CC BY
206
Для подготовки такой концепции нужны совместные усилия государства и муниципального сообщества, причем таких усилий потребуется еще больше для воплощения всего намеченного в жизни. Но иного пути
для сохранения и развития местного самоуправления как особого института народовластия, демократического инструмента решения вопросов повседневной жизни россиян нет.
Библиографический список
Бабун Р. Местное самоуправление и самоорганизация граждан // Муниципальное право. 2015. № 2.
Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
Васильев В. И. Куда идет местное самоуправление // Муниципальное право. 2015. № 2.
Джагарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д, 2012.
Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. 26 мая. № 18; 6 июня. № 21; 21 июля. № 26.
Костюков А. Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.
Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы поиска оптимума
ИРХИН Игорь Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета
350040, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149
E-mail: [email protected]
Проанализированы содержание и специфика законодательных изменений в части регламентации форм замещения должности главы муниципального образования в соответствии с положениями Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ. Обозначены проблемы, дана оценка и сформулированы возможные тенденции реализации правовых норм, квалифицирующих правовую природу сити-менеджера при замещении им должности главы муниципального образования, лица, избранного представительным органом из своего состава и возглавляющего местную администрацию, выборного главы муниципального образования. Проанализированы вопросы ответственности главы муниципального образования, указано на актуальность нормативного определения эффективных мер оценки качества исполняемых должностных функций. В разрезе вопросов выбора оптимальной модели формы замещения должности главы муниципального образования сделан вывод о том, что конституционно обусловленные тенденции развития муниципальной демократии наталкиваются на противоположные решения в сфере отраслевого законодательного регулирования.
Ключевые слова: сити-менеджер, выборный глава муниципального образования, депутат — глава муниципального образования, вопросы местного значения, местное сообщество, эффективность.
Legal Status of the Head of the Municipality: Actual Problem of Finding the Optimum
I. V. IRKHIN, candidate of legal sciences, associate professor
Kuban State University
149, Stavropolskaya st., Krasnodar, Russia, 350040
E-mail: [email protected]
The content and specific legislative amendments in the regulation of the forms of substitution position of head of the municipality in accordance with the provisions of the federal law 03.02.2015 N 8 «On amendments to articles 32 and 33 of the Federal law "On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation" and the Federal law "On general principles of local self-government in the Russian Federation"» are analyzed in this article. Author analyzed the problems and assessed, evaluated and formulated possible trends of the realization of the institution of city-manager replacement as head of the municipality, the person elected representative body of its members and the head of the local administration, the elected head of the municipality. The liability issues of head of the municipality are analyzed, the relevance of the regulatory definition of effective measures and quality assessment of performed official functions are given, the grounds and procedure responsibility for the improper operation of a regulation of an adequate mechanism for the application of these instruments as well are presented. In terms of issues of selection of the optimal model form of substitution position of head of the municipality author concluded that constitutional due to the trend of development of municipal democracy hampered by conflicting decisions of the sectoral legislative regulation.
Keywords: city manager, elected head of the municipality, deputy head of the municipality, local issues, local community effectiveness.
DOI: 10.12737/18023
Построение эффективной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации является одним из базисных условий укрепления российской государственности, фактором демократизации социальных и государственных институтов, средством формирования устойчивой диверсифицированной связи между гражданами и низовым звеном публичной власти.
Муниципальный уровень власти с точки зрения параметров функциональности и территориальности выступает в качестве наиболее близкого населению института публичной власти.
В. И. Фадеев справедливо отмечал, что «местное самоуправление является важнейшим элементом демократического устройства государства и общества, системы публичной власти, и это порождает проблемы определения оптимального сочетания в нем государственных и общественных начал, формирования эффективного механизма решения вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства, местного самоуправления и гражданского общества»1.
1 Фадеев В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная
Работа органов местного самоуправления находится в постоянном активном и тесном соприкосновении с жизнью местного сообщества, является интегратором циркулирующих социальных интересов, выступает подлинным свидетельством достигнутого уровня развития соответствующей территории, материализации ее ресурсного потенциала. Формулируя целевые ориентиры и разрабатывая адаптивный инструментарий благополучия уровня жизни населения муниципального образования, осуществляется процесс конституционализации муниципальных правоотношений. При этом применение индивидуализированного подхода к муниципальному образованию выступает неотъемлемой сущностной основой построения комплексных планов его развития, закономерным отражением успехов и недостатков проводимой работы органов муниципальной власти.
В соответствии с положениями Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
практика правового регулирования // Lex russica. 2014. № 4. С. 396—412.
Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» произведены коррективы порядка формирования института главы муниципального образования.
Часть 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) определяет, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
Как представляется, в цитируемом пункте в недостаточной степени выдержаны требования формальной логики к проведению классификации по одному основанию деления2, а также норматива, согласно которому члены деления должны определяться относительно друг друга по принятому основанию деления с учетом их координации друг с другом то на одной, то на другой плоскости3.
В подпункте 1 п. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ определена общая модель избрания главы муниципального образования: на выборах или представительным органом. В последующих подпунктах раскрывается ее содержание в приложении к конкретным модификациям замещения указанной должности, что, полагаем, не в полной мере корректно. Целесообразно было бы характеризовать вариативность форм в рамках самостоятельных разделов указанного подпункта.
Наряду с видовыми вариациями замещения должности главы муниципального образования в подп. 4 п. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ указано, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Поскольку в остальных положениях пункт 2 названной статьи регламентирует муниципально-правовой статус главы муниципального образования по критерию вариаций замещения должности определенными категориями кандидатов, данную формулировку следовало бы устано-
2 См.: Коэн М., Нагель Э. Введение в логику и научный метод / пер. с англ. П. С. Кус-лия. Челябинск, 2010. С. 335.
3 См.: Формальная логика. Л., 1977. С. 142.
вить в качестве общего требования, предъявляемого к должности главы муниципального образования.
Законодательные новеллы коснулись закрепления полномочий представительного органа муниципального образования избирать главу муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а также избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава на должность главы местной администрации.
Субъектом права законодательной инициативы по законопроекту выступило Законодательное собрание Красноярского края.
В первоначальной версии законопроекта № 447241-64, в том числе принятого в первом чтении, планировалось внести изменения в ст. 32 и 33 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части установления ограничений на участие в муниципальных выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, действиями (бездействием) которых созданы препятствия в работе представительного органа муниципального образования, повлекшие его роспуск.
Во втором чтении законопроект был существенно доработан. Согласно заключению комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправления и делам Севера от 27 января 2015 г. № 3.2-05/915 рассматриваемые изменения способствуют расширению вариативности при определении порядка формирова-
4 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf (дата обращения: 27.05.2015).
5 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work
(дата обращения: 27.05.2015).
ния органов местного самоуправления и позволяют более полно учитывать особенности конкретных территорий при выборе оптимальной для конкретного муниципального образования модели организации местного самоуправления.
По вопросу избрания главой муниципального образования лица, представленного комиссией по результатам конкурса, необходимо отметить, что предусмотренный ранее действующей редакцией Закона № 131-Ф3 вариант, когда сити-менеджер был уполномочен возглавлять местную администрацию, а главой муниципального образования являлся председатель представительного органа муниципального образования, содержал объемный потенциал для возникновения противоречий между указанными должностными лицами.
В. В. Невинский указывает, что «в этой схеме конфликты между сити-менеджером и председателем представительного органа не редкость. А иногда дело доходит до курьезных ситуаций: например, местный управляющий поощряет за работу главу муниципального образования, т. е. нанятый местным представительным органом глава местной администрации поощряет главу (он же председатель муниципального представительного органа) за трудовые успехи»6.
В 2011 г. глава Минрегиона России В. Ф. Басаргин назвал институт сити-менеджеров неэффективным. Он подчеркивал, что «практически не введен механизм ответственности сити-менеджеров за результаты своей работы. То есть мы вроде бы разделили власть, а ответствен-
6 Невинский В. В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой // Конституционное право и политика: сб. матер. междунар. науч. конф.: юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, 28—30 марта 2012 г. / отв. ред. С. А. Ава-кьян. М., 2012.
ность сняли и сити-менеджера, и главы города. Сначала должна быть разработана система оценки качества их работы»7.
В условиях, когда главой муниципального образования будет сити-менеджер, рисков возникновения конфликтов с представительным органом, включая его председателя, как представляется, должно быть значительно меньше.
В научной литературе содержатся различные оценки отмены прямых выборов глав муниципальных образований и внедрения института сити-менеджеров.
А. Н. Костюков полагает, что «сложившаяся муниципально-правовая политика, предусматривающая повсеместное внедрение модели сити-менеджера, несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление в Российской Федерации к декларации»8.
По мнению В. И. Васильева «существующий конкурсный порядок назначения сити-менеджеров может иметь положительные результаты, если освободить его от элементов формализма, расширить состав соревнующихся кандидатов на должность за счет самовыдвиженцев. При этом важно, чтобы конкурсные комиссии учитывали и деловые, и личные качества тех, кто будет заниматься административными делами»9.
Доминирующими позитивными факторами, характеризующими выборную модель главы муниципального образования, традиционно по-
7 Цит. по: Резникова А. Повсеместному введению системы сити-менеджеров пришел конец. URL: http://rbcdaily.ru/politics/ 562949980767169 (дата обращения: 27.05.2015).
8 Костюков А. Н. Муниципально-право-вая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 56.
9 Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал россий-
ского права. 2012. № 4. С. 13.
стулируются симпатия избирателей, зависимость и прямая ответственность перед ними.
Между тем на едином фоне развития избирательных технологий при отсутствии законодательного закрепления на федеральном уровне прямой обязанности выборного лица придерживаться обещаний предвыборной программы и отсутствии объективной возможности для этого ввиду нестабильно изменяющихся социально-экономических условий симпатии избирателей, к сожалению, не всегда оправдываются.
Частью 10 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определено, что политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также размещает ее в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Из анализа указанных нормативных положений В. А. Черепанов делает вывод о том, что «тем самым предвыборная программа конституируется как юридически значимый документ, а ее опубликование — как юридический факт, порождающий обязанности исполнения предвыборной программы. Утверждать иное — значит считать, что федеральный законодатель дозволяет кандидату злоупотреблять своим правом на предвыборную агитацию и вводить избирателей в за-блуждение»10.
10 Черепанов В. А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 43.
Соглашаясь с В. А. Черепановым, полагаем необходимым обратить внимание на то, что отсутствие в федеральном законодательстве норм, недвусмысленно устанавливающих меры ответственности выборного должностного лица за невыполнение пунктов предвыборной программы, позволяет усомниться в эффективности применения данного инструмента электоральной демократии на практике.
Реализация института отзыва в связи с несоблюдением предвыборной программы согласно п. 2 ст. 24 Закона № 131-Ф3 напрямую зависит от регламентации данного вопроса в уставе муниципального образования. Между тем уставы далеко не всех муниципальных образований регулируют указанный вид непосредственной демократии в рассматриваемом аспекте. Так, в уставах муниципальных образований Алтайского края, Хабаровского края, Тульской области не содержатся нормы об отзыве за отказ от выполнения содержащихся в программе предвыборных обещаний. В некоторых регионах (Удмуртская Республика11, Амурская область12, Ярославская область13 и др.) в одних муниципальных образованиях предусмотрен отзыв выборных должностных лиц, в других нет.
В отдельных случаях правовым актом муниципалитета устанавливаются оговорки, подлежащие учету при реализации института отзы-
11 См. решение Сарапульской городской Думы от 29 апреля 1999 г. № 2-225 «Об утверждении Положений "Об отзыве Главы самоуправления г. Сарапула" и "Об отзыве депутата Сарапульской городской Думы"».
12 См. решение Муниципального совета города Тынды от 30 апреля 2002 г. № 154 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Тынды».
13 См. решение Думы Угличского МО от
31 января 2002 г. № 97 «Об утверждении По-
ложения о порядке отзыва депутата Думы и главы Угличского муниципального округа».
ва в связи с утратой доверия, составным элементом которой признается невыполнение предвыборной программы. Так, ст. 55 Устава14 города Сердобска Пензенской области закрепляет, что утрата доверия избирателей не может быть использована в качестве основания отзыва, если невыполнение предвыборной программы и пожеланий избирателей, прекращение контактов с ними имели место по объективным, не зависящим от депутата, выборного должностного лица причинам. Исходя из буквального анализа дефиниции цитируемого правового акта, следует, что только при одновременном наступлении фактов «невыполнения предвыборной программы, пожеланий избирателей, прекращения контактов с ними» может рассматриваться вопрос об отзыве, что вряд ли правильно. Подтверждения совершения любого из перечисленных действий (бездействия), на наш взгляд, достаточно для постановки вопроса об отзыве.
Таким образом, на уровне муниципальных образований отмечается значительный дисбаланс правового регулирования института отзыва выборных должностных лиц.
Дополнительно отметим, что кандидат-самовыдвиженец не публикует предвыборную программу, следовательно, «юридический факт, порождающий обязанности исполнения предвыборной программы», о котором упоминает В. А. Черепанов, не возникает.
По поводу оценки практики применения ответственности в отношении глав муниципальных образований следует согласиться с мнением Н. В. Джагарян: «...сложившееся в настоящее время правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления перед на-
14 См. решение Собрания представителей г. Сердобска Сердобского района от 25 апреля 2014 г. № 166-18/3 «Об утверждении Устава городского поселения город Сердобск Сер-добского района Пензенской области».
селением, прежде всего в порядке отзыва, труднореализуемо и не находит применения на практике, вследствие чего связанные с его установлением правомерные ожидания населения в отношении форм политического участия не оправдываются»15.
Существенным фактором, обусловливающим выбор варианта замещения должности главы муниципального образования, на основе учета особенностей и проблем развития конкретных территорий в приложении к текущей и перспективной работе по достижению показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, являются требования Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Избрание конкретной модели замещения должности главы муниципального образования в системе заданных главой государства координат развития можно идентифицировать в качестве одного из неотъемлемых компонентов и условия обеспечения комплексного развития муниципального образования.
В силу отсутствия квалифицирующих нормативных критериев, определяющих достаточность и обоснованность применения соответствующей формы замещения должности главы муниципального образования в разрезе текущих и прогнозных качественных характеристик конкретных территорий, реализация модели сити-менеджера в обновленном виде прежде всего подойдет к небольшим поселениям, прилегающим к экономически развитым городским агломерациям. Связано это с сокращением на федеральном уровне перечня вопросов местного значения сельских
15 Джагарян Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 47.
поселений (в базовом варианте в настоящее время он включает 13 позиций) в целях приведения их в соответствие с реальными возможностями указанного вида муниципальных образований и наличием устойчивых экономических связей между пригородом и городским округом.
По вопросу назначения главой муниципального образования лица, избранного представительным органом из своего состава, и возглавляющего местную администрацию, следует обратить внимание на следующие моменты.
Указанные изменения свидетельствуют о реализации тенденции усиления влияния партийно-политических начал представительного органа муниципального образования на главу муниципалитета.
Такой подход представляется закономерным продолжением интеграции институтов местного самоуправления и политических партий, персонификацией «заказчиков» основных направлений деятельности муниципальной власти, средством активизации взаимодействия в проекции избиратель — депутат — глава муниципального образования.
Базисным условием успешной реализации данных тенденций является создание партийной системы, работающей в качестве реального ретранслятора интересов муниципального сообщества. Изоляция интересов граждан в условиях текущей концентрации инструментов и ресурсов управления муниципалитетом в сфере ведения политических партий, равно как и сращивание партийных и муниципальных органов, неприемлемы.
А. Е. Постников справедливо замечает, что «взаимодействие политических партий с государством в современных условиях является необходимым условием как формирования, так и функционирования публичной власти»16.
16 Постников А. Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических
В современных условиях имеют высокую степень актуальности вопросы сохранения, расширения и укрепления каналов взаимодействия между электоратом и членами депутатского корпуса, главой муниципального образования. Ключевым фактором обеспечения эффективности реализации данных каналов служит регламентация мер ответственности в отношении депутатов, использующих свои полномочия вопреки их предназначению.
Также следует указать на необходимость нормативного определения эффективных мер оценки качества исполняемых должностных функций, оснований и порядка ответственности за ненадлежащую работу с регламентацией адекватного механизма применения данных инструментов в отношении как депутатов, так и глав муниципальных образований.
При объективно неизбежных противоречиях, закономерно предопределяющихся разностью взглядов избирателей и членов депутатского корпуса, в том числе особенностями партийной дисциплины, неодинаковую оценку подходов к решению вопросов местного значения со стороны указанных субъектов муниципальных правоотношений исключить невозможно. В связи с этим аргументация обоснованности принятия решения об учете или отклонении позиции электората требует максимально полного изложения актуальных фактов, свидетельствующих о целесообразности и основательности сформулированных выводов. Широкое применение современных форм передачи информации предопределяет необходимость повсеместного внедрения максимально упрощенной процедуры представления доводов и контрдоводов и проведения всестороннего исследования рабочих гипотез на стадиях разработки решений.
Неоднозначную оценку с точки зрения организации эффективного
партий и государства // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 7.
взаимодействия между субъектами муниципально-правовых отношений приобретают факты личного вмешательства главы муниципального образования в вопросы, делегированные им для исполнения подчиненным структурам.
Так, 26 апреля 2015 г. главой муниципального образования «город Краснодар» В. Л. Евлановым по результатам встречи с жителями города принято решение об отмене разрешения на строительство жилого комплекса. Как отмечается в средствах массовой информации, «против застройки в районе озера Карасун жители поселка Пашков-ского города Краснодара выступали неоднократно. В середине апреля провели митинг. И вот протестующих услышали, заодно на встрече граждан активисты попросили мэра решить другие проблемы микро-района»17.
Надо полагать, что описанная ситуация возникла в связи с недостаточностью принимаемых мер по формированию конструктивного диалога общественности, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования, созданию реальных инструментов их практического делового сотрудничества.
Особую остроту вопросы прозрачности и публичности деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц приобретают в аспектах проработки планируемых решений по развитию муниципального образования, например, в рамках установления нормативных требований об обязательном учете мнения местных жителей, интересы которых затрагиваются, в ходе и по результатам проведения публичных слушаний.
Между тем, как указывает В. В. Комарова, «несмотря на обязательность
17 Евланов отменил разрешение на строи-
тельство домов вдоль Карасунов в Пашков-
ке. URL: http://www.tvkrasnodar.ru/news/ obshestvo/5616 (дата обращения: 27.05.2015).
проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе их проведения, в законодательстве нет»18.
В отмеченных законодательных условиях затруднительно обеспечить эффективность муниципального управления и организацию конструктивного диалога субъектов муниципальных правоотношений. Уровень взаимного доверия зависит от множества факторов, в том числе смежного характера, опосредующих нормативную правовую платформу компетенции органов местного самоуправления.
Так, О. А. Дементьева отмечает: «Анализ динамики изменений положений ГсК РФ показывает, что за последнее десятилетие на федеральном уровне в градостроительной сфере были созданы правовые условия снижения прозрачности подготовки и принятия градостроительных решений»19.
Отсюда следует, что если градостроительное законодательство вводит ограничения участия местного сообщества в рассмотрении и решении вопросов местного значения, то в этой области нормативно обеспечивается и поддерживается интенсификация процессов самоустранения и закономерно следующая взаимная изоляция.
Навстречу друг другу идут процессы реализации институциональной самостоятельности местного самоуправления и размывания граней этой самостоятельности в аспекте вопросов оказания медицинской помощи населению.
А. А. Джагарян указывает, что «наличие стремления законодателя сократить сферу непосредственно муниципального обслуживания населения
18 Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве. Доступ из «СПС Консультант-Плюс». 2014.
19 Дементьева О. А. Законодательное обеспечение прозрачности деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 112.
выражается, в частности, в передаче на уровень субъектов РФ основного объема полномочий в области оказания медицинской помощи населению и, соответственно, упразднении муниципальных учреждений здраво-охранения»20. По его мнению, «подобный подход не укладывается в конституционные принципы и требования, предъявляемые к организации публичного обслуживания населения и характеризующие роль в этом процессе местного самоуправления».
В этом случае конституционно обусловленные тенденции развития муниципальной демократии по факту наталкиваются на противоположные решения в сфере отраслевого законодательного регулирования, что неизбежно влияет на ход и результативность решения вопросов местного значения с участием местного сообщества, а также органов местного самоуправления.
Н. С. Бондарь обоснованно указывает, что «решение вопросов местного значения является критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах, равно как и показателем самой по себе состоятельности практики реализации идей местного самоуправления»21.
Институт сити-менеджеров концентрирует положительный потенциал возможностей подбора управляющего, обладающего необходимыми навыками и знаниями, имеющего значительный опыт работы в конкретных отраслях народного хозяйства, достаточный для скоординированного и оперативного решения накопившихся проблем конкретного муниципального образования.
20 Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3.
21 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-ционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
В модели, при которой главой муниципального образования является депутат представительного органа, на передний план его правового статуса выступает компонент репрезентативности. Однако в условиях, когда ключевая демократическая составляющая, представленная в виде ответственности перед населением, в системе действующего законодательного регулирования и правоприменительной практики не имеет эффективных обеспечительных нормативных инструментов для материализации, выборная правовая природа утрачивает свое первостепенное значение.
Формы замещения должности главы муниципального образова-
ния являются одним из необходимых средств (условий) решения вопросов местного значения вне зависимости от установленных законодательством вариантов. Использование института выборов ради достижения избирательного эффекта в виде констатации факта получения мандата напрямую от избирателей вряд ли в полной мере позволит эффективно решать вопросы местного значения и, соответственно, отвечать истинным потребностям избирателей. Во главе угла должна быть развернутая диверсифицированная система критериев оценки качества проводимой органами местного самоуправления работы с эффективным механизмом реализации ответственности за нее.
Библиографический список
Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциона-лизация муниципальной демократии в России. М., 2008.
Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4.
Дементьева О. А. Законодательное обеспечение прозрачности деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2015. № 3.
Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3.
Джагарян Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6.
Евланов отменил разрешение на строительство домов вдоль Карасунов в Пашковке. URL: http://www.tvkrasnodar.ru/news/obshestvo/5616 (дата обращения: 27.05.2015).
Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве. Доступ из «СПС КонсультантПлюс». 2014.
Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.
Коэн М., Нагель Э. Введение в логику и научный метод / пер. с англ. П. С. Куслия. Челябинск, 2010.
Невинский В. В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой // Конституционное право и политика: сб. матер. меж-дунар. науч. конф.: юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, 28—30 марта 2012 г. / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2012.
Постников А. Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и государства // Журнал российского права. 2013. № 5.
Резникова А. Повсеместному введению системы сити-менеджеров пришел конец. URL: http://rbcdaily.ru/politics/562949980767169 (дата обращения: 27.05.2015).
Фадеев В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex russica. 2014. № 4.
Формальная логика. Л., 1977.
Черепанов В. А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5.
