CC BY
36Часть II
Институциональный потенциал органов власти
в противодействии коррупции
УДК 32.001
Валерий Алексеевич Глазырин
доктор социологически[ наук, доцент, профессор кафедры философии и социологии Уральского государственного юридического университета, г. Екатеринбург.
E-mail: [email protected]
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Кардинальных изменений в борьбе с коррупцией за последнее время в России не произошло. Этим определяется цель настоящей работы: в аналитическом плане рассмотреть проблему - почему в России не удается достичь значимых результатов в противодействии коррупции. В начале статьи автор раскрывает пять исследовательских кейсов, показывающих социокультурные особенности воздействия норм законодательства на проявления коррупции в общественной жизни в разных странах. Затем коррупция рассмотрена сквозь призму российской институциональной матрицы. В итоговых положениях работы, в частности, отмечается, что историко-культурная специфика России не исключает важность изучения и использования международного опыта борьбы с коррупцией, подчеркивается, что невозможно добиться транспарентности социальных отношений без установления институтов, обеспечивающих верховенство права и независимость суда.
Ключевые слова: право, коррупция, антикоррупционная политика, институт, институциональная матрица.
Кардинальных изменений в борьбе с коррупцией за последнее время в России не произошло.
Нельзя не сознавать, что факты коррупции, представляемые на различных информационных площадках, исследовательских материалах и в официальных документах, - лишь верхушка айсберга всей социальной патологии. Пока противо-коррупционные действия предпринимаемые государством, к заметному перелому в борьбе с коррупцией не привели. Это должно подталкивать политиков, законодателей, правоохранителей, представителей общественности и ученых к выяснению причин имеющихся неудач противоборства общества и государства с нею. Цель работы состоит в том, чтобы в аналитическом плане рассмотреть проблему - почему в России не удается достичь весомых результатов в противодействии коррупции.
Самое простое, с чем можно связать существующие проблемы в противоборстве коррупции, это «эксцесс исполнителя». Он проявляется в том, что несмотря на предоставленные правоохранителям и судебным органам надлежащие возможности для борьбы с коррупцией, заключающиеся в первую очередь в наличии политической воли и законодательного инструментария, они не вполне справляются со своими задачами. Почему это происходит?
Не обращаясь к возможным противоречиям между принципалом и агентом, сформулированным в концепции принципал-агентских отношений, остановимся на следующем.
Очевидно, что коррупция в России укоренена в частности потому, что имеет глубокие исторические корни и распространена в самых разных сферах социума. Это не позволяет агентам антикоррупционной борьбы достичь должного результата за короткое время. Проводимые «громкие» и «показательные» антикоррупционные мероприятия не меняют существо ситуации с коррупцией в стране.
Складывается впечатление, что агенты-борцы с коррупцией не прилагают усилий, чтобы изменить направленность своей деятельности и перейти в борьбе с коррупционерами на более эффективный уровень. Отметим, что большей проблемой является не столько то, что агентам антикоррупционной деятельности не удается реализовать имеющийся в их распоряжении инструментарий противодействия коррупции, сколько их оче-
видная беспомощность, словно они столкнулись с преградой, ставшей для них в своем роде непреодолимой стеной.
У этой ситуации видятся две стороны. В одном случае речь может идти о том, что некоторые антикоррупционные агенты сами становятся участниками коррупционных связей, в другом - усилия антикоррупционных агентов, деятельность которых определяется законодательством, «увязают» в матрице социокультурных отношений общества [Грейф: 2013; Хедлунд: 2015]. Сознавая важность первого и второго для понимания препонов в работе агентов по борьбе с коррупцией, подробнее остановимся только на последнем.
Особо обратим внимание на пять кейсов, позволяющих сделать определенные выводы относительно социокультурных преград, затрудняющих агентам противодействия коррупции бороться с ней. Затем трудности проведения борьбы с коррупцией будут рассмотрены сквозь призму матрицы российского общества.
Кейс № 1 связан с одним из решений Верховного суда США 1954 г., по которому обучение детей в школах сегрегированных по расовому признаку было признано неприемлемым. Предписывалось организовать в стране систему образования в «интегрированных» учебных заведениях [Аронсон: 1998, с. 348]. В многочисленных литературных источниках этот правовой акт американского правосудия, вызвавший перемены, связанные с преодолением расовой проблемы в Соединенных Штатах Америки, принято приводить в качестве примера того, что юридико-правовые институции страны способны трансформировать ткань социальной жизни. Для этого достаточно лишь следовать правовым предписаниям.
Не исключая такую «линейную», «прямую» возможность воздействия юридических норм-институций на социум, ее нельзя все же признать универсальным правилом организации общественной жизни. Во многих случаях невозможность победить коррупцию с помощью лишь антикоррупционных законодательных новаций часто обусловлена социальным контекстом действия норм законодательства [Хедлунд: 2015].
Понимание социального контекста при объяснении влияния законодательных установлений на социальные отношения весьма важно для корректного определения сущности кейса № 1. Вслед за утверждением, что на первых этапах преобразования
школьного образования в США на нерасовой основе было право (решение Верховного суда США), нужно добавить по крайней мере три ремарки. 1. Умонастроения значительной части американцев, конечно, не изменились на следующий день после принятия юридического акта. Их антирасистская ментальность утверждалась в течение десятилетий после его вступления в законную силу. 2. Этот кейс убедительно демонстрирует важность администрирования юридических законов для их надлежащей реализации. 3. Решение американского Верховного суда не было связано с принуждением американцев принять некие ценности и правила, которые были бы не свойственны ценностной системе американского общества. Суд потребовал от американцев, чтобы они следовали ценностям, провозглашенным Конституцией страны, букве и духу которой диссонируют расовые предрассудки.
Кейс № 2, суть которого можно представить утверждением американского социолога У. Самнера о том, что нормы государственные не могут изменить нормы обыденного порядка. Италия как всякая современная страна обладает единым правовым пространством, но системы социальных норм, правил Северной и Южной Италии отчетливо различаются. Культурные, экономические, социоправовые различия, разделяющие эти две Италии, являющиеся частями одного итого же государства в течение уже более 150 лет не исчезают. Стойкость многих неформальных правил Южной Италии остается непоколебимой невзирая на существование официальной правовой системы Итальянской республики.
Этот «итальянский случай» позволяет сделать следующие обобщения. 1. Определенные историко-культурные особенности социальных общностей и народов могут серьезным образом блокировать действие легальных правовых установлений, правил. 2. В обществе под «покровом» официальной правовой системы возможно существование нескольких различных со-циоправовых культурных стандартов. 3. С точки зрения спроса и предложения на право рассматриваемый кейс может быть пояснен таким образом, что итальянское государство ориентировано на обеспечение предложения права на всей территории Италии, но надлежащий спрос на право на юге этой страны до сих пор не сформировался. 4. Кто-то, возможно, сочтет рито-
рическим вопрос о том, какая нормативная система лучше: итальянского Севера или Юга лучше. Однако индустрия, инновации, финансовый, а также развитый человеческий и социальный капитал, университеты - Север, но никак не Юг. Это подтверждает правило, что современную экономику и общество невозможно создать в неадекватных им правовых рамках.
Как бы там ни было, но правовая система - один из фундаментов современного общества, которое, по К. Попперу, является открытым и абстрактным [Поппер: 2005, с. 174-175]. Абстрактное общество - это общество безличных (формальных) отношений, с правовой системой формального типа, фундаментально заточенной на признание прав человека, формального равенства, формальной свободы, формальных судебных процедур. Обеспечить в современных общественных условиях развитие человеческого капитала, рост знаний, наращивание социального капитала, инновационное развитие, расширение круга партнеров, накопление и преумножение богатства без действующей надлежащим образом системы права не представляется возможным [Бетелл: 2008]. Факт состоит в том, что значительных результатов в борьбе с коррупцией удалось достичь только обществам современности.
Кейс № 3. До начала второй половины XIX в. Япония практически не имела связей с внешним миром, но уже в 1960-е гг. ею были заключены различные международные договоры, в частности с США, Англией, Нидерландами, Россией. Отношения с внешним миром подвигли Японию исторически к инкорпорации западного законодательства. В 1882 г. вступили в силу уголовный и уголовно-процессуальный кодексы, составленные по французскому стандарту, в 1899 г. - гражданский, в 1900 г. -торговый кодексы, воспроизводившие немецкие аналоги. Судебная система и гражданский процесс тоже были созданы по германскому образцу. В 1899 г. была принята японская Конституция, напоминавшая прусскую, по которой Япония объявляла себя конституционной монархией, хотя по сути ключевые властные полномочия оставались в руках императора. После Второй мировой войны Япония подверглась влиянию англоамериканской правовой системы. Это акционерное и финансовое законодательство, законодательство о ценных бумагах, биржах и многое другое [Цвайгерт, Кетц: 1998, с. 443-444].
Сегодня Япония одна из развитых стран мира, интегрированная в западное правое пространство. Япония является страной Запада, но Япония это не США, не Англия, не Германия. Япония остается Японией. Японцам удалось добиться замечательного достижения, преобразовать свою страну, стать обществом западного типа и при этом остаться собой. Оказалось, что можно осуществить модернизацию, не теряя национальной идентичности.
«Японский случай» позволяет сформулировать ряд положений. 1. Традиционная правовая культура может определенным образом сосуществовать с инокультурными формальными правовыми институциями, быть в известной мере комплементарной принципам и институтам современного права, что, конечно, не исключает возможность конфликта традиционной и современной культуры права. 2. Почему все-таки Западная правовая модель в Японии утвердилась? С одной стороны, после Второй мировой войны Япония находилась под определенным американским контролем. Однако предпочтение западной модели права - это выбор самих японцев. Проникновение западного права в страну Восходящего Солнца началось еще в XIX в. С другой стороны, по-видимому, социальный прогресс и экономическое чудо, развернувшиеся в Японии в 50-х гг. прошлого века, доказали жителям этой страны правильность сделанного ими выбора, в том числе юридико-правового. Кто же будет отказываться от растущего богатства?
Кейс № 4 - «стеклянный колпак Броделя». Термин «стеклянный колпак», сформулированный французским историком Фернаном Броделем, приобрел широкое использование благодаря работам известного современного перуанского экономиста Э. де Сото, означает, что во многих не западных странах существует ситуация неравного доступа различных социальных групп к легальной правовой системе [Сото: 2004, с. 73-74; 2008, с. 135-199]. Факт наличия «колпака Броделя» в системе социальных связей показывает, что в данном обществе нарушаются права определенных групп людей, которые подвергаются дискриминации по признаку доступа к праву.
В государствах, испытывающих проблемы с утверждением верховенства права, эффекты «стеклянного колпака» Броделя могут проявляться различным образом, например в складыва-
нии отношений клиентилизма, действии максимы «своим все, другим закон», подрыве устоев независимости суда и судей, расширение поля действия официальных лиц вне правого поля.
Коварство броделевского колпака состоит в том, что официально он не существует, в современных государствах нет конституций, в которых бы права и свободы человека и гражданина рассматривались привилегией отдельных общественных групп. Можно ли с этим колпаком бороться юридически? Абсурдно принимать документы, которые бы подтверждали действительность положений Конституции, различных правовых актов, антикоррупционного законодательства.
Кейс № 5. Сингапурский дирижистский вариант борьбы с коррупцией показывает, что имея некоторые сходства с авторитаризмом, представляющим по сути квадратуру круга в противодействии коррупции, отличается от авторитарного подхода к борьбе с коррупцией. Он зиждется на признании общепризнанных принципов правосудия, таких как равенство всех перед судом и верховенства права [Глазырин: 2014, с. 158-160]. Важно, что в Сингапуре борьба с коррупцией была составной частью трансформации этого государства по историческому пути из третьего мира в первый [Ли Куан Ю: 2013, с. 135-147, 168-188].
Имеют ли эти кейсы отношение к объяснению ситуации борьбы с коррупцией в сегодняшней России? Безусловно. Но чтобы продемонстрировать небезосновательность утверждения о том, что возможные сопоставления российских реалий в сфере противодействия коррупции с зарубежными могут оказаться ошибочными, нужно показать истоки препятствий для борьбы с коррупцией, произрастающих на российской почве.
О матрице российской жизни пишут многие авторы. В самых разных ракурсах. В понимании российской матрицы опираемся на идеи Юрия Пивоварова и Андрея Фурсова [Пивоваров, Фурсов: 1999], Стефана Хедлунда [Хедлунд: 2015] и Дугласа Норта [Норт: 2010, с. 42-77].
В самом сжатом виде российскую матрицу характеризует властецентризм (Ю.С. Пивоваров, А.И. Фурсов), поэтому можно сказать, что в известном смысле общество в России устанавливает и устраивает власть. Она действует в собственных интересах и преследует первейшую для нее цель - упрочение самой себя. Власть не ограничена правом/законом, «право не есть
главный регулятор социальных отношений, государство не есть актуализированный правопорядок, общество не есть результат взаимодействия (в том числе и в конкурентной форме) индивидов, наделенных правами человека» [Пивоваров: 2006, с. 80]. Право/закон для власти - инструмент социального контроля для нужд власти. Обладание властью, принадлежность и лояльность власти есть источник благополучия, богатства, признания, престижа, социального продвижения, влияния, безопасности. Высшая власть отчетливо персонифицирована. За столетия суть российской власти не претерпела изменений, что-то ушло, что-то появилось новое, но «природа» все та же [Пивоваров: 2006, с. 10].
Истоки русской матрицы уходят в том числе в уверенность властителей Московии, что она окружена врагами и на кону постоянно стоит ее выживание. Предполагаемая угроза безопасности привела к выстраиванию общественной модели, где государство, став мотором социума, ориентировано на практику мобилизации ресурсов для обеспечения безопасности страны. «Несмотря на невысокую экономическую эффективность московские и российские правители... стали рассматривать эту систему как sine qua non своего выживания» [Хедлунд: 2015, с. 184].
Самовоспроизводство русской матрицы также связано с ментальной картиной мира русского общественного порядка [Норт: 2010, с. 42-77]. Так, к поразительным фактам русской истории можно отнести то, что после окончания периода Смутного времени (1598-1613 гг.), избирая нового царя, Земский Собор не предложил документ вроде Великой хартии вольностей, а была воссоздана прежняя конструкция власти [Хедлунд: 2015, с. 354]. В 80-90-е гг. XX столетия возникла надежда на переустройство России, но этому не суждено было случиться. «Выйдя из пункта «А», Россия пришла к пункту. «А» [Пивоваров: 2006, с. 11].
Помня о том, что теория, которая объясняет все, не объясняет ничего, отметим, что российская матрица в том виде как она здесь представлена, является коррупциогенной. Безмерная концентрация власти «в одних руках», распределительная политика государства, персонификация социальных связей, успех через лояльность/клиентелу и др. выступают питательной почвой для коррупции. Можно ли тем не менее сказать, что русская матрица это не более чем вариация устроения общественной жизни людей, предполагающей стремление социальных акторов
к обладанию и контролю над ресурсами, статусными позициями, влиянием, для обретения которых акторы могут прибегнуть к совершению противозаконных, коррупционных деяний. К сожалению, нельзя. В сравнении с обществами современности и постсовременности «русская матрица» есть sui generis. По ряду причин. Среди них выделим, на наш взгляд, главные.
1. Неподотчетность контролирующей ресурсы власти, что не может не привести к складыванию «цепочек» клиентелы. 2. Социальная динамика внутри российской матрицы возможна лишь в границах, «очерченных» властью, что является способом воспроизводства ключевых характеристик русской матрицы, а для борьбы с «корнями» коррупции требуется ее институциональное обновление. Без этого матрица будет работать по своим правилам. «Русская Власть не может допустить становления «правильной» институциональной системы... Можно сказать, что Русская Власть и система институтов - взаимоисключающие феномены» [Пивоваров: 2006, с. 24]. 3. Бороться с мздоимством, взяточничеством, другими проявлениями коррупции в России можно и нужно. Однако следует отдавать отчет в том, что в обществе, в котором надлежащим образом не установлено и не обеспечивается действие институтов верховенства права и правосудия, борьба с коррупцией за исключением частных случаев не приводит к большей транспарентности социальных отношений. Скорее, будем иметь дело с переделом влияния, ресурсов, доходов.
Подводя итоги, можно сделать следующие выводы.
1. Антикоррупционная государственная политика и про-тивокоррупционное законодательство имеют исключительное значение для борьбы с коррупцией. Без их эффективного действия противостоять коррупции невозможно. Однако социальный контекст функционирования норм законодательства и осуществления антикоррупционной политики в реалии не всегда приводит к предполагаемым результатам.
2. Проблема создания современных институтов, включая институциональные установления, предназначенные для борьбы с коррупцией в политолого-социологической лексике представлена термином «стать как Дания» («getting to Denmark»). Обычно говорят, что борьба с коррупцией в России не может быть калькой с датского опыта прежде всего потому, что если формальные институты можно позаимствовать, то крайне
затруднительно представить, как можно было бы подвести российские неформальные институты под датские институциональные стандарты. Подчеркнем, что эти суждения нельзя признать полностью удовлетворительными, так как нелегко опровергнуть тот факт, что «победить» коррупцию удалось государствам современного типа, поэтому международный опыт борьбы с ней нужен России.
3. Успешная борьба с коррупцией в сегодняшней России в значительной мере предполагает ментальную перестройку, известно, что «мир таков, как мы его понимаем». Начиная с того -согласны ли мы жить дальше в мире коррупции и как долго, и признания, что борьба с коррупцией в России не только связана с вопросом о поддержании правопорядка в стране, но и требуется для обеспечения современного вектора ее развития.
4. Прошлое влияет на будущее, но не предопределяет его. В борьбе с коррупцией можно достичь не демонстративных результатов. Однако гарантий, что так будет, не существует. Для организации процесса противодействия коррупции в России характерно и актуально обращение Александра Гамильтона к жителям штата Нью-Йорк: «.способны ли сообщества людей в результате раздумий и по собственному выбору действительно учреждать хорошее правление или они навсегда обречены волей случая или насилия получать свои институты» [Федералист: 2000, с. 29].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Аронсон Э. Социальное животное: Введение в социальную психологию. М. : Аспект-Пресс, 1998. 517 с.
2. Бетелл Т. Собственность и процветание. М. : ИРИСЭН, 2008. 480 с.
3. Глазырин В.А. «Идеальные типы» борьбы с коррупцией в современной России // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч. конф. Екатеринбург, 2014. С. 156-163.
4. Грейф А. Институты и путь к современной экономике. Уроки средневековой торговли. М. : Издат. дом Гос. ун-та - Высш. шк. экономики, 2013. 536 с.
5. Ли Куан Ю. Из третьего мира - в первый. История Сингапура, 1965-2000 : пер. с англ. М. : Манн, Иванов и Фарбер, 2013. 576 с.
6. Норт Д. Понимание процесса экономических изменений. М. : Издат. дом Гос. ун-та - Высш. шк. экономики, 2010. 256 с.
7. Пивоваров Ю.С. Русская политика в ее историческом и культурном отношениях. М. : РОССПЭН, 2006. 168 с.
8. Пивоваров Ю., Фурсов А. Русская система и реформы [Электронный ресурс]. URL: http://www.pubs.carnegie.ru/p&c/Vol4-1999/4/default.asp?n=10piv-fur.asp (дата обращения: 24.09.2015).
9. Поппер К. Открытое общество и его враги. В 2 т. Киев : Ника-Центр, 2005. 800 с.
10. Сото Э. де. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире. М. : Олимп-Бизнес, 2004. 272 с.
11. Сото Э. де. Иной путь: Экономический ответ терроризму. Челябинск : Социум, 2008. 408 с.
12. Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея : пер. с англ. М. : Весь Мир, 2000. 592 с.
13. Хедлунд С. Невидимые руки, опыт России и общественная наука. Способы объяснения системного провала / пер. с англ. под науч. ред. В.С. Автономова. М. : Изд. дом. Высш. шк. экономики, 2015. 424 с.
14. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. В 2 т. Т. 1. Основы. М. : Междунар. отношения, 1998. 480 с.
Valeriy A. Glazyrin, Doctor of Sociology, Associate Professor, Department of Philosophy and Sociology, Ural State Law University, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
ANTI-CORRUPTION ACTIVITY: STATE POLICY AND ANTI-CORRUPTION LEGISLATION
Abstract: Recently, no significant changes have been observed in anti-corruption activity in Russia. This phenomenon determines the aim of this article, i.e., to consider analytically the problem why it is impossible to achieve significant positive results in anti-corruption activity in Russia. In the beginning of the article, five research cases are presented. These cases reveal how legislative norms affect corruption in public life in different countries depending on specific social and cultural factors. Further, corruption is considered in terms of Russian institutional matrix. In conclusion of the article, it is stated that Russia's specific historical and cultural features do not exclude the necessity to study and use international experience of anti-corruption activity. In addition, it is emphasized that transparent social relationships are not possible without institutions that ensure the rule of law and independence of court.
Keywords: law, corruption, anti-corruption policy, institution, institutional matrix.
