CC BY
83
ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ
ОТЗЫВ ВЫБОРНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КАК ФОРМА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Русаков К. А.
младший научный сотрудник, Институт философии и права Уральского отделения Российской академии наук (Россия), 620990, Россия, г. Екатеринбург, ул. Первомайская, д. 91, [email protected]
УДК 35:086
ББК 67.400.76
Цель: рассмотрение отзыва выборного должностного лица как формы ответственности, меры воздействия, применяемой в отношении выборного должностного лица как субъекта муниципально-правовых отношений.
Методы: использован нормативно-логический анализ, метод сравнительного правоведения. Проанализированы мнения ученых, акты Конституционного Суда РФ, международно-правовые нормы.
Результаты и область применения: в данном исследовании подробно рассмотрен отзыв как мера воздействия, применяемая в отношении выборного должностного лица как субъекта муниципально-правовых отношений. Изучено организующе-превентивное назначение данной меры. Определено, что отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.
Научная новизна: обоснована специфика отзыва выборного должностного лица как наиболее актуальная и действенная форма конституционно-правовой ответственности. Выделены три направления в понимании юридической ответственности. Представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью материально-правового или процессуально-правового характера. Представители второго направления в качестве основного институтообразующего признака выдвигают государственное принуждение. Представители третьего направления рассматривают юридическую ответственность в единстве трех аспектов: как правовой институт, как элемент правового статуса субъекта наряду с право- и дееспособностью и как правоотношение. Обосновывается мнение о том, что отзыв в качестве формы публично-правовой ответственности, подлежит применению только в связи с необходимостью обеспечить надлежащее выполнение муниципально-правовой нормы. Это обуславливается тем, что иногда нарушения муниципально-правовой нормы сразу не заметны, поскольку им предшествует нарушение иной правовой нормы.
Ключевые слова: отзыв, выборное должностное лицо, ответственность, муниципальное образование, должностное лицо.
EXECUTIVE'S REPORT AS A FORM OF PUBLIC-LEGAL RESPONSIBILITY
Rusakov K. A.
Junior research scientist, Institute of Philosophy and Law of the Ural Department of the Russian Academy of Sciences (Russia), 91 Pervomaiskaya str., Ekaterinburg, Russia, 620990, [email protected]
Purpose. The considered an elective executive's report as a form of responsibility, enforcement actions applied towards elective executive as a subject of municipal-legal relations.
Methods. The author used a regulative-logical analysis, comparative law studies method; analyzed scientists' opinion, acts of the RF Constitutional Court, international legal regulations.
Results and application area. In the research, the author considered a report as an enforcement action applied g towards elective executive as a subject of municipal-legal relations, studied organizing-preventive application of the given ^ measure. The author found out that the report as a responsibility is a form of realization of the above-mentioned sanction, ^ and sanction is a degree of that responsibility. g
Scientific novelty. The author substantiated specificity of an elective executive's report as the most relevant and effi- <o cient form of constitutional-legal responsibility; identified three directions in understanding legal responsibility. Representatives of the first direction identify it with legal responsibility of material-legal and procedural-legal character. ©
Русаков К. А.
Representatives of the second direction put forward public enforcement as a basic institute-forming feature. Representatives of the third direction consider legal responsibility as a unity of three aspects: as a legal institute, as an element of legal status of a subject together with legal and active capacity and as a legal relation. The author proves that the report as a form of public-legal responsibility is only applied due to necessity to provide a proper execution of a municipal-legal standard. It is determined by the fact that the municipal-legal standard violation is not noticeable immediately as they are preceded by another legal standard violation.
Key words: report, elective executive, responsibility, municipal entity, executive.
Постановка проблемы
Понимание содержания и природы отзыва выборного должностного лица (далее по тексту - ВДЛ) в качестве формы ответственности влечет ряд дискуссий. Особо отличаются дискуссии относительно определения понятия и отмежевания конституционно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности.
Анализ последних исследований и публикаций
В результате анализа исследований по рассматриваемой тематике можно отметить, что на сегодняшний день исследователями, в частности, А. Р. Ереминым, И. А. Алексеевым, В. С. Кашо, при рассмотрении института отзыва как разновидности юридической ответственности, не дается характеристик ВДЛ как субъектов данной ответственности. Данное определение используется как само собой разумеющееся. Указанное состояние исследовательской деятельности в рассматриваемой области повторяет положение в действующем законодательстве.
Нерешенные части общей проблемы
Вместе с тем, в общую теорию права включены три направления, которыми характеризуется юридическая ответственность. Представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью процессуально-правового характера или материально-правового характера [1, с. 123 - 124; 2, с. 85 - 86].
Представители второго направления как основной институтообразующий признак выдвигают государственное принуждение [3, с. 130]. Представителями третьего направления юридическая ответственность рассматривается в единстве трех аспектов: как правовой институт [4, с. 47], как элемент правового статуса субъекта наряду с правоспособностью и дееспособностью [5, с. 106].
Юридическая ответственность в научной литературе традиционно рассматривается в негативном
аспекте, в виде некого воздействия, которое наступает при нарушении действующих правовых норм. Но немаловажное значение имеет и возникшая сравнительно недавно концепция позитивной юридической ответственности. Рассмотрим ее некоторые положения.
В результате анализа сущности феномена юридической ответственности ученые акцентируют внимание на ее различных аспектах, сторонах, указывая на ее разнообразные связи с иными государственно-правовыми явлениями. Указанное, безусловно, значимо для понимания и уяснения сущности и содержания данного правового явления.
Если рассматривать институт отзыва как ответственность ВДЛ, то в соответствии с позицией КС РФ, в качестве основания отзыва выступает факт правонарушения соответствующего выборного лица, который установлен судом [6] в порядке главы 26 ГПК РФ [7].
Следует отметить, что тот факт, что должностные лица и органы местного самоуправления выступают как субъекты конституционно-правовой ответственности, приобретает все большее признание в науке [8, с. 374-378]. Вместе с тем высказываются мнения и о необходимости определить муниципально-право-вую ответственность как особый вид ответственности. Значимым также является и отграничение муници-пально-правовой или конституционно-правовой ответственности ВДЛ от других классических видов юридической ответственности.
Цель статьи
Рассмотрение отзыва ВДЛ как формы ответственности, меры воздействия, применяемой в отношении
ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений.
Изложение основного материала исследования
Примечательной особенностью российского избирательного законодательства последних 15 лет является его нестабильность. При этом в настоящее время оно
напоминает своеобразный «маятник», который сначала
Русаков К. А.
качается в одну сторону, потом - в противоположную, а затем опять возвращается в исходное положение. Примеров такой ситуации можно предложить сразу несколько. Стремление федерального законодателя с начала 2000-х годов обеспечить условия функционирования двухпартийной системы в 2012 г. сменилось изменением вектора законодательного регулирования к политическому многообразию партий и практически вернуло сложившуюся партийную систему в 90-е годы прошлого века. Отмена графы «Против всех» показала свою несостоятельность, что позволило снова начать обсуждение вопроса о ее возвращении. Следует отметить также бесконечные изменения порядка назначения членов Совета Федерации. Но самым ярким примером является порядок выборов (назначения) ВДЛ субъекта РФ.
В РФ право отзыва ВДЛ является главной формой конституционно-правовой ответственности данного лица, поскольку он, выступая как представитель интересов территориальной общины, избирателей своего избирательного округа обязан выражать и защищать их интересы, выполняя поручения избирателей в пределах имеющихся полномочий, активно участвуя в осуществлении местного самоуправления.
Как отмечается А. С. Автономовым, в 90-е г. XX века географически распространение права отзыва ВДЛ несколько сузилась, поскольку некоторые страны Восточной Европы от закрепления этого права отказались. В результате анализа конституционного законодательства зарубежных стран следует сделать вывод о том, что института отзыва ВДЛ в законодательстве большинства европейских стран нет. Однако, право отзыва ВДЛ усиливает общественный контроль за деятельностью выборных органов публичной власти и может являться действенным рычагом указанного контроля при достаточно высокой активности избирателей. Этим, с одной стороны, обеспечиваются достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан (их организаций), а с другой - создаются гарантии от преобразования института отзыва ВДЛ в дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти фактор [9, с. 306].
В международно-правовых нормах и национальном законодательстве четко определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны осуществлять свою деятельность, принимая на себя всю ответственность. Так, в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления отмечено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентации значительной части местных дел, управления ими [10].
Таким образом, ответственность ВДЛ является важным элементом их правового статуса, гарантией надлежащего поведения и добросовестности при
осуществлении своих полномочий. Демократической моделью публичного управления предполагается активное участие членов территориальной общины, а также их объединений в процессах по подготовке, принятию и реализации различного рода управленческих решений. Все это обуславливает необходимость наличия соответствующих механизмов и процедур, которыми, с одной стороны, дается возможность гражданам оказывать влияние на данные процессы, а с другой - контролировать действия ВДЛ.
В качестве исходного положения возьмем за основу тезис о том, что ВДЛ правомочны выступать как субъекты разных видов юридической ответственности. Конституционно-правовая ответственность является прежде всего ответственностью органов власти и их должностных лиц перед народом за допущение ненадлежащей реализации тех властных полномочий, которые народ, являясь единственным источником власти передал им, реальной гарантией против чрезмерной концентрации и злоупотреблением властью.
В связи с чем, отдельными авторами ставится вопрос выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, имеющий собственные источники, субъекты, основания, санкции.
Так, С. Г. Соловьевым муниципально-правовая ответственность представительного органа определена как негативная оценка деятельности указанного субъекта, в связи с чем на него накладываются определенные неблагоприятные правовые последствия в виде лишения юридических, политических и иных правомочий [11, с. 5]. По мнению Л. С. Шугриной, которой муниципально-правовая ответственность рассматривается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть: конституционной и муниципально-правовой [12, с. 296].
При этом под конституционно-правовой ответственностью органов местного самоуправления, по ее мнению, понимается их ответственность перед государством, а под муниципально-правовой - ответственность перед населением. Считаем эту позицию несколько спорной, поскольку принудительный характер конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном, но и приравненном к нему общественном принуждении.
Спорным является позиция В. С. Кашо, о том, что муниципально-правовая ответственность является комплексным видом юридической ответственности, которая урегулирована нормативными правовыми актами муниципального права и реализуется населением, государством, физическими и юридическими лицами, а также непосредственно должностными лицами и органами местного самоуправления
Русаков К. А.
относительно субъектов местного самоуправления. В нее включаются меры надзора и контроля, а при совершении муниципального правонарушения - меры общественного и государственного принуждения [13, с. 22]. Ведь в этом случае отождествляется ответственность и средства контроля или надзора, что является недопустимым.
Впервые на диссертационном уровне концепция муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности и института муниципального права получила свое обоснование у И. А. Алексеева. Так, исходя из его мнения, муниципально-правовая ответственность не выступает в качестве составной части конституционно-правовой ответственности. Свидетельством тому является следующее [14, с. 10].
1) муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде;
2) при определении мер ответственности, которые подлежат применению к органам и должностным лицам местного самоуправления используются нормы различных отраслей права;
3) особый круг субъектов муниципально-право-вой ответственности (в него не включены органы государственной власти, а к субъектам конституционной ответственности следует также относить органы государственной власти);
4) другие основания ответственности (поскольку отзыв ВДЛ местного самоуправления осуществляется на основании проявленной инициативы населения в порядке и на основаниях, которые предусмотрены законом и уставом муниципального образования);
5) осуществление привлечения к муниципально-правовой ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, что может осуществить специально на это уполномоченный орган или должностное лицо местного самоуправления, а также и вышестоящие органы (должностные лица) государственной власти;
6) муниципально-правовая ответственность применяется при нарушении соответствующим субъектом нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7) самостоятельность системы правовых актов, в которых предусматриваются указанные виды ответственности.
По нашему мнению, говорить о муниципально-правовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности пока преждевременно, учитывая современное состояние муниципально-пра-вовой теории и практики. Поэтому ее следует рассматривать как вид конституционно-правовой ответственности.
Тем более, что и в юридической литературе отзыв как мера ответственности длительное время признается именно как конституционно-правовая санкция. Отзыв является мерой воздействия, которая применяется в отношении ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений. Назначение этой меры - орга-низующе-превентивное: выборное должностное лицо обязано определенным образом выполнять свои обязанности, а в противном случае его могут отозвать. Закрепление этой конституционно-правовой санкции обусловлено тем, что в своей деятельности такое лицо несет ответственность, прежде всего, перед избирателями.
Отзыв ВДЛ как мера конституционно-правовой ответственности иногда является близкой к дисциплинарной, как по форме, так и по порядку применения. Однако разница заключается в том, что дисциплинарная ответственность подлежит применению в случае нарушения трудовой дисциплины, невыполнения заданий, а конституционно-правовая обладает более широким арсеналом оснований.
Так, характерной особенностью отзыва как конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении, отличающей ее от иных видов юридической ответственности, является специфика санкции. Санкции являются обязательным элементом отзыва как конституционно-правовой ответственности. Считаем, что следует критически отнестись к главенствующему ранее в научной литературе подходу, в соответствии с которым в конституционном и муниципальном праве отсутствуют санкции, в следствии чего его нормы реализуются санкциями иных отраслей права - уголовного, административного и частично гражданского. Указанный подход ошибочен, так как каждой отраслью права должна быть обеспечена реализация своих норм собственными средствами. Если это является необходимым - санкциями.
Санкцией в указанном случае следует назвать только заложенную в юридической форме возможность (угрозу) принуждения в отношении ВДЛ в случае неисполнения им своих обязанностей. Именно санкция указывает на неблагоприятные последствия (в виде, например, правовых потерь, обременений и т.д.), которые наступают (или же могут наступить) для ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений при осуществлении им неадекватной реализации своих прав в области местного самоуправления. Так, отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.
К сожалению, очень мало внимания уделяется проблеме законодательной регламентации конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении применительно к институту отзыва как
Русаков К. А.
форме публично-правовой ответственности выборного лица, решение которой является очень актуальным для эффективной реализации этого вида ответственности на практике. И это не является случайным. Ведь институт местного самоуправления в России находится в стадии своего формирования, в стадии становления находится и профильное законодательство, в том числе законодательство, регламентирующее отношения конституционно-правовой ответственности в этой сфере.
Признавая существование специфических конституционно-правовых санкций, отметим, что они играют особую роль, которая обуславливается субъ-ектно-объктными характеристиками муниципальных правоотношений. Кроме того, их главное назначение -организующее, стимулирующее, воспитательное, превентивное (профилактическое). Возможность реально применить санкции является крайней мерой.
Отзыв в качестве формы публично-правовой ответственности, подлежит применению, во-первых, только в связи с необходимостью обеспечить надлежащее выполнение муниципально-правовой нормы. Это обуславливается тем, что иногда нарушения муниципально-правовой нормы сразу не заметны, поскольку им предшествует нарушение иной правовой нормы. Но вместе с этим нарушением обязательно имеет место нарушение норм муниципального права.
Во-вторых, отзыв как форма публично-правовой ответственности существует не как ответственность за нарушение любой одной нормы муниципального права. Преимущественно это обобщенная форма публично-правовой ответственности, которая применяется за нарушение системы норм муниципального права, например, всех тех норм, которые устанавливают обязанности выборного должностного лица.
Без формирования целостного механизма юридической ответственности в исследуемой области не может сформироваться как первичный субъект местного самоуправления отдельная территориальная община, народ в целом не может стать реальным сувереном в своем государстве, а недовольство политикой, проводимой властями, может приводить к вне-или неправовым, нецивилизованным, насильственным формам решения политических и других проблем. Если система местного самоуправления не будет включать в себя эффективные механизмы ответственности выборных лиц, эта система, даже при условии реализации всех демократических принципов, сведется лишь к децентрализации власти. Более того, непременно будет исключена сама возможность определения такого способа властвования и исчезнет такой субъект как - выборное лицо. Бюрократия просто сойдет на местный уровень и продолжит оставаться бесконтрольной на фоне отчужденности жителей от управления местными делами.
Выводы
Таким образом, можем заключить следующее:
• в РФ право отзыва ВДЛ является главной формой конституционно-правовой ответственности данного лица;
• отзыв является мерой воздействия, которая применяется в отношении ВДЛ как субъекта муни-ципально-правовых отношений. Назначение этой меры - организующе-превентивное: ВДЛ обязано определенным образом выполнять свои обязанности, а в противном случае его могут отозвать. Закрепление этой конституционно-правовой санкции обусловлено тем, что в своей деятельности депутат несет ответственность, прежде всего, перед избирателями;
• отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.
Литература:
1. Автономов А. С. Правовая отнология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. 360 с.
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) (Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Вступил в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года) // Собрание законодательства РФ.1998. № 36. Ст. 4466.
3. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 123 - 124.
4. Тарков В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов. 1973. С. 85 - 86.
5. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130.
6. Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 47.
7. Горшевев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 106.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
10. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46 Ст. 4532.
11. Еремин А. Р. Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного
Русаков К. А.
самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 374-378.
12. Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.
13. ШугринаЕ. С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 296.
14. Кашо В. С. Ответственность в системе местного самоуправления: Учеб. пос. Красноярск, 2005.
15. Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Ростов-на-Дону, 2007.
References:
1. Avtonomov A. S. Legal ontology of politics: to the system of categories. M. : LLC Firm «Infograf», 1999. 360 p.
2. European charter of local self-government (performed in Strasburg 15.10.1985) (Convention is ratified by the Federal Law dated 1.04.1998 № 55-FL. Came to the effect for the Russian Federation September 1, 1998) // Sobraniye zakonodatelstva RF.1998. № 36. Art. 4466.
3. Bratus S. N. Legal responsibility and legitimacy. M., 1976. P. 123-124.
4. Tarkov V. A. Responsibility according to the Soviet civil law. Saratov. 1973. P. 85-86.
5. Malein N. S. Offence: notion, causes, responsibility. M., 1985. P. 130.
6. Samoshchenko I. S., Farukshin M. H. Responsibility according to the Soviet legislation. M., 1971. P. 47.
7. Gorshevev V. M. Methods and organizational forms of legal regulation in a socialist society. M., 1972. P. 106.
8. The RF Constitutional Court Decree dated June 7, 2000 № 10-P // Sobraniye zakonodatelstva RF. 2000. № 25. Art. 2728.
9. The RF Constitutional Court Decree dated April 2, 2002 № 7-P // Sobraniye zakonodatelstva RF. 2002. № 14. Art. 1374.
10. The RF Civil Procedural Code: Federal Law dated 14.11.2002 № 138-FL (as revised 21.07.2014) (amended and revised, came into force since 06.08.2014) // Sobraniye zakonodatelstva RF. 2002. № 46 Art. 4532.
11. Eryomin A. R. Problems concerning the determination of comstitutional-legal responsibility in local government sphere // Constitutional-legal responsibility: problems of Russia, experience of foreign countries / edited by Professor S. A. Avakyan. M.: Published by MGU, 2001. P. 374-378.
12. Solovyov S. G. Municipal-legal responsibility of a local representative body: content and topical issues // Gosudarst-vennaya vlast i mestnoye samoupravleniye. 2004. № 2.
13. Shugrina E. S. Municipal law: Textbook. M.: TK Velbi; Prospekt, 2004. P. 296.
14. Kasho V. S. Responsibility in the system of local self-government: Textbook. Krasnoyarsk, 2005.
15. Alekseyev I. A. Municipal-legal responsibility: problems of theory and practice: Abstract of the Doctor's Thesis (Law). Rostov-on-Don, 2007.
