CC BY
298
44
Юридическая наука. 2015. № 3
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ОТЗЫВУ ДЕПУТАТА, ЧЛЕНА ВЫБОРНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВЫБОРНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ГОЛОСОВАНИЯ ПО ВОПРОСАМ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ПРЕОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
ТРЫКАНОВА Светлана Анатольевна
Аннотация. В статье на основе анализа организационно-правовых механизмов реализации институтов голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования определяются актуальные направления реформирования данных форм непосредственной муниципальной демократии в Российской Федерации.
Annotation. In this article, based on the analysis of institutional arrangements for the implementation of Institute of voting on the recall of a deputy, a member of the elected body of local self-government, an elected official of local self-government, the vote on the changes in the boundaries of the municipality, the conversion of the municipality determined by the actual directions of reforming these forms of direct municipal democracy in RF.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное сообщество, непосредственная муниципальная демократия, легитимность, муниципальные выборы, реформа местного самоуправления, избирательная система, институты голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, демократия.
Key words: local government, local community, municipal direct democracy, legitimacy, municipal elections, the reform of local government, the electoral system, the institute of voting on the recall of the deputy, the member of the elected body of local self-government, an elected official of local selfgovernment, the vote on the changes in the boundaries of the municipality, the conversion of the municipality, democracy.
В настоящее время активно ведутся дискуссии о механизмах выхода аномии российского общества, в том числе деформализации институтов непосредственной муниципальной демократии. Кроме социально-экономических факторов, важно учесть и организационноправовой контент данной научно-практической проблемы. В частности, вопрос ответственности и эффективности адаптации прямого волеизъявления местного сообщества. В этой связи
Статья печатается при финансовой поддержке РГНФ, название проекта «Формы непосредственного осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань» (код РТНФ 03-420, номер проекта 15-13-62002).
необходимо рассмотреть актуальное состояние таких институтов непосредственной муниципальной демократии, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - это досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования и иного выборного лица на основе
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
45
волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа, выраженного путем голосования.
Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в современных российских условиях представляется не вполне целесообразным, поскольку приводит к снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам, и в этом случае институт отзыва депутата ликвидируется. Право отзыва остается только у жителей поселений, причем преимущественно сельских. Институт отзыва выборных лиц и прежде являлся формальным и практически недействующим. Во-первых, основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебная процедура подтверждения противоправности того или иного деяния занимает довольно длительное время, неясно, кто именно должен обращаться в суд в этом случае. К тому же, если виновность выборного лица доказана в судебном порядке, неразумно проводить процедуру отзыва вместо того, чтобы прекратить его полномочия в ином, менее дорогостоящем порядке. Для отзыва выборного лица избирателями должны быть иные основания, обусловленные тем, что люди перестали доверять этому человеку. Уместно вспомнить слова Льва Тихомирова: «...народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольными своим представителем, могут отозвать его и прислать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т.п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность»1.
1 Тихомиров Л.А. Самодержавие и народное представительство. Монархическая государственность. М., 1998. С. 53
Во-вторых, выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), что практически невыполнимо в современных условиях. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева подчеркнул, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов2. Но вряд ли это означает обязательность голосования за отзыв абсолютного большинства избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. Ведь в настоящее время на муниципальных выборах применяется преимущественно система относительного большинства, и кандидаты считаются избранными порой при весьма скромном количестве голосов «за» в их пользу.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории. Голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом следующих особенностей:
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. // СПС «КонсультантПлюс».
46
Юридическая наука. 2015. № 3
- не применяются положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме;
- голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом, а согласие населения -полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования;
- итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Преобразование муниципальных образований может осуществляться с учетом мнения населения, выраженного как непосредственно, так и через избранные органы местного самоуправления. И вот как раз здесь, на наш взгляд, возникает ряд проблемных вопросов, которые пока не находят оптимального решения в российском законодательстве, и связаны они прежде всего с тем, по каким критериям нужно определять уровень учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, то есть в каких случаях целесообразно это делать путем голосования жителей, проживающих на соответствующих территориях муниципальных образований, а в каких случаях возможно и достаточно узнать лишь мнение представительных органов местного самоуправления, которые также отражают мнение населения, но в меньшей степени, разумеется, чем само население непосредственно.
В свое время Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при решении территориальных вопросов является референдум. Конституционный Суд признал,
в частности, «часть четвертую статьи 7 и пункт 2 главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного са-моуправления»3.
Как нам представляется, это было разумным решением, отвечающим логике развития конституционных положений о народовластии в современной России. И оно вполне отражало концепцию по этому аспекту первого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, где воспроизводилась конституционная формулировка ч. 2 ст. 131. Федеральным законом предписывалось установить в законах субъектов Федерации гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (с границами муниципальных
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
47
образований непосредственно связаны и вопросы их преобразования, поэтому, говоря о границах муниципальных образований, следует иметь в виду и их преобразования)4. В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Приморский, Хабаровский края, Сахалинская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) были предусмотрены такие формы решения вопросов изменения территорий муниципалитетов, как местный референдум и сход граждан. В некоторых субъектах Федерации (Республики Алтай, Мордовия, Воронежская, Читинская области) в дополнение к референдумам и сходам граждан учет мнения населения предполагалось проводить в таких формах, как опрос населения, конференция жителей, общее собрание граждан. Во многих субъектах Федерации решение вопросов изменения границ муниципальных образований было сопряжено с решением вопросов административного территориального устройства. Практика проведения местных референдумов по решению вопросов изменения границ муниципальных образований в субъектах Российской Федерации немногочисленна. В большинстве случаев проведение местного референдума обусловливалось наличием инициативы граждан5.
Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель отказался от института местного референдума как формы выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов. Кроме того, императивно определены случаи, при которых проводится либо голосование населения, либо определяется решение представительных органов местного самоуправления.
Эти случаи следующие (ч. 3-7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): 1) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ
4 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
5 Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10. С. 53.
иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; 2) объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром; 3) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов; 4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года, либо на сходах граждан (здесь указывается: в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования); 5) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района; 6) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия
48
Юридическая наука. 2015. № 3
населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного
ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Как видно, только в двух случаях требуется согласие населения, выраженного путем голосования. При этом в избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Во-вторых, исходя из совокупного толкования норм Федерального закона от 6 октября 2003 года, референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Необходимо отметить, что такой вывод может быть сделан исходя из анализа соотношения институтов непосредственной демократии, введенных законодателем. Если рассматривать только формулировки ч. 2 ст. 22 Федерального закона, то она допускает возможность и иного толкования, в том числе и возможность проведения
местного референдума на части территории муниципального образования. Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии - института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно6.
С этой позицией нельзя не согласиться. Вместе с тем подход законодателя по вопросу о преобразованиях муниципальных образований с учетом мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, вызывает возражения. Дело в том, что любое из указанных в законе преобразований может существенно изменить условия жизни населения. И мы не можем согласиться с мнением о том, что, «поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, в других - согласие, выраженное путем голосования», тем более что никакого анализа расширения или ограничения прав населения авторы комментария не приводят. Например, если разделить муниципальный район таким образом, что в одной его части останется крупное предприятие, а в другой - такого предприятия не окажется, то ясно, что в выигрыше окажутся жители первой части бывшего района. Пролоббировать такое решение через районных депутатов вполне возможно, и при этом может быть сильно искажена воля (выбор) самого населения, что противоречит конституционному принципу народовластия.
С учетом изложенного мы полагаем, что из ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нужно исключить императивный метод регулирования института учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований, и, соответственно, в случаях, где законодатель предусматривает учет мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, должен главенствовать принцип, согласно которому население должно иметь возможность, если будет на то его ини-
6 Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 238.
Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
49
циатива, выразить свое мнение путем голосования, и только при отсутствии такой инициативы должно вступать в силу законодательное положение об учете мнения, выраженного местными депутатами, то есть представительным органом местного самоуправления.
В заключение важно отметить, что реформирование электоральных институтов непосредственной муниципальной демократии должно происходить в соответствии с корректно-определенными их функциями в системе муниципального управления.
Библиографический список
1. Авакьян, С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 2004.
2. Дементьев, А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 10.
3. Тихомиров, Л.А. Самодержавие и народное представительство. Монархическая государственность. - М., 1998.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. // СПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
