CC BY
286
УДК 340.131.5
Е.Е. Новопавловская
кандидат юридических наук, доцент
Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина Российская Федерация, 308024, г. Белгород, ул. Горького, д. 71. E-mail: [email protected]
Отзыв депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления: некоторые проблемы правовой регламентации и практика конституционного судопроизводства
В статье исследуются отдельные проблемы правовой регламентации института отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Автор проводит мониторинг практики конституционного судопроизводства и приходит к выводу, что граждане и представители властных структур государства не раз высказывали свою неудовлетворенность регламентацией различных аспектов отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих решениях формулировал минимальные требования к институту отзыва, определяя критерии его правомерности. Под влиянием решений Конституционного Суда Российской Федерации и сформулированных в них правовых позиций законодательной корректировке подвергались не только основания отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, но и отдельные процедурные правила его проведения.
Ключевые слова: народовластие, конституционное судопроизводство, Конституционный Суд, нормоконтроль, отзыв, конституционная ответственность.
Elena E. Novopavlovskaya
Cand. Sci. (Jurid.), Docent
I.D. Putilin Belgorod Law Institute of the MIA of Russia 71, Gorkyi str., Belgorod, 308024, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Recall of deputies, members of elected local government, elected local government officials: some problems of legal regulation and practice of the constitutional legal proceedings
The article studies some problems related to legal regulation of procedure of a recall of deputies, members of elected local government, elected local government officials. The author monitors the practice of the constitutional legal proceedings and concludes that citizens and government officials are dissatisfied with a regulation of various aspects of a recall of deputies, members of elected local government, elected local government officials. The decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation has formulated the minimal requirements for recall procedure more than once, determining the criteria of its legitimacy. Grounds for recall of deputies, members of elected local government, elected local government officials, but also separate rules for the conduct of this procedure were subject to legislative adjustment under the influence of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and its legal announcements.
Keywords: civil authority, constitutional legal proceedings, Constitutional Court, compliance with the law, recall, constitutional responsibility.
Федеральное законодательство предусматривает различные основания досрочного прекращения полномочий депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, называя среди таковых их отзыв, инициатива проведения которого исходит от населения. Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) не раз подчеркивал, что, учреждая институт отзыва выборных должностных лиц, законодатель определил его в качестве одного из общих начал организации органов власти, что всецело согласуется с демократическими основами конституционного строя России (постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П) [5].
Согласимся с мнением Н.В. Джагарян, что правовая природа отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц (далее - отзыв) позволяет рассматривать его в различных аспектах, в т.ч. как:
- атрибутивную характеристику модели муниципальной демократии, применяемой в современной России;
- элемент императивного депутатского мандата;
- меру ответственности выборного лица местного самоуправления, которую он несет перед населением;
- форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления [см. подробнее: 12, с. 45-49].
КС РФ неоднократно формулировал свои правовые позиции, напрямую либо косвенно касающиеся перечисленных выше аспектов института отзыва. Так, еще в 1996 г. КС РФ назвал институт отзыва важной формой непосредственной демократии, мерой конституционной ответственности, реализуемой посредством проведения специального голосования граждан и направленной на досрочное прекращение полномочий депутатов, выборных должностных лиц. При этом конституционный статус данного лица как гражданина не нарушается. Отзыв - это особая форма взаимоотношений между депутатским корпусом и избирателями (постановление КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П) [4]. В определении от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О КС РФ отметил, что отзыв представляет собой одну из форм контроля гражданами деятельности выборных должностных лиц регионального и местного уровней [10]. По точному замечанию КС РФ, отзыв не следует ставить в один ряд с иными формами общественного контроля и формами непосредственного волеизъявления граждан. Он не является пересмотром итогов выборов, а выступает мерой конституционной ответствен-
ности, возможность наступления которой обусловлена правом населения на непосредственное осуществление своей власти (постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П) [5].
На федеральном уровне установлено, что отзыв возможен только за совершение конкретных противоправных действий (бездействий), принятие противоправных решений (ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 октября 2018 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) [1]. Полагаем, что отдельных пояснений требует такое основание отзыва как утрата доверия избирателей, которое названо в ряде законов субъектов Федерации и муниципальных нормативных правовых актах, сохранивших традиции советского прошлого. Так, вспоминая историю развития российского государства и права, Н.В. Анциферов отмечает, что Конституция СССР 1977 г. предусматривала возможность отозвать депутата, не оправдавшего доверие избирателей [11, с. 17-18].
Названное основание отзыва не было оставлено без внимания КС РФ (постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П) [6], поскольку, по мнению заявителей, из правового пространства требовалось вывести законоположения, называющие утрату доверия избирателей основанием отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Поясняя свою позицию, заявители указали, что в оспариваемых положениях законов Красноярского края и Корякского автономного округа об отзыве депутатов представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления отсутствует конкретизация оснований утраты доверия. КС РФ подчеркнул следующее: а) основания отзыва должны быть законодательно конкретизированы; б) отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность давать пояснения относительно существа оснований отзыва; в) только при соблюдении вышеперечисленных условий возможно гарантировать защиту прав отзываемого лица, а, с другой стороны, обеспечивать стабильность осуществления местного самоуправления. КС РФ резюмировал, что расширительная интерпретация оснований отзыва выборного лица местного самоуправления, при которой к ним отнесены не конкретные действия (бездействия), а общая негативная оценка его деятельности, при которой не дается обоснование фактов, подлежащих проверке, не соответствует конституционно-правовым нормам. КС РФ также подчеркнул, что подобное регулирование может поставить под сомнение итоги выборов, в результате которых отзываемое должностное лицо было избрано [6]. Соответственно, иссле-
дуемые нормы подлежат выведению из правового пространства.
Как нам видится, отзыв по обозначенному ранее основанию при имеющихся проблемах в правовом регулировании на практике является весьма затруднительным, поскольку подтвердить либо опровергнуть утрату доверия избирателей конкретными фактами не представляется возможным. Несмотря на это, в юридической литературе последних лет можно встретить обоснование необходимости качественной корректировки российского законодательства в части совершенствования механизма отзыва, включая закрепление исчерпывающего перечня оснований для утраты доверия избирателей к выборному лицу [см. подробнее, напр.: 14, с. 27-28]. Более того, авторы обращают внимание также на необходимость ограничения вовлечения судов в решение вопросов политического характера [см., напр.: 11, с. 19].
Сопоставляя для сравнения законоположения, регламентирующие основания и порядок проведения отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и отзыва выборных лиц на местном уровне, констатируем, что перечень таковых разнится. В частности, в первом случае, как следует из содержания п. 7.2 ст. 19 Федерального закона 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 3 августа 2018 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], к основаниям отзыва относятся:
- нарушение федерального и (или) регионального законодательства;
- неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих должностных обязанностей. Принципиально важное пояснение: и в первом, и во втором случае факт нарушения должен быть установлен в судебном порядке. Нормы аналогичного содержания нашли отражение и в региональном законодательстве (напр., ч. 1.2 ст. 15 Избирательного кодекса Белгородской области от 1 апреля 2005 г. № 182 (в ред. от 31 мая 2018 г.) [3].
Можно констатировать, что основания отзыва выборных лиц муниципального образования (относительно регионального уровня) сформулированы более лаконично и их перечень явно уже.
В конце 1990-х - начале 2000-х гг. во многих субъектах Федерации (Республика Адыгея, Республика Тыва, Чувашская Республика, Алтайский и Красноярский края, Архангельская, Владимирская, Калининградская, Орловская, Пензенская, Ульяновская области, Еврейская
автономная область и др.) были приняты специализированные законы, регламентирующие институт отзыва. В дальнейшем часть из них утратили свою юридическую силу, в т.ч. в связи с принятием иных нормативных правовых актов, детальному регулированию в которых подвергались основания и процедура отзыва выборных должностных лиц. В частности, такая ситуация имела место с законом Белгородской области от 11 октября 1996 г. № 82 «О порядке отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», прекратившим свое действие в связи со вступлением в силу Избирательного кодекса Белгородской области от 16 июня 1997 г. № 116.
В ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131 указано, что основания и процедурные правила отзыва определяются уставом муниципального образования. Интерес в этой связи представляют положения устава городского округа «Город Белгород» от 29 ноября 2005 г. № 197 (в ред. от 28 августа 2018 г.), в котором с 2015 г. отсутствует статья, посвящённая голосованию по отзыву депутатов Белгородского городского Совета (до 2017 г. он назывался Советом депутатов города Белгорода) и его председателя. Для справки: ст. 15 устава городского округа «Город Белгород» утратила силу в связи с принятием решения Совета депутатов г. Белгорода от 22 июля 2015 г. № 262, а до принятия названного решения предусматривала, что отзыв депутатов Совета депутатов города Белгорода и его председателя возможен в случаях принятия ими противоправных решений, совершения действий (бездействий), нарушающих федеральное, региональное и местное законодательство. Как мы наглядно видим, фактически речь шла об одной группе оснований отзыва. Более того, перечень оснований отзыва депутатов Белгородского городского Совета и его председателя сегодня отсутствует также в действующем Избирательном кодексе Белгородской области, который ранее не ограничивался их простым перечислением (ст. 16), а содержал нормы-дефиниции, характеризующие невыполнение депутатских полномочий, а также обязанностей выборных должностных лиц (ст. 17). Подобного рода правовые неопределённости имеют место и в других субъектах Федерации, становясь причиной порождения практики конституционного судопроизводства. Мониторинг обращений, поступающих в КС РФ от граждан, их объединений и (или) представителей властных структур государства, свидетельствует, что предметом конституционной проверки выступали не только положения федеральных нормативных правовых актов в части регламентации института отзыва, например, ФЗ № 131 (опреде-
ление КС РФ от 10 апреля 2002 г. № 92-О, определение КС РФ от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О) [9; 10]. В своих обращениях заявители также одновременно указывали на неконституционность и норм федерального, и норм регионального законодательства (постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П) [5]. На соответствие российской Конституции оценивались нормы законодательства различных субъектов Федерации, в т.ч. Республики Алтай (постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П) [5], Красноярского края, Корякского автономного округа (постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П) [6], Ленинградской области (постановление КС РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П) [7], Ханты-Мансийского автономного округа (определение КС РФ от 25 марта 1999 г. № 43-О) [8] и др. как в части закрепления ими оснований отзыва, так и процедурных правил его проведения. С учётом ограниченности объёма проводимого исследования, обозначим тезисно отдельные правовые позиции КС РФ по данному вопросу:
- федеральное законодательство наделяет субъекты Федерации правом по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить либо не вводить институт отзыва (определение КС РФ от 25 марта 1999 г. № 43-О) [8];
- в уставе муниципального образования либо соответствующем региональном законе, регулирующем институт отзыва (если таковой был принят), должны быть зафиксированы достаточно высокие нормы сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва. Она должна быть не меньше числа подписей избирателей, которое требуется при выдвижении на выборах. Подобное регулирование призвано обеспечить исключение необоснованности отзыва (постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П) [6]. Однако учёными высказываются и иные мнения по этому поводу. Так, Л.А. Нудненко пишет о целесообразности снижения количества избирателей, которые должны принимать участие в голосовании по отзыву для признания его состоявшимся, предполагая, что при таких условиях отзыв выборных представителей местного сообщества избирателями приобретет реальный характер [подробнее см.: 13, с. 25-35]. Полагаем, что предложение подобного рода может быть воспринято законодателем только при строгом соблюдении баланса публичных и частных интересов;
- процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу реализацию права дать пояснения по существу оснований отзыва, что может быть сделано на всех этапах данной процедуры. В противном случае отзываемое лицо вправе обратиться за судебной защитой своих чести и достоинства (постановление КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П) [4] и др.
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, сущность отзыва выборных должностных лиц как формы непосредственной демократии состоит в том, что в результате выборов граждане передают своим представителям не саму власть, а предоставляют право на её осуществление. Такое доверие избирателей предполагает добросовестное использование властных полномочий выборными лицами, совершение ими правомерных деяний, принятие правомерных решений, которые не должны причинять вред гражданам. В противном случае должны следовать санкции, в т.ч. в виде досрочного прекращения полномочий выборного лица. Во-вторых, на современном этапе государственного строительства России применение отзыва возможно в отношении депутатов, выборных должностных лиц не всех территориальных уровней - прежде всего потому, что «в чистом виде» отзыв является элементом императивного депутатского мандата. В-третьих, отзыв возможен с учётом определённых ограничений, касающихся как его оснований, так и самой процедуры. КС РФ неоднократно в своих решениях указывал на минимальный набор требований к институту отзыва, определяя критерии его правомерности. В-четвертых, основанием отзыва могут выступать только конкретные противоправные решения, действия (бездействия), факт совершения которых подтвержден в судебном порядке. А вопрос о закреплении в качестве оснований отзыва утраты доверия избирателей является весьма дискуссионным. Федеральный законодатель в целом учёл правовые позиции КС РФ, сформулированные относительно отзыва, однако не ограничился простым воспроизведением заложенных в них оснований. Законодательная корректировка положений об отзыве была развита в сторону значительного ужесточения требований к условиям и порядку его проведения. В-пятых, инициатором отзыва выступает население муниципального образования, а процедурные правила должны обеспечивать соблюдение прав всех участников данного процесса, в т.ч. прав отзываемого лица, включая предоставление возможности дать избирателям пояснения по существу обстоятельств, ставших основанием отзыва. В-шестых, устав муниципального образования либо специализированный нормативный правовой акт, регламентирующий институт отзыва, должны фиксировать достаточно высокую норму сбора подписей граждан в поддержку начала процедуры отзыва, а также детально регулировать иные действия, совершаемые в ходе отзыва. С одной стороны, данная процедура не должна быть слишком простой, в противном случае это может привести к злоупотреблениям при её использовании.
С другой стороны, процедуру отзыва не следует слишком усложнять, что может являться причиной невозможности её практической реализации, фактически превращения её в фикцию. В-седьмых, КС РФ неоднократно выводил из правового пространства признанные неконсти-
туционными законоположения в случаях выявления правовых неопределенностей, указывал на необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство, а также пересмотра правоприменительных решений по делам заявителей.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : фе-дер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 октября 2018 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2018. - № 45. - Ст. 6839.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 3 августа 2018 г.) // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2018. - № 32 (ч. II). - Ст. 5133.
3. Избирательный кодекс Белгородской области от 1 апреля 2005 г. № 182 (в ред. от 31 мая 2018 г.) // Белгородские известия. - Специальный выпуск. - 2005. - 16 апреля; Белгородские известия. - 2018. - № 58.
4. По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации : постановление КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П // СЗ РФ. - 1997. - № 2. - Ст. 348.
5. По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // СЗ РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева : постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. - 2002. - № 14. - Ст. 1374.
7. По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова : постановление КС РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П // СЗ РФ. - 2004. - № 49. - Ст. 4948.
8. По жалобе граждан В.М. Малышева, В.К. Багаева, В.Н. Сайгушева и А.П. Сигарева на нарушение их конституционных прав Законом Ханты-Мансийского автономного округа «О приостановлении действия Законов Ханты-Мансийского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе» и «О порядке отзыва главы местного самоуправления муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе» : определение КС РФ от 25 марта 1999 г. № 43-О // СПС «КонсультантПлюс».
9. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : определение КС РФ от 10 апреля 2002 г. № 92-О // СЗ РФ. - 2002. - № 25. - Ст. 2514.
10. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Маракушина Федора Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : определение КС РФ от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О // Вестник Центризбиркома РФ. - 2010. - № 9.
11. Анциферов, Н. В. Основания отзыва выборных лиц: принципиальные установки Конституционного Суда РФ и их реализация в нормативных правовых актах // Государственная власть и местное самоуправление. - 2018. - № 1. - С. 15-19.
12. Джагарян, Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. - С. 45-49.
13. Нудненко, Л. А. Тенденции правового регулирования отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества // Административное и муниципальное право. - 2018. - № 6. - С. 25-35.
14. Шарова, Т. В., Харитонова, О. В. Институт отзыва: проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 9. - С. 22-28.
© Новопавловская Е.Е., 2018
