CC BY
41
ОСОБЕННОСТИ БОРЬБЫ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ
«простых ОТВЕТОВ НЕТ» (ПО РЕЗУЛЬТАТАМ АНАЛИЗА ДОГОВОРНО-ПРАВОВОй И ОРГАНИЗАЦИОННОЙ БАЗЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МВД ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ НА ОСНОВЕ МАТЕРИАЛОВ ПОЛИЦИИ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ, МВД РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, МВД РОССИИ, БКБОП)
УДК 327.7:351.74(479.25+476+470)
А.В. БОКОВ,
директор Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников СНГ, генерал-лейтенант милиции, доктор юридических наук, профессор
Начало XXI века несёт новые вызовы и угрозы безопасности, противодействие которым выходит на первый план международной политики.
В этой связи в орбиту сотрудничества государств-участников СНГ в правоохранительной сфере включены такие приоритетные направления, как взаимодействие в сфере борьбы с терроризмом, преступностью, незаконным оборотом наркотиков, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, с нелегальной миграцией, торговлей людьми и иными видами преступлений. Вот почему вопросы борьбы с современными вызовами и угрозами рассматриваются практически на каждой встрече глав государств и глав правительств государств-участников СНГ. Подписываются соответствующие между-
народные договоры и межгосударственные программы. Таким образом, была создана договорно-правовая база межгосударственного сотрудничества в правоохранительной сфере. К слову, в числе документов, касающихся различных областей сотрудничества, правовые акты по правоохранительной сфере составляют заметный удельный вес - около 10 процентов.
Но приходится констатировать, что вся совокупность договоров, соглашений, решений, конвенций и др., которые регулируют взаимоотношения между государствами-участниками, не играет активной цементирующей роли в интеграционном процессе государств. Органы Содружества не обладают наднациональными полномочиями и не могут активно влиять на этот процесс, в основополагающих документах интеграционного объединения изначально определено, что СНГ не является государством.
Возможность государств-участников не подписывать те или иные межгосударственные соглашения или решения обусловлена тем, что базовые документы также не содержат прямого закрепления прав и обязанностей государств в чётко определенной форме, что позволяет каждой стране выбирать приоритеты во взаимодействии с другими государствами-участниками Содружества.
Действующая интеграционная модель СНГ основана, в первую очередь, на суверенитете, невмешательстве во внутренние дела стран Содружества, неподотчётности их государственных органов структурам СНГ.
Органы СНГ не наделены функцией контроля, проверки исполнения, оценки деятельности государственных органов, министерств и ведомств стран Содружества, что исключает наличие в их структурах специализиро-
^^^^^^^^^^^^^^ Проблемы правоохранительной деятельности 1'07
96
ванных контролирующих органов. В случаях необходимости на них возлагается сбор, обобщение информации и ее представление в соответствующие уставные инстанции СНГ. В связи с изложенным главным является вопрос вступления в силу соглашений и принятия мер в государствах-участниках по их практическому осуществлению.
Ненадлежащее выполнение отдельными государствами договоров и решений начинается, как правило, с несоблюдения ими обязательных юридических процедур, без которых подписанные документы не могут обрести международно-правовую силу и быть реализованы. Например, к 2001 году не был ратифицирован Протокол к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (28 марта 1997 г., Москва) Азербайджанской Республикой, Грузией, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Республикой Узбекистан; не вступило в силу Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (25 ноября 1998 г., Москва) для Азербайджанской Республики, Республики Армения, Грузии, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, так как этими государствами не выполнены соответствующие внутригосударственные процедуры; Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств (4 июня 1999 г., Минск) вступил в силу 6 февраля 2001 года только для Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан. В остальных государствах Содружества внутригосударственные процедуры не осуществлены.
За прошедшие годы ситуация улучшилась, тем не менее указанная тенденция всё ещё сохраняется.
Не случайно участники третьего совместного заседания СМВД и отраслевых советов правоохранительной сферы в Киеве (апрель 2004 г.) предложили рассмотреть на заседании Совета глав государств СНГ вопрос о ходе выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам в сфере борьбы с преступностью и обратились к парламентам и правительствам государств-участников СНГ с предложением принять эффективные меры для адаптации национальных законодательств к положениям международных договоров в указанной
сфере.
Сегодня нужны решения, которые содержали бы конкретные обязательства, механизмы реализации контроля и ответственность за нарушение достигнутых договорённостей. Необходим и специальный документ, детально регулирующий весь комплекс вопросов вступления в силу согласованных договоренностей, с чётким механизмом исполнения решений, принимаемых в рамках Содружества.
Чтобы правовые акты, принятые в рамках СНГ, эффективно работали, необходимо также определить круг правоотношений, по которым требуется имплементация, и привести национальное законодательство в соответствие с правовыми документами СНГ. Не решив вопросы трансформации соглашений и решений СНГ во внутренние нормативные акты государств, будет сложно успешно решать проблемы сотрудничества в правоохранительной сфере, какие бы важные решения не принимались.
Правоохранительное сообщество СНГ, при участии представителей органов внутренних дел, сформулировало эти выводы уже к середине 1990-х годов. Они неоднократно обобщались и обсуждались. Принимались и соответствующие меры реагирования. Поэтому они, на наш взгляд, обыденны и тривиальны, но таковы реалии Содружества.
Изложенные выводы в большей степени характеризуют процедуру заключения и выполнения договоров и соглашений. Они не столь показательны и репрезентативны для оценки межгосударственного сотрудничества органов внутренних дел, основным содержанием которого является правоприменительная деятельность.
На первый взгляд парадоксально, но в настоящее время выполнение договорных обязательств не сказывается столь отрицательно на практике межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью, в частности на взаимодействии МВД государств-участников СНГ, как это можно было предполагать.
Для преодоления и устранения недостатков правоохранительные органы Содружества своевременно нацелили свои усилия на совершенствование организационных аспектов межгосударственного взаимодействия, синхронизацию их с правовыми. Межгосударственное сотрудничество МВД стран СНГ, базируясь на договорно-правовой основе, фактически является совместной практической деятельностью, подчинённой
общей стратегии действий. С этих позиций, во многом инициированных СМВД и Бюро, договорно-правовые, законодательные основы межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью существенно подкреплены организационными основами путём разработки, утверждения, реализации различных межгосударственных программ и концепций. Эту работу, при всех недостатках, можно считать удавшейся. Правоохранительное сообщество накопило значительный опыт по их реализации. В настоящее время реализуются: Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2005-2007 годы, Программа сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на 2005-2007 годы, Программа сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2005-2007 годы, Программа государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с незаконной миграцией на 20062008 годы.
При деятельном участии органов внутренних дел правоохранительным сообществом существенно укреплена организационная основа, повышен уровень информационно-аналитического обеспечения, эффективности межгосударственного взаимодействия правоохранительных органов. Вырабатываются согласованные подходы, более полно за-действуется потенциал сотрудничества. При этом учитывается все многообразие позиций межгосударственного, межведомственного характера, науки и практики. Программы стали первоосновой, системообразующим фактором совместной работы.
Наряду с межгоспрограммами, для правоохранительного сообщества важны и концепции борьбы с преступностью. Это:
- Концепция взаимодействия государств-участников СНГ в борьбе с преступностью;
- Концепция межгосударственной подсистемы информационного обмена между органами внутренних дел государств-участников СНГ;
- Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ;
- Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции;
- Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма;
- Концепция единой системы информационной маркировки взрывчатых веществ, боеприпасов и огнестрельного оружия государств-участников СНГ;
- Концепция организации межгосударственного обмена информацией и создания национальных баз данных для обеспечения предупреждения и пресечения правонарушений в сфере интеллектуальной собственности государств-участников Соглашения о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности от 6 марта 1998 года.
Они создали предпосылки для налаживания механизма совместной деятельности на основе единого правового поля и общих организационных принципов.
Таким образом, можно констатировать, что межгосударственное взаимодействие в борьбе с преступностью обрело программно-целевой, системно-концептуальный характер. Поэтому можно полагать, что результаты этой работы, в конечном счете, окажут благотворное влияние на состояние оперативной обстановки и правопорядка в наших государствах.
П о в с е об ще м у п р и зн а н и ю , п р а в оо х -ранительная сфера является наиболее плодотворной областью взаимодействия государств Содружества, во многом благодаря совместной консолидированной работе органов внутренних дел.
Результаты совместной работы достигнуты за счет вклада всех, без исключения, МВД. Системность, непрерывность взаимодействия в соответствии с Планами СМВД дали возможность целенаправленно решать задачи, возложенные на органы внутренних дел, и сохранить тенденцию активизации межгосударственного отраслевого сотрудничества.
БКБОП разрабатывает, по согласованию со всеми МВД стран СНГ, планы-графики проведения комплексных оперативно-профилактических мероприятий, предусмотренных межгосударственными программами, по широкому спектру проблем борьбы с преступностью. В том числе на пресечение деятельности транснациональных преступных группировок, «специализирующихся» на наркобизнесе, террористической и экстремистской деятельности, преступлениях в сфере незаконной миграции и др.
Ежегодно обобщается и представляется Председателю Исполнительного комитета - Исполнительному секретарю СНГ, Председателю СМВД и во все МВД государств-участников Содружества Итоговая информация о результатах выполнения министерствами внутренних дел государств-участников СНГ мероприятий Межгосударственных программ. В рамках СМВД результаты выполнения рассматриваются на его заседаниях.
Важным направлением совместной деятельности оставалась информационно-аналитическая, организационно-методическая работа. МВД государств Содружества и Бюро подготовлено свыше 150 методических рекомендаций, типовых планов и пособий по различным актуальным вопросам межгосударственного взаимодействия правоохранительных органов, в их числе и в связи с новыми вызовами и угрозами.
Издержки межгосударственного сотрудничества на основе договоров и соглашений компенсируются и за счет обширной ведомственной нормативной правовой базы.
Нормотворческий аспект деятельности Совета, как и вся его работа в целом, не ограничивается рамками программ. Начиная с 1992 года, подписано свыше 50 соглашений и решений по различным направлениям оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел многостороннего характера.
Анализ показал, что решения СМВД принимались по основным проблемам и конкретным направлениям работы в сфере межгосударственного сотрудничества, вопросам выполнения межгосударственных программ борьбы с преступностью, организационным вопросам, касающимся деятельности СМВД и БКБОП, и др.
Повышенное внимание уделяется Советом вопросам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, нелегальной миграцией, торговлей людьми и др., включаемым в понятие «новые вызовы и угрозы».
Достаточно отметить, что только по вопросам борьбы с терроризмом принято 8 решений СМВД:
- о взаимодействии в борьбе с терроризмом (Душанбе, 1996 г.);
- о взаимодействии в борьбе с правонарушениями экстремистского характера, совершаемыми на религиозной основе (Москва, 1998 г.);
- к вопросу о борьбе с терроризмом на территории государств-участников СНГ (Киев, 1999 г.);
- о повышении эффективности сотрудничества МВД государств-участников СНГ в противодействии терроризму и иным проявлениям экстремизма (Москва, 2000 г.);
- Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с терроризмом (Чолпон-Ата, 2000 г.);
- о повышении эффективности совместных мер по противодействию терроризму (Баку, 2002 г.);
- о коллективных мерах борьбы с международным терроризмом (Киев, 2004 г.);
- о совместных мерах борьбы с терроризмом (Москва, 2004 г.).
По вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков принято 6 решений СМВД:
- Соглашение о сотрудничестве между МВД в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Киев, 1992 г.);
- о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Тбилиси, 1995 г.);
- о мерах по активизации взаимодействия органов внутренних дел государств-участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Душанбе, 1996 г.);
- об укреплении сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (Москва,1998 г.);
- о мерах по активизации сотрудничества в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Астана,1999 г.);
- об активизации взаимодействия в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Баку, 2002 г.).
На заседаниях СМВД рассмотрены также меры по укреплению сотрудничества в борьбе с нелегальной миграцией и торговлей людьми:
- о взаимодействии в борьбе с незаконной миграцией (Тбилиси, 2003 г.);
- о ходе выполнения Решения СМВД от 30 апреля 2003 года «О взаимодействии в борьбе с незаконной миграцией» (Кишинев, 2004 г.);
- о противодействии торговле людьми (Душанбе, 2003 г.);
- об укреплении взаимодействия министерств внутренних дел в борьбе с торговлей людьми (Кишинев, 2004 г.).
Разделяя общую обеспокоенность правоохранительного сообщества новыми вызо-
вами и угрозами, СМВД на трех последних заседаниях (Кишинёвском, Киевском и внеочередном Московском) рассмотрел и, в основном, одобрил проект Концепции развития сотрудничества МВД государств-участников СНГ на период до 2010 года, предусматривающей основы современной стратегии межгосударственного взаимодействия. Было принято решение «О коллективных мерах борьбы с международным терроризмом» и утвержден План СМВД по противодействию терроризму на 2005 год.
Реализация решений СМВД, как и других органов СНГ, предполагает добровольное и добросовестное выполнение МВД государств-участников СНГ достигнутых соглашений, принятых на себя обязательств, с учетом национальных, ведомственных механизмов контроля и невмешательства во внутренние дела государств, а также обязательное своевременное выполнение решений со стороны БКБОП.
Несмотря на это, Совет уделяет достаточное внимание вопросам реализации своих решений и, в целом, можно констатировать, что правовая основа и сложившаяся практика деятельности СМВД позволяет обеспечивать обобщение итогов реализации своих решений, как заключительный этап всего координационного процесса межгосударственного взаимодействия МВД государств-участников СНГ.
Вместе с тем, не всегда обеспечивалось исчерпывающее исполнение отдельных пунктов принятых СМВД решений и прохождение информации об исполнении решений по каналам обратной связи.
В целях совершенствования этого процесса и укрепления организационно-правовых основ межгосударственного взаимодействия МВД стран на рассмотрение предстоящего заседания Совета внесен проект Рекомендаций по реализации решений СМВД.
Абсолютное большинство решений СМВД нормативно-регулирующего характера, принятых по основным проблемам и направлениям борьбы с преступностью, не утратили своей практической значимости и актуальности.
Уровень подготовки нормативных документов обусловлен компетентностью, юридической культурой экспертной проработки проектов, учетом мнений и позиций всех МВД государств Содружества. Соблюдение указанных условий, в основном, гарантирует обоснованность и должное оформление принимаемых СМВД решений.
Вместе с тем, наличие в нормативно-регулирующих актах дублирующих пунктов по одним и тем же вопросам указывает на некоторые издержки, связанные с несоблюдением законодательной техники (проекты разрабатываются, порой, без учета уже принятых актов по соответствующим вопросам).
Поступили конкретные предложения о признании утратившими силу ряда решений, касающихся: организационных вопросов деятельности СМВД; деятельности БКБОП; реализованных решений по межгосударственным программам и других вопросов межгосударственного сотрудничества органов внутренних дел.
Представляется целесообразным обсудить на заседании Совета и вопрос актуальности действия решений СМВД. Разработан перечень таких решений.
Как показал анализ поступающих в БКБОП запросов и поручений по вопросам осуществления различных оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий, указанные документы, зачастую, оформляются с нарушениями требований Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, что, соответственно, влияет на их качественное и своевременное исполнение. Необходимо повысить уровень подготовки и оформления направляемых отдельных поручений и запросов.
Анализ показал также необходимость разработки и осуществления организационно-практических мер в части противодействия терроризму:
- Требуется дальнейшее совершенствование тактики борьбы с терроризмом, внедрение современных научно-технических достижений, четкая реализация имеющихся договоренностей и взятых на себя обязательств.
- Деятельность в сфере борьбы с терроризмом может стать более эффективной при условии создания национальных антитеррористических комиссий, определяющих и координирующих комплекс политических, специальных, социально-экономических и иных мер и действий органов государственной исполнительной власти в этом направлении.
- Ключевое значение имеет пресечение питающих терроризм финансовых потоков. Здесь также нужны единые подходы и стандарты. Прежде всего, мониторинг денежных переводов, интенсивный обмен информацией о движении финансовых средств лиц
^^^^^^^^^^^^^^ Проблемы правоохранительной деятельности 1'07 100
или организаций, о движении финансовых средств лиц или организаций, подозреваемых в терроризме или его поддержке.
Всеобъемлющими документами в этой сфере являются соответствующие рекомендации ООН и Совета Европы, а также подготовленные FATF Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма и Восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма. Рекомендации устанавливают минимальные стандарты для действий с тем, чтобы страны имели возможность их детализировать с учетом своих конкретных условий и конституционных норм.
В этом контексте серьезное значение имеет предложение Российской Федерации о создании Евразийской группы по типу FATF, которая содействовала бы установлению в странах СНГ стандартов борьбы с отмыванием денег и финансированием террористической деятельности, созданию национальных систем противодействия в этой сфере.
- Следует выработать адекватные меры, не игнорируя при этом и ценный опыт, ранее накопленный аппаратами БЭП в борьбе с преступлениями в сфере экономики и финансово-кредитных отношений. Необходимо использовать оперативно-розыскные возможности в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, которое не может базироваться только на легальных мерах финансового мониторинга и информационного обмена.
- Урегулировать вопросы достаточного финансирования антитеррористических программ. Целесообразно выделить в отдельную статью Государственных бюджетов финансирование мероприятий по осуществлению контртеррористической деятельности.
- Совершенствовать готовность служб и подразделений ОВД по борьбе с терроризмом. Для чего создать единый подход и алгоритм действий при проведении оперативно-розыскных и разведывательных мероприятий, специальных операций профилактического и силового характера, комплексного управления привлеченными силами и средствами различных ведомств; отработать тактические действия при проведении таких операций; проводить совместные штабные тренировки, командно-штабные комплексные оперативные учения; регламентировать вопросы взаимодействия между службами и
ведомствами.
В целом назрела необходимость сотрудничества на основе четкого определения стратегии и тактики взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества в деле борьбы с преступностью в странах Содружества, планомерного наращивания усилий, средств и методов предупреждения и раскрытия преступлений.
Сегодня в правоохранительных органах есть понимание того, что без самоорганизации граждан, многообразия гражданских инициатив в правоохранительной сфере невозможно по-настоящему эффективное функционирование правообеспечительного механизма, его реформирование и развитие. Зачастую неправительственные организации являются первопроходцами в правоохранительной практике, разрабатывая и апробируя новые правоохранительные модели на основе знания конкретных проблем тех людей, которых объединяют. В этом состоит миссия гражданских организаций, оказывающих поддержку правоохранительным органам, стремящихся повысить уровень правопорядка, проповедующих идеалы добра, законности, нравственности, гуманизма. Обладая значительным интеллектуальным, профессиональным, политическим потенциалом, действуя добровольно и организованно, они во многом зарекомендовали себя надежными социальными партнерами правоохранительных органов. Поэтому объективно назрела необходимость на основе четкого определения стратегии и тактики взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества в деле борьбы с преступностью в странах Содружества планомерного наращивания усилий, средств и методов предупреждения и раскрытия преступлений.
Результаты анализа слишком обширны для данной публикации. К тому же, предлагаемые выводы и предложения — лишь попытка поиска для нахождения ответов на самые злободневные, сложные проблемы начинающегося столетия с учетом новых вызовов и угроз. Представляется, что в этом смысле правоохранительное сообщество СНГ находится лишь в начале пути. Вместе с тем наработанный опыт межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью позволяет рассчитывать и на дальнейшее эффективное взаимодействие.
Статья поступила в редакцию 09.02.2006 г.
