителей в период между выборами.
Однако для практической реализации отзыва необходимо внести качественные изменения и дополнения в действующее законодательство для усовершенствования механизма его реализации:
— закрепить институт отзыва депутатов регионального парламента в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти;
— на федеральном уровне должны быть установлены четкие правовые критерии отзыва: исчерпывающий перечень оснований утраты доверия избирателей, надлежащие процедуры осуществления отзыва депутатов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, четко установлено количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения отзыва депутата и др.;
— законодательно унифицировать перечень оснований для отзыва депутатов, руководителей муниципальных образований на региональном и муниципальном уровнях;
— на федеральном уровне отменить порог явки избирателей на референдум по отзыву депутатов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Мурашин А. Г. Выборы и отзыв как акты прямого народовластия / А. Г. Мурашин // Журнал российского права. — 1999. — № 10. — С. 140—145.
2. Нудненко Л. А. Тенденции правового регулирования отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества / Л. А. Нудненко // Административное и муниципальное право. — 2018. — № 6. — С. 25—35.
3. Шарова Т. В., Харитонова О. В. Институт отзыва: проблемы реализации / Т. В. Шарова, О. В. Харитонова // Государственная власть и местное самоуправление. — 2019. — № 9. — С. 22—28.
4. Конституционное право Российской Федерации. Основы теории конституционного права: курс лек. Ч. 1 / М. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриева. — М., 2002. — 332 с.
5. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность депутатов законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации / А. А. Кондрашев // Российский юридический журнал. — 2011. — № 1. — С. 127—143.
6. Имеют ли иркутяне право отозвать депутата Юдина из-за антинародной компании по переименованию улиц? [Электронный ресурс] — URL: https://kjuter.live-journal.com/76249.html (дата обращения: 01.08.2020).
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. Murashin A. G. Elections and recall as acts of direct democracy / A. G. Murashin // Journal of Russian Law. 1999. No. 10. P. 140—145.
2. Nudnenko L. A. Trends in the legal regulation of the recall of an elected representative of the local community by voters / L. A. Nudnenko // Administrative and Municipal Law. 2018. No. 6. P. 25—35.
3. Sharova T. V., Kharitonova O. V. Institute of recall: problems of implementation / T. V. Sharova, O. V. Kharitonova // State Power and Local Self-Government. 2019. No. 9. P. 22—28.
4. Constitutional law of the Russian Federation. Foundations of the theory of constitutional law: a course of lectures. Part 1 / M. P. Avdeenkova, Yu. A. Dmitrieva. M., 2002. 332 p.
5. Kondrashyov A. A. Constitutional and legal responsibility of deputies of the legislative body of state power, the representative body of local self-government in the Russian Federation: the basis of classification and problems of implementation / A. A. Kondrashev // Russian Legal Journal. 2011. No. 1. P. 127—143.
6. Do Irkutsk residents have the right to recall deputy Yudin because of an anti-people campaign to rename streets? [Electronic resource]. URL: https://kjuter.livejour-nal.com/76249.html (date of access: 01.08.2020).
