CC BY
325
1.5. ОТЗЫВ ИЗБИРАТЕЛЯМИ КАК ОСНОВАНИЕ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кириллов Владимир Анатольевич, соискатель кафедры конституционного права. Место учебы: Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К. В. Россинского (г. Краснодар). E-mail: Drm@law.kubsu.ru
Аннотация: Статья посвящена вопросам отзыва как конституционно-правового института и основания досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации. В статье анализируются основания отзыва, оценивается практичность отзыва как меры конституционно-правовой ответственности, содержатся предложения по совершенствованию этого института.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Федерации, отозвание избирателями, конституционно-правовая ответственность, основания отзыва.
REVIEWED VOTERS AS A BASIS FOR EARLY TERMINATION OF THE POWERS OF THE SUPREME OFFICIAL OF THE
SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Kirillov Vladimir Anatolievich, competitor at constitutional law chair. Place of study: Institute of international law, Economics, Humanities and management named after K.V.Rossinskiy (Krasnodar). E-mail: Drm@law.kubsu.ru
Annotation: The article is devoted to the issues of revocation, as the constitutional-legal Institute and the grounds for the early termination of the powers of the head of constituent entity of the Russian Federation. The article analyzes the grounds for revocation, is estimated practicality of revocation of as measures of constitutional legal responsibility, provides proposals for the development of this institution.
Keywords: higher official of the subject of the Federation, отозвание voters, the constitutional-legal responsibility, grounds for revocation.
Отзыв выборного должностного лица следует расценивать как меру конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, реализуемой преимущественно в публично-правовой сфере. Как отмечает Р.М. Дзидзоев, конституционно-правовая ответственность имеет самостоятельный объект защиты - конституционные правоотношения и самостоятельные способы восстановления конституционного правопорядка, которые нормы уголовного, административного и других отраслей права заменить не могут. Назначение конституционно-правовой ответственности состоит в охране конституционно-правовых отношений во всем их разнообразии1.
Институт отзыва главы субъекта Российской Федерации стал складываться в связи с переходом к выборам губернаторов. Первоначально возможность отзыва высших должностных лиц субъектов Федерации закреплялась в основных законах субъектов РФ. В ряде субъектов РФ устанавливались конкретные основания отозвания главы субъекта, такие например, как неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, неоднократное или грубое нарушение Конституции РФ, устава субъекта РФ, федерального и регионального законодательства (ч. 1 ст. 38 устава Волгоградской области). При этом в большинстве случаев употреблялся термин «досрочный отзыв», являющийся не вполне корректным, поскольку отзыв, как способ прекращения полномочий до окончания срока легислатуры, может быть только досрочным.
Во многих случаях отзыв главы субъекта Федерации именовался референдумом, что юридически не выглядело противоречивым.
Инициатором отзыва выступал либо законодательный орган субъекта Федерации, либо определенная часть электората. Устав Саратовской области, например, устанавливал, что губернатор области прекращает исполнение полномочий досрочно по результатам областного референдума, проведенного по инициативе населения (при наличии 100 тысяч подписей) или областной Думы (ч. 2 ст. 84).
При этом региональный законодатель мог рисковать своим составом, что побуждало его дорожить этим правом, соизмеряя его с насущной необходимостью. Согласно уставу Читинской области, если в результате референдума предложение о выражении недоверия главе администрации области получало большинство голосов, то глава подавал в отставку. В случае же, если большинство это предложение не поддерживало, глава администрации продолжал исполнение своих обязанностей, а областная Дума распускалась (ч. 3 ст. 69).
Заметим, что подобная модель широко распространена за рубежом. Так, в Исландии и Словакии, где президенты отрешаются от должности путем референдума, отрицательное решение на референдуме влечет роспуск парламента, инициировавшего референдум.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в числе оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ назвал отзыв его избирателями (пп. «к» п. 1 ст. 19). При этом установление института отзыва высшего должностного лица субъекта РФ отдавалось на усмотрение субъектов РФ.
В начальной редакции этого закона отсутствовали основания и механизм отзыва главы субъекта
1 Дзидзоев Р.И. Конституционно-правовая ответственность: учебник / Р.М. Дзидзоев. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2012. С. 6. 25
Федерации. По этому поводу Конституционный Суд высказал ту правовую позицию, что основанием отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом должен быть установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. По мнению Конституционного Суда, без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться2.
В соответствии с этим в Федеральный закон № 184-Фз 4 июля 2003 г. были внесены поправки, установившие конкретные основания и процедуру отзыва главы субъекта Федерации3. Согласно новой редакции закона основаниями отзыва значились:
- нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом;
- неоднократное без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
Механизм отзыва главы субъекта Федерации в целом был аналогичен порядку проведения референдума. При наличии оснований отзыва голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могло быть назначено при условии сбора подписей не менее 3 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.
Конкретная процедура отзыва, согласно Федеральному закону, должна была обеспечить гражданам РФ, обладающим активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ, возможность проведения агитации за отзыв высшего должностного лица субъекта РФ и против такого отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву главы субъекта Российской Федерации. Отзываемое лицо должно было быть проинформировано инициаторами его отзыва, избирательной комиссией субъекта РФ, действующей в качестве комиссии по отзыву, или законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве, а также должно было иметь возможность дать участникам голосования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом могло быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.
Отзыв признавался состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (п. 8 ст. 19).
После перехода от прямых губернаторских выборов к косвенным в декабре 2004 г. институт отзыва высшего должностного лица субъекта РФ был закономерно упразднен.
С возвращением к прямым выборам главы субъекта РФ институт отзыва был реанимирован. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 2 мая 2012 г. восстановил отзыв высшего должностного лица субъекта РФ в качестве основания досрочного прекращения его полномочий (пп. «л» п. 1 ст. 19).
Закон в новой редакции воспроизвел те же два основания отзыва, уточнив квалификацию одного из них -неоднократное грубое (выделено нами - В.К.) без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
Механизм отозвания подвергся дальнейшее регламентации. Согласно новой редакции закона обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении фактов противоправных действий главы субъекта Федерации вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в порядке, установленном для проведения референдума субъекта Российской Федерации, с
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Российская газета. 2000. 21 июня.
3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709). 25
учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.
Обращается внимание на то, что теперь в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву главы субъекта Федерации должны быть собраны подписи не менее одной четверти избирателей, зарегистрированных в субъекте Федерации, в то время как прежде требовались подписи минимум 3 процентов избирателей, что само значительно затрудняет инициирование отзыва.
Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, действующей в качестве комиссии по отзыву.
Отзываемое лицо и инициаторы его отзыва должны быть проинформированы комиссией по отзыву о месте и времени проведения ее заседания, на котором будут рассматриваться вопросы о результатах проверки подписей избирателей и результатах выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Комиссия по отзыву также обязана проинформировать отзываемое лицо и инициаторов его отзыва о результатах рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации инициативы проведения голосования по отзыву.
Срок рассмотрения комиссией по отзыву инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и принятия ею решения, который не может превышать 15 дней со дня представления инициаторами отзыва в комиссию по отзыву всех необходимых документов, в том числе подписных листов. Срок рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации указанной инициативы и принятия им решения о назначении голосования по отзыву либо об отказе в назначении такого голосования не может превышать 15 дней со дня поступления документов от комиссии по отзыву.
Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии хотя бы одного из оснований отзыва, необходимого количества достоверных и (или) действительных подписей избирателей, установленного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также при соответствии процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву и представленных документов требованиям закона.
Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования по отзыву на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении голосования по отзыву подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.
Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводится не позднее 60 дней со дня принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о назначении голосования по отзыву.
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. 7.4 ст. 19).
Новая редакция Федерального закона в части отзыва главы субъекта Федерации содержит ту новеллу, что инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Смысл этого запрета, видимо, в том, чтобы дать высшему должностному лицу субъекта РФ возможность реализовать свой должностной потенциал, прежде чем его мандат будет дезавуирован путем отзыва. Но нельзя исключить того, что в этот период глава субъекта РФ совершит действия, не совместимые с его мандатом.
Институт отзыва высшего должностного лица субъекта РФ в его действующей законодательной редакции представляется весьма противоречивым.
Заметим, прежде всего, что основания отзыва с позиций юридических выдержаны недостаточно. Первое основание предполагает любое нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ федерального или регионального законодательства, второе - неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.
Получается, что второе основание не предполагает нарушение законодательства, коль скоро оно противопоставляется первому. Но как можно не исполнять свои обязанности, не нарушая при этом законодательства, если обязанности высшего должностного лица субъекта РФ имеют законодательное происхождение?
Что понимать под грубым неисполнением обязанностей, критерии которого законодательно не определены, что допускает объективное вменение.
Что полагать причинами уважительными или неуважительными, перечень которых в законодательстве отсутствует?
Нам представляется, что не следует ограничивать отзыв высшего должностного лица субъекта РФ конкретными основаниями отзыва. Глава субъекта Федерации приобретает свою должность в результате оказанного ему избирателями доверия, утрата которого и должна служить основанием отзыва. Лицо оказывается на выборной должности благодаря электоральной поддержке, основанной на доверии избирателей, юридически не измеримом, что исключает установление конкретных оснований его отзыва, в том числе совершение неправомерных действий. Оказывается непонятным в таком случае, почему в своем решении от 21 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»4 Конституционный Суд РФ посчитал правомерным отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от занимаемой должности Президентом РФ по причине недоверия, исключающего установление какого-либо юридического формата ответственности?
Высшее должностное лицо субъекта Федерации, совершающее аморальные проступки, дискредитирующие его звание, в той же мере заслуживает лишения мандата, что и совершивший правонарушение.
Исходя из этого, основанием отзыва высшего должностного лица субъекта РФ в статье 19 Федерального закона № 184-ФЗ мы предлагаем указать - «Совершение действий, явно не совместимых со служебным положением». Это основание не приведет к произволу в отношении высшего должностного лица субъекта РФ: вряд ли процедура отзыва, достаточно сложная, будет использоваться в отношении губернатора, совершившего малозначительные проступки.
Подобная ответственность имеет больше превентивное значение, во всяком случае, ни один глава субъекта Федерации еще не был отозван избирателями. Как справедливо указывается, «в целом, ведь институт отзыва отнюдь не предназначен для его, так сказать, повседневного применения, как и иные меры конституционно-правовой ответственности»5
Отсутствие конкретных юридических оснований ответственности весьма характерно для ответственности конституционно-правовой, к которой традиционно относят отозвание выборного лица и которая носит политический характер. Как справедливо указывается в литературе, «если бы ответственность применялась только за неправильные и противозаконные решения, то органы и должностные лица стремились бы вообще уклониться от принятия каких-либо решений. Это очень важно для понимания конституционной ответственности, назначение которой не сводится к наказанию. Главное - стимулировать позитивную деятельность ее потенциального субъекта, а если деятельность на практике такой не является, то сместить персональный состав органа, заменить одно руководящее лицо другим»6.
Следует, далее, соотнести отзыв со сроками губернаторской легислатуры. Вряд ли целесообразно отзывать высшее должностное лицо субъекта РФ в заключительный период его полномочий. В статье 19 Федерального закона № 184-ФЗ можно было бы записать, что высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть отозвано в течение трех месяцев до окончания срока его полномочий.
Список литературы:
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Российская газета. 2000. 21 июня.
2. Дзидзоев Р.И. Конституционно-правовая ответственность: учебник / Р.М. Дзидзоев. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2012.
3. Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности. М., 2011.
4. Петрова Н.А Процедура отзыва в Российской Федерации: проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.
5. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.
Literature list:
1. The decision of the constitutional Court of the Russian Federation of June 7, 2000. «On the case about the verification of constitutionality of separate regulations of the Constitution of the Republic of Altai and the Federal Law "On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of the
4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
5 Петрова Н.А. Процедура отзыва в Российской Федерации: проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.
6 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 38. 25
subjects of the Russian Federation"» // the Russian newspaper. 2000. on June 21.
2. Dzidzoev R.I.. Constitutional and legal responsibility: the textbook / RM. Dzidzoev. Krasnodar: Kuban state Univ., 2012.
3. Kondrashev A.A. Theory of constitutional legal responsibility. M., 2011.
4. Petrova N. a. Procedure for withdrawal in the Russian Federation: problems and solutions // Constitutional and municipal law. 2006. № 3.
5. Sean D.T.. The constitutional responsibility // State and law. 1995. № 7.
Рецензия
на статью Кириллова В.А. «Отзыв избирателями как основание досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»
Статья посвящена такому основанию досрочного прекращения губернаторских полномочий как отзыв избирателями. Это основание было воссоздано в модернизированном формате в связи с возвращением к прямым губернаторским выборам. Автор справедливо связывает отзыв выборного лица с конституционно-правовой ответственностью, санкцией которой отзыв выступает.
Автор оценивает институт отзыва главы субъекта Федерации в его историческом контексте, отчетливо выделяя этапы его развития.
Основания и механизм отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в новом формате в рецензируемой статье подвергаются внимательному анализу с позиций современной конституционно-правовой науки и практики конституционного строительства в России.
Автор последовательно отмечает законодательные недостатки института отзыва главы субъекта Федерации, указывая на их юридическую несогласованность, справедливо отмечая, что неисполнение должностных обязанностей предполагает одновременное нарушение законодательства. Справедливо также подчеркивается, что законодательство не определяет понятия грубого неисполнения обязанностей, содержания неуважительных причин их неисполнения, что допускает объективное вменение.
По мнению автора не следует ограничивать отзыв высшего должностного лица субъекта РФ конкретными основаниями отзыва, поскольку глава субъекта Федерации приобретает свою должность в результате оказанного ему избирателями доверия, утрата которого и должна служить основанием отзыва. В соответствии с этим формулируется проект поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Позиция автора не выглядит бесспорной, однако она вытекает из логики теоретического анализа.
Статья Кириллова В.А. выполнена с использованием значительного аналитического и нормативного материала, с учетом современного научного состояния данной проблематики. Представляется, что рецензируемая статья отвечает требованиям актуальности, новизны, теоретической и практической значимости и может быть рекомендована для опубликования.
Профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Р.М.Дзидзоев
