CC BY
38
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10096
УДК 340.11
Р.С. Маркунин
МЕСТО И РОЛЬ МЕХАНИЗМА В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ*
Введение: в статье рассматривается вопрос соотношения механизма и системы юридической ответственности. Раскрывается роль механизма реализации ответственности и его значение в общей системе. Цель: на основе анализа научной литературы и действующего законодательства установить значение механизма реализации юридической ответственности в рамках одноименной системы, показать имеющиеся проблемы в действующих системах ответственности различных органов публичной власти и обозначить возможные пути их решения. Методологическая основа: используется совокупность методов научного познания, среди которых можно выделить: формально-юридический метод, метод сравнительно-правового анализа, системный, диалектический и иные. Результаты: разграничены категории «система» и «механизм» на примере юридической ответственности органов власти. По итогам проведенного исследования освещены имеющиеся проблемы в системе юридической ответственности органов публичной власти. Выводы: механизм реализации юридической ответственности позволяет показать взаимодействие и особенности функционирования структурных элементов системы ответственности, а также дает возможность делать выводы о результативности правового регулирования в целом.
Ключевые слова: механизм правового регулирования, система юридической ответственности, органы публичной власти, дискреционные полномочия, депутат Государственной Думы, нормативно-правовой акт.
R.S. Markunin
PLACE AND ROLE OF THE MECHANISM IN THE SYSTEM
OF LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC AUTHORITIES
Background: the article deals with the issue of correlation between the mechanism and the system of legal responsibility. The role of the responsibility implementation mechanism and its significance in the General system are revealed. Objective: basing on the analysis of scientific literature and current legislation to set the mechanism of implementation of legal responsibility in the framework of the system, to show the problems in the existing systems of responsibility of different public authorities and to identify the possible ways of their solution. Methodology: a set of methods of scientific knowledge is used, among which one
© Маркунин Роман Сергеевич, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Markunin Roman Sergeevich, 2020
Candidate of law, Associate Professor, associate Professor, Theory of state and law department (Saratov State Law Academy)
* Статья выполнена при поддержке РФФИ, проект № 19-011-00103 А «Юридическая ответственность в правовой системе России: концепция взаимодействия, взаимосвязей и устранения противоречий с иными элементами правовой системы».
can distinguish: formal legal, comparative legal analysis, system, dialectical, and others. Results: the categories "system" and "mechanism" are distinguished on the example of legal responsibility of authorities. Basing on the results of the research, the existing problems in the system of legal responsibility of public authorities are highlighted. Conclusions: the mechanism for implementing legal responsibility let us to show the interaction and features of the functioning of the structural elements of the liability system, as well as allowing us to draw conclusions about the effectiveness of legal regulation in general.
Key-words: legal regulation mechanism, legal responsibility system, public authorities, discretionary powers, deputy of the State Duma, legal act.
В философии существует доктрина универсального механизма, которая заключается в утверждении о том, что вселенную можно познать, обращаясь к абсолютно механическим принципам и физическим законам. Подход к механической системе позволял изучить природу в виде рационального и методически устроенного явления. Такая картина в определенный период времени была актуальна и в общественных науках. Сама теория механизмов определяет механизм как цепь, в которой при определенном движении одного или нескольких звеньев (относительно любого из них) некоторые звенья совершают действия, которые можно предсказать, поскольку они четко определены.
Рассматриваемое понятие часто можно встретить в правовых исследованиях (механизм государства, правовой механизм, механизм правового регулирования, механизм реализации юридической ответственности и т.д.). Его содержание раскрывается через группу юридически значимых средств, действие которых приводит к достижению поставленных ранее целей. При этом функционирование вышеназванных средств подвластно заранее закрепленной нормативной схеме, включающей в себя различные этапы.
Понятие механизм используется при исследовании взаимодействия государственных институтов [1, с. 14]. Механизм государственно-правового регулирования позволяет понять процесс трансформации правовых принципов и норм в фактическое поведение и повысить эффективность и качество реализации права.
Стоит отметить, что хотя юридическая наука и активно использует категорию «механизм» при описании функционирования различных системных явлений, его четкое определение при этом отсутствует. В большинстве случаев эта категория употребляется в рамках отдельных отраслей права при характеристике функционирования их правовых институтов. Примером могут выступить такие определения, как «механизм административной ответственности», «механизм защиты детей» и т.д. Усугубляет ситуацию и тот факт, что в большинстве даже специализированных научных трудов термин «механизм» воспринимается как элементарное явление, не нуждающееся в пояснении и раскрытии. Часто наименование этой категории можно встретить лишь в названии научной работы без какого-либо исследования характеристик данного механизма и его характерных признаков непосредственно в самом тексте [2, с. 170].
Ряд авторов, характеризуя правовой механизм, указывают, что его можно представить как некую систему средств и факторов, которая призвана выполнять ряд государственных функций, в том числе и социальных [3, с. 45]. А.Д. Селюков рассматривает правовой механизм в качестве урегулированного правовыми нор-
мами комплекса управленческих отношений по вопросам применения методов, правил и иных инструментов [4, с. 2].
Однако помимо механизма при характеристике совокупности правовых элементов используется также категория «система». Возникает закономерный вопрос о соотношении вышеназванных категорий. Систему принято рассматривать в виде комплекса структурных элементов, взаимодействующих друг с другом для достижения определенного полезного результата, который является главным системообразующим фактором [5, с. 49]. Непрерывная работа системы обеспечивается наличием равновесия и баланса между ее структурными элементами. Время от времени подобный баланс может нарушаться в связи с постоянной динамикой и развитием. В таком состоянии система неспособна обеспечивать те потребности, которые перед ней ставятся, в связи с чем на первый план выходит вопрос о возвращении ее в состояние равновесия. Достижение подобной стабильности и обеспечение ее в будущем возможно при наличии механизма, приводящего всю систему в состояние стабильности. Примером может служить живая природа, которая находится в системном взаимодействии отдельных элементов; при этом всегда имеется механизм для отслеживания ее состояния и последующего восстановления нарушенных звеньев. Подобный механизм именуется механизмом обратной связи, который выступает частью любой системы, в т.ч. и в юридической сфере. Именно механизм способствует налаживанию связей между структурными элементами системы и установлению равновесия между ними. При его отсутствии система теряет свои качественные характеристики и начинает распадаться. Механизм придает системе гибкость и способность ° функционировать в изменчивых условиях. В правовой сфере работа механизма ? зависит в т.ч. и от уровня правовой культуры общества.
а Можно утверждать, что главная задача правового механизма заключается
| в раскрытии способа осуществления правового регулирования отношений в I обществе. Механизм позволяет спрогнозировать пути дальнейшего развития за-| конодательства и правоприменительной деятельности в области права [6, с. 10]. ! Рассмотрение явления в качестве системы предоставляет возможность уста-
§ новить и проследить взаимодействие ее структурных элементов. Обеспечить | подобный процесс взаимодействия элементов призван механизм реализации. | Значение внутрисистемных связей не стоит недооценивать, поскольку благо-'I даря им происходят изменения в самой системе в связи с взаимодействием ее | элементов. Имея представления о конкретном механизме (в рамках отдельной | системы), субъект может проследить имеющиеся этапы взаимодействия элементов, возможные сбои в этом процессе и способы их преодоления. Помимо этого появляется возможность выстроить план по повышению эффективности ё работы правового механизма за счет оптимизации отдельных этапов работы § вышеназванных процессов [7, с. 226], а вместе с тем и системы в целом. | Особенности функционирования системы и механизма реализации юриди-
| ческой ответственности мы продемонстрируем на примере органов публичной власти. Юридическую ответственность данных субъектов можно определить в виде определенного отношения к требованиям правовых норм, которое обусловливает их соблюдение и исполнение, а в случае нарушения — необходимость органов публичной власти претерпевать неблагоприятные последствия в виде определенных лишений. Функционирование данных субъектов тесно связано с 24 обеспечением должного уровня защиты прав и интересов граждан. По этой при-
чине вопросы ответственности публичной власти носят актуальный характер на любом историческом этапе развития государства, особенно при выстраивании модели правового государства в нашей стране. Деятельность органов власти и должностных лиц регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов РФ и иными нормативно-правовыми актами.
Исходя из сказанного выше, систему юридической ответственности органов публичной власти можно определить как совокупность взаимосвязанных между собой структурных элементов в виде субъекта ответственности, мер, основания их применения, которые образуют определенную целость, благодаря единству цели, заключающуюся в обеспечении должного уровня законности и правопорядка [8, с. 37].
Механизм же реализации юридической ответственности органов публичной власти является структурным элементом системы ответственности, задача которого сводится к обеспечению функционирования вышеназванных элементов системы как между собой, так и с системами других уровней общности. Подобный механизм может включать в себя определенные стадии, благодаря которым происходит процесс взаимовлияния структурных элементов системы, что в конечно счете приводит к достижению поставленных целей. Постановка конкретных целей придает механизму черты организованности и осмысленности. В правовой сфере наличие целей у механизмов отражает закономерность общественного развития в виде принципа опережающего отражения социальной действительности. Обобщая информацию о целях в правовых исследованиях их можно определить в виде моделей, которые представляют собой идеальные юридически значимые результаты, достигаемые путем работы механизма правового регулирования. е
Излишняя абстрактность и недостаточное закрепление в законодательстве и понятия юридической ответственности и механизма ее реализации может при- а водить к различным сбоям и недостижению результата. К примеру, действующая о система юридической ответственности государственных гражданских служащих к имеет особенность в виде отсутствия четких процессуальных норм по вопросам о
с
применения мер ответственности в отношении служащих, что на практике а преодолевается дискреционными полномочиями [9, с. 329]. Однако непосред- в
е
ственное руководство может использовать механизм правового регулирования о ответственности данной системы с целью злоупотребления своими должност- ю
Т5
ными полномочиями, что, в свою очередь, способствует росту коррупционной |
составляющей и иных негативных факторов влияющих на уровень эффектив- к
ности механизма реализации ответственности и рассматриваемой системы в а
целом [10, с. 24]. В данном случае можно наблюдать недостатки самой системы |
ответственности, а не механизма, с помощью которого должностные лица пыта- и
ются преодолеть описанные проблемы в виде отсутствия четко зафиксированных №
оснований ответственности за счет использования дискреционных полномочий 1
на практике. Для преодоления подобной тенденции следует внести изменения )
в действующие структурные элементы системы, четко определив конкретные 0 меры и основания ответственности.
Одновременно с этим, следует отметить, что механизм связан самой системой ответственности и не может компенсировать ее изначальные недоработки. Пробелы, имеющиеся в системе юридической ответственности, будут сказываться и на механизме ее реализации. Ярким примером может служить п. 5 ст. 44 Постановления Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О регла- 25
менте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 16 января 2020 г.), где предусмотрены меры ответственности в связи с отсутствием депутатов на заседаниях палаты парламента без уважительной причины1. На подобном примере можно наблюдать неудачное определение основания ответственности, поскольку оно не лишает возможности депутатов игнорировать процедуру голосования, находясь при этом непосредственно на заседании нижней палаты парламента. Механизм реализации меры ответственности становится неэффективным, поскольку структурные элементы системы в виде оснований и мер ответственности приводятся в действие лишь в отношении народных избранников, которые не являются на соответствующие заседания. В данном случае требуется скорректировать действующее основание наложения мер ответственности, которое должно включать в себя также действия депутатов, связанные с игнорированием самой процедуры голосования. При этом если вести речь о представителях верхней палаты парламента, то на сегодняшний день для данных субъектов вовсе отсутствует конкретный перечень обязанностей, что приводит к недостаточности оснований для мер ответственности. Отчасти ряд обязанностей сенатора высшей палаты парламента представлен в ст. 4 Постановления СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. от 22 января 2020 г.)2, но в них имеются большие пробелы. К примеру, обязанность сенатора присутствовать на заседаниях Совета Федерации, комитета, членом которого он является, не подкрепляется какой-либо мерой ответственности как в самом регламенте палаты, так и в иных нормативно-правовых актах федерального значения. Все это негативным образом сказывается на системе ответственности и механизме ее реализации.
Такой структурный элемент системы ответственности, как субъект, также может быть причиной неэффективной работы соответствующего механизма. Примером подобной ситуации может служить система ответственности органов местного самоуправления, в которой статус субъекта ответственности испытывает нехватку нормативных дефиниций. Действующее законодательство, оперируя большим количеством терминов в виде «органы территориального общественного управления», «отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации» и т.д., четко не проводит разграничения между статусом органа местного самоуправления и его структурными подразделениями [11, с. 69]. Подобный недостаток системы прямым образом влияет на механизм реализации ответственности, поскольку определение конкретного виновного лица совершившего правонарушение становится весьма затруднительным действием на практике. Для обеспечения бесперебойной работы механизма реализации юридической ответственности необходимо четко зафиксировать правосубъектность каждого органа и структурного подразделения, предусмотрев полноценный перечень прав и обязанностей на муниципальном уровне.
Возвращаясь к системе ответственности органов публичной власти, можно сделать вывод, что для обеспечения ее эффективности требуется должным образом выстроить все структурные элементы с определением статуса субъектов ответственности, установлением их четких обязанностей, конкретных оснований
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 801.
2 См.: Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 22 января 2020 г.) // Собр.
26 законодательства Рос. Федерации. 2002. № 7, ст. 635.
и мер ответственности. Отсутствие вышеназванных элементов ведет к разрушению системных свойств явления и образованию простой совокупности элементов, которая неспособна достичь поставленных целей в виде поддержания необходимого уровня законности, исправления правонарушителей, восстановления социальной справедливости и предупреждения совершения противоправных действий в будущем.
Подводя итог, следует подчеркнуть, что механизм реализации юридической ответственности обеспечивает взаимодействие структурных элементов системы юридической ответственности и выстраивает их в виде целостной и функционирующей совокупности, которая направлена на достижение значимых целей. Одновременно с этим механизм реализации ответственности не способен быть доминирующим элементом, поскольку принципы его работы ограничены рамками системы в котором он функционирует.
Библиографический список
1. Механизм государства: классическая и постклассическая парадигмы / под ред. С.А. Сидорова, И.Л. Честнова. СПб.: РГПУ им. А.И. Герцена, 2008. 218 с.
2. Беляева Г.С. Правовой механизм: к вопросу об определении понятия и установлении признаков // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 169-177.
3. Гончаров В.В., Пефтиев И.И. О некоторых вопросах конституционно-правового механизма реализации гражданами Российской Федерации права на альтернативную гражданскую службу // Юридический мир. 2010. № 7. С. 45-49.
4. Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного управления // Финансовое право. 2010. № 7. С. 2-5.
5. Анохин П.К. Очерки по физиологии функциональных систем. М.: Медицина, 1975. 225 с.
6. Кузнецова СА. К вопросу об определении понятия «правовой механизм» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1. С. 9-12.
7. Исаков В.Б. Механизм правового регулирования // Проблемы теории государства и права / под ред. С.С. Алексеева. М.: Высшая школа, 1987. 448 с.
8. Маркунин Р.С. Система юридической ответственности органов публичной власти: принципы формирования // Государство и право. 2020. № 6. С. 35-42.
9. Комахин Б.Н. Развитие государственно-служебной деятельности на основе политики модернизации: административно-правовой аспект. М.: РЕГЕНС, 2014. 436 с.
10. Маркунин Р.С. Система юридической ответственности государственных гражданских служащих // Государственная служба. 2019. № 6. С. 22-26.
11. Маркунин Р.С. Значение системы юридической ответственности органов местного самоуправления в обеспечении высокого уровня правовой культуры // Правовая культура. № 1. 2019. С. 67-74.
References
1. The Mechanism of the State: Classical and Postclassical Paradigms / ed. S.A. Sido-rova, I.L. Chestnova. SPb.: Russian State Pedagogical University named after A.I. Gertsen, 2008. 218 p.
2. Belyaev G.S. Legal Mechanism: on the Issue of Defining the Concept and Establishing Signs // Administrative and municipal law. 2016. No. 2. P. 169-177.
3. Goncharov V.V., Peftiev I.I. On Some Issues of the Constitutional-legal Mechanism of realizing the right to an alternative civil service by the citizens of the Russian Federation // Legal law. 2010. No. 7. P. 45-49.
4. Selyukov A.D. Financial and Legal Mechanisms of Public Administration // Financial law. 2010. No. 7. P. 2-5.
5. Anokhin P.K. Essays on the Physiology of Functional Systems. M .: Medicine, 1975. 225 p.
6. Kuznetsova SA-. To the Question of the Definition of the Concept of "Legal Mechanism" // Bulletin of Snt.Petersburg University MFA of Russia. 2013. No. 1. P. 9-12.
7. Isakov V.B. The Mechanism of Legal Regulation // Problems of the Theory of State and Law / ed. by S.S. Alekseev. M.: Higher school, 1987. 448 p.
8. Markunin R.S. System of Legal Responsibility of Public Authorities: Principles of Formation // State and Law. 2020. No. 6. P. 35-42.
8. Komakhin B.N. The Development of Public Service Based on the Policy of Modernization: Administrative Aspect. M.: REGENS, 2014. 436 p.
9. Markunin R.S. The System of Legal Liability of Civil Servants // State service. 2019. No 6. P. 22-26.
10. Markunin R.S. The Importance of the System of Legal Responsibility of Local Authorities in Ensuring a High Level of Legal Culture // Legal Culture. No. 1. 2019. P. 67-74.
