CC BY
10
DOI 10.24412/2227-7315-2023-2-31-37
УДК 340.11
Р.С. Маркунин
ОСНОВАНИЕ УТРАТЫ ДОВЕРИЯ КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Введение: в статье рассматривается вопрос места и роли утраты доверия в качестве основания юридической ответственности в отношении органов публичной власти РФ. Предлагаются конкретные меры по совершенствованию системы юридической ответственности с учетом конституционного принципа единства публичной власти. Цель: на основе анализа научной литературы и действующего законодательства установить значение основания утраты доверия в процессе привлечения властных субъектов к конкретным мерам юридической ответственности. Методологическая основа: используется совокупность методов научного познания, среди которых можно выделить: формально-юридический, метод сравнительно-правового анализа, диалектический, системный и иные. Результаты: определены основные направления дальнейшего совершенствования законодательного регулирования института юридической ответственности в отношении органов публичной власти. Выводы: законотворческим органам необходимо нормативно закрепить единый подход к содержанию и применению основания утраты доверия властных субъектов, которое могло бы реализовываться как со стороны граждан РФ, так и внутри системы органов публичной власти.
Ключевые слова: доверие, органы публичной власти, юридическая ответственность, система публичной власти, коррупция, механизм государства, нормативно-правовой акт.
R.S. Markunin
GROUNDS FOR LOSS OF TRUST AS A STRUCTURAL ELEMENT OF THE UNIFIED SYSTEM OF LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC AUTHORITIES
Background: the article deals with the question of the place and role of the loss of trust as a basis for legal liability in relation to public authorities of the Russian Federation. Concrete measures are proposed to improve the system of legal responsibility, taking into account the constitutional principle of the unity of public authority. Objective: based on the analysis of scientific literature and current legislation to establish the significance of the basis for the loss of trust in the process of bringing power subjects to specific measures of legal responsibility. Methodology: a set of methods of scientific knowledge is used, among which one can single out: formal-legal, method of comparative legal analysis, dialectical and others. Results: the main directions for further improvement
© Маркунин Роман Сергеевич, 2023
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная академия права); e-mail: markunin88@gmail.com © Markunin Roman Sergeevich, 2023
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law (Saratov State Law Academy) 31
of the legislative regulation of the institution of legal responsibility in relation to public authorities were identified. Conclusions: law-making bodies need to standardize a unified approach to the content and application of the basis for the loss of trust of power subjects, which could be implemented both by the population of the Russian Federation and within the system of public authorities.
Key-words: trust, public authorities, legal responsibility, public authority system, corruption, state mechanism, normative legal act.
Последние изменения в Конституцию РФ 2020 года ввели понятие единой системы публичной власти, в которую согласно ч. 3 ст. 132 Основного Закона вошли органы местного самоуправления и органы государственной власти. В связи с чем актуальным направлением исследований выступает поиск методов поддержания данного единства системы власти и построение механизмов взаимодействия властных субъектов.
Один из основоположников системного метода познания В.А. Анохин определяет систему в виде комплекса избирательно вовлеченных элементов, взаимодействующих между собой, что приводит к достижению заданного полезного результата, который принимается в качестве основного системообразующего фактора [1, с. 49]. В приведенном определении можно обнаружить указание на множество структурных элементов в виде их совокупности и наличие связей внутри системы, которые служат гарантией ее целостности и единства.
Поиск правовых норм, регулирующих взаимодействие органов публичной власти с целью поддержания единства всей системы приводит нас к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ) в которой закреплены принципы деятельности органов единой системы. Обоснованно предположить, что зафиксированные принципы должны быть направлены на укрепление единства системы публичной власти, однако среди названных правовых основ, можно встретить: принцип суверенитета РФ; разделение власти; самостоятельности осуществления органами власти своих полномочий и т.д.1 Иными словами, в вышеназванном федеральном законе принципов, усиливающих степень единства системы публичных органов наблюдается крайне мало. Исходя из этого возникает потребность в выработке дополнительных принципов, способствующих укреплению провозглашенного Конституцией РФ единства системы. В этой связи необходимо закрепить на законодательном уровне принцип единства системы юридической ответственности органов публичной власти, который сможет способствовать развитию идей, заложенных Основным Законом.
Подобное единство системы юридической ответственности способен гарантировать общий подход к структурным элементам данного системного явления, в частности единое основание юридической ответственности для всех органов публичной власти в виде утраты доверия. Первоначально категория «доверие» активно использовалась психологией и социологией [2, с. 127]. Однако с течением времени к доверию начали обращаться и в юридической сфере. Вышеназванные дополнения Конституции РФ расширили применение этой категории. Статья 75.1 Основного Закона обозначает выстраивание доверительных отношений между
32
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52 (ч. 1), ст. 8973.
государством и обществе в качестве одной из целей Российской Федерации. Таким образом, органы власти стремятся наладить доверительные отношения как между друг другом, так и с институтами гражданского общества.
Доверие формирует уверенность граждан в предсказуемости, осуществляемой со стороны государства правовой политики. Общество становится способным предвидеть результат своего поведения и реакцию со стороны органов публичной власти на него, а также создается убежденность в незыблемости естественных прав и работоспособности системы защиты законных интересов от правонарушений. Принимая во внимание действующую в нашей правовой системе презумпцию соблюдения справедливого баланса между частноправовыми и публично-правовыми интересами, Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно подчеркивал необходимость поддержания высокого уровня доверия со стороны общества к деятельности органов власти [3, с. 7]. По мнению Конституционного Суда РФ одним из факторов, способствующего установлению доверительных отношений между гражданами и органами власти выступает наличие ответственности последних за качество принимаемых решений и предсказуемости законодательной политики в социальной сфере1.
В связи с чем можно сделать вывод, что юридически значимые процедуры касающиеся деятельности представительных органов, в том числе и реализацию мер юридической ответственности должны предусматривать возможность участие граждан. Учет точки зрения большинства укрепляет доверительные отношения между субъектами и увеличивает степень вовлеченности институтов гражданского общества в политическую жизнь страны. По этой причине в системе юридической ответственности органов власти необходимо задействовать е население как в процессе установления основания ответственности в виде утраты и доверия со стороны граждан, так и в деятельности по осуществлению процедуры а реализации мер ответственности. о
Вследствие изложенного выше требуются изменения действующего законода- о тельства по расширению основания юридической ответственности. В частности, о в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих прин- а ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. в от 14 июля 2022 г. № 271-ФЗ)2 регулирующую отзыв депутата выборного органа о местного самоуправления населением, следует добавить основание применения р данной меры в виде утраты доверия со стороны населения. Федеральный закон | от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной к власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ) а должен изначально предусматривать возможность осуществления процедуры | отзыва избирателями высшего должностного лица по основанию утраты дове- ии рия. В настоящее время данный нормативно-правовой акт не содержит эту меру ¡§
ответственности в отличии от Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184- 1
1
ФЗ, который к настоящему времени утратил силу. Также следует исключить ) запрет содержащийся в подп. 2 п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона 3 от 26 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2021 г. № 4-ФЗ) о невозможности вынесения на обсуждение вопроса о досрочном прекращении нижней палаты Парламента посредством проведения
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 15 (ч. V), ст. 2237.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
референдума1. Основанием инициирования подобной процедуры также должно быть утрата доверия со стороны граждан [4, с. 65].
Утрата доверия в качестве основания реализации мер юридической ответственности применима также в отношении целого ряда властных субъектов внутри государственного механизма. Требование поддержания доверия содержится, например в ст. 117 Конституции РФ и ст. 35 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2. Категория государственных гражданских служащих подвержена увольнению по основаниям утраты доверия согласно п. 1.1 ст. 37 и ст. 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где содержатся конкретные случаи, свидетельствующие о наступлении такой утраты. В отношении муниципального служащего ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2022 г. № 569-ФЗ) также содержит основание утраты доверия, которое раскрывается с помощью отсылочного метода изложения3. Важно подчеркнуть, что подобная формулировка основания ответственности без закрепленных количественно-качественных показателей создает потенциальную опасность злоупотребления возможностью наложения установленных мер юридической ответственности компетентным властным субъектом и проявлением тем самым своего субъективизма.
Высокий уровень доверия может быть поддержан благодаря успешной борьбе с коррупционной составляющей в государственном механизме, поскольку подобные явления выступают одним из основных источников формирования недоверия к органам власти со стороны населения и иных органов [5, с. 173]. Ответственность в этом случае за должностные преступления должна повышаться с возрастанием самой должности [6, с. 14]. Именно коррупционные преступления стали изначальной причиной появления такого основания ответственности как утрата доверия в ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 29 декабря 2022 г. № 591-ФЗ). В данной статье излагаются обстоятельства приводящие к утрате доверия в отношении государственных и муниципальных служащих4. Таким образом федеральный закон ввел основание утраты доверия в правовую сферу после чего оно стало закрепляться в отношении конкретных органов публичной власти и должностных лиц.
Например, утрата доверия Президента РФ фигурирует в механизме досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и глав муниципальных образований. Однако при анализе данного основания ответственности со стороны главы государства можно наблюдать ряд существенных проблем. Интересен тот факт, что в ранее действующем Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 24 февраля 2021 г. № 20-ФЗ), основанием утраты доверия главы государства в отношении высшего должностного лица субъекта РФ служило ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, в том
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2710.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 45, ст.7061.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.
34 4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
числе наличие признаков коррупционной составляющей1. Однако практика показывает, что Президент РФ мог освобождать от должности глав регионов без ссылки на наличие признаков коррупции со стороны должностного лица. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 29 января 2020 г. № 68 «О досрочном прекращении полномочий Главы Чувашской Республики»2. В тот период многие правоведы подвергали критике имеющиеся основание утраты доверия Президента РФ в отношении главы региона, подчеркивая его неопределенность, что лишало высшего должностного лица субъекта РФ полноценного права на судебную защиты в связи с невозможностью выстраивания линии этой защиты [7, с. 19].
Однако с принятием нового законодательного акта обозначенные проблемы не разрешились. Так, в ст. 28 нового Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ), главе государства в случае утраты его доверия уже не требуются признаки коррупционной составляющей в деяниях высшего должностного лица субъекта РФ3. Предположительно оценка эффективности работы главы региона должна соотносится с показателями, установленными Указом Президента РФ от 4 февраля 2021 г. № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»4. Однако в любом случае в данном акте не раскрывается содержание утраты доверия в отношении высшего должностного лица субъекта РФ.
С учетом нового законодательства Президент РФ по-прежнему способен досрочно прекратить полномочия главы субъекта РФ без участия каких-либо иных государственных органов включая органы предварительного или судебного следствия [8, с. 23]. В связи с чем в научных кругах высказывается мнение о необходимости включения в процедуру отрешения от должности главы субъекта РФ заключения Конституционного Суда РФ или конституционного суда данного субъекта РФ [9, с. 28].
В результате отсутствие возможности у населения досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ и неопределенность оснований утраты его доверия со стороны Президента РФ позволяют говорить, что институт народного доверия превращается в независимый от общественного мнения институт доверия главы государства.
В данном случае правовое регулирование основания ответственности и реализации установленных мер должно учитывать два конкурирующих друг с другом конституционно-правовых интереса. Один из них состоит в поддержании вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ [10, с. 58]. Второй заключается в учете мнения населения и иных органов власти субъекта, которое также должно быть отражено в действующем законодательстве посредством возможности этих субъектов отозвать главу региона.
Подводя итог следует сделать вывод, что основание утраты доверия может стать тем фактором, который способен поддерживать единство системы юри-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 5, ст. 518.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 20021. № 52 (ч. 1), ст. 8973.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 6, ст. 966. 35
дической ответственности органов публичной власти и одновременно единство системы публичной власти провозглашенного Конституцией РФ. Это возможно в результате закрепления общего основания утраты доверия для большинства властных субъектов. Однако в этом вопросе важно подчеркнуть необходимость наполнения этого основания нормативной основной, что сегодня сделано не в полном объеме. Безусловно, обстоятельства приводящие к утрате доверия не однородны и зависят от специфики деятельности конкретных органов публичной власти и субъекта, перед которым несут ответственность. Однако общая формулировка и базовое содержание данного основания, к примеру, в виде обязательного указания на признаки коррупционной составляющей должностного лица, должны получить отражение в нормативно-правовой сфере.
В заключении важно подчеркнуть, что абсолютного уровня доверия между органами власти и гражданами на практике достичь невозможно. Основная задача заключается в поддержании этого показателя для эффективного выстраивания доверительных отношений и взаимодействия государственного механизма, органов местного самоуправления и населения.
Библиографический список
1. Aнoхuн П.К. Очерки по физиологии функциональных систем. М.: Медицина, 1975. 447 с.
2. ryp^ea С.Д., Бopucoвa M.M. Доверие как социально-психологическое явление // Вестник СПбГУ. Сер. 12. Социология. 2014. № 4. С. 126-136.
3. Áo^apb Н.С. Правовая определенность — универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 4-10.
4. Mapкyнuн P.C. Юридическая ответственность депутатов и органов представительной власти. М.: Юристинформ, 2015. 176 с.
5. Cyxux B.B. Проблема доверия к государству в российской экономике // Журнал экономической теории. 2017. № 2. С. 173-176.
6. Hapymmo C.B., Никитиш A.B. Конституционный принцип доверия в современном российском обществе // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 7. С. 13-18.
7. Boëodbêo È.A. Совершенствование отдельных мер конституционно-правового принуждения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 19-22.
8. Koндpaшeв A.A. Отрешение от должности губернатора президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации // Lex russica. 2020. № 3. С. 20-32.
9. Осипян Á.A. Мера участия органов конституционной юстиции в процедурах возможного роспуска органов законодательной власти и отрешения от должности глав Российского государства и его субъектов // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 27-31.
10. Гymopoвa A.È. Проблемные аспекты выборности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 8. С. 58-62.
References
1. Anokhin P.K. Essays on the Physiology of Functional Systems. Moscow: Medicine, 1975. 447 p.
2. Gurieva S.D., Borisova M.M. Trust as a Socio-Psychological Phenomenon // Vestnik St. Petersburg State University. Ser. 12. Sociology. 2014. No. 4. P. 126-136.
3. Bondar N.S. Legal Certainty - the Universal Principle of Constitutional Normative Control (practice of the Constitutional Court of the Russian Federation) // Constitutional and Municipal Law. 2011. No. 10. P. 4-10.
4. Markunin R.S. Legal Responsibility of Deputies and Representative Authorities. Moscow: Juristinform, 2015. 176 p.
5. Sukhikh V.V. The Problem of Trust in the State in the Russian Economy // Journal of economic theory. 2017. No. 2. P. 173-176.
6. Narutto S.V., Nikitina A.V. The Constitutional Principle of Trust in Modern Russian Society // Constitutional and Municipal Law. 2022. No. 7. P. 13-18.
7. Volodko I.A. Improving Individual Measures of Constitutional and Legal Enforcement // Constitutional and Municipal Law. 2015. No. 9. P. 19-22.
8. Kondrashev A.A. Dismissal of the Governor by the President of the Russian Federation due to Loss of Confidence for Corruption Offenses and Improper Performance of His Duties: Problems of Theory and Practical Implementation // Lex russica. 2020. No.3. P. 20-32.
9. Osipyan B.A. The Measure of the Participation of Constitutional Justice Bodies in the Procedures for the Possible Dissolution of Legislative Bodies and the Removal from Office of the Heads of the Russian State and Its Subjects // Legislation and Economy. 2009. No. 1. P. 27-31.
10. Gutorova A.I. Problematic Aspects of the Election of the Highest Official of the Subject of the Russian Federation // Constitutional and Municipal Law 2022. No. 8. P. 58-62.
с
о
го о ж О
Sc о
о
Д
QJ
тз
0 —I
го ф
1 I
о
Sc
5
тз
S
д
S
X ф
о
X
о
Sc а ж
ш д
ф §
S S
№
ю М
5
