CC BY
89
УДК 342.01 Е.В. Зозуля*
Организационно-правовое обеспечение сотрудничества органов внутренних дел Украины с правоохранительными органами стран-участниц СНГ в борьбе с экономической преступностью (историко-правовой аспект)
В статье осуществлен историко-правовой анализ формирования нормативно-правовой базы, основных направлений и организационных форм взаимодействия органов внутренних дел Украины в сфере международного сотрудничества с правоохранительными органами стран-участниц СНГ по противодействию экономической преступности.
Ключевые слова: международное сотрудничество, правоохранительные органы стран-участниц СНГ, взаимодействие, борьба с экономической преступностью.
E.VZozulya*. Organizational and legal support cooperation of internal affairs of Ukraine with law enforcement agencies of the CIS countries in the fight against economic crime (historical and legal aspects). The article it is given the historical and legal analysis of the forming of a regulatory base, fundamental trends and organizational forms of cooperation of Internal Affairs of Ukraine in the sphere of international cooperation with law enforcement agencies of the CIS countries in order to combat economic crime.
Keywords: international cooperation, law enforcement agencies of the CIS countries, cooperation, the fight against economic crime.
С момента провозглашения независимости Украины обеспечение экономической безопасности было и до настоящего времени остается одной из главной составляющей в деле обеспечения национальной безопасности государства. Это обусловлено тем, что после распада социалистической системы хозяйствования наша страна, как и другие республики бывшего Союза, с учетом собственного опыта и достижений развитых стран мира вступила в тяжелый по своим последствиям переходный период, сущностью и стратегией которого являются социально-экономические преобразования, связанные с переходом от административно-командной к рыночной экономике.
К сожалению, отсутствие на начальном этапе государственного строительства национальной трансформационной программы и неудачное заимствование зарубежных моделей экономических реформ привело к тому, что переход в новое качество зачастую приобрел деструктивный характер.
Причиной этого явилось то, что переход от командно-административных к рыночным отношениям большей частью проводился без надлежащего научного обоснования, четкого определения и реализации основных приоритетов экономического и социального развития страны. Как правило, все это осуществлялось под лозунгами невмешательства государства в хозяйственную и рыночную деятельность, путем неограниченной либерализации цен, разрушения существовавших ранее контролирующих рынок государственных и общественных структур, без предварительного создания более эффективных структур, задачей которых является пресечение посягательств на экономику государства. Результатом стал стремительный рост преступности, в т.ч. и экономического характера.
Анализ исторического опыта и правовых основ сотрудничества органов внутренних дел Украины с правоохранительными органами государств-участников Содружества Независимых Государств (СНГ) показал, что проблема объединения усилий стран Содружества в борьбе с трансграничной преступностью возникла сразу же после распада единого правового поля противодействия ей, когда при этом сохранилось единое криминальное пространство и тесные связи преступного сообщества. Возникшие пограничные и таможенные барьеры, фрагментарность и несовершенство законодательства, механизмов межгосударственной координации сотрудничества, ряд других проблем в значительной мере затруднили контакты и совместную деятельность правоохранительных органов. В сложившихся условиях резко активизировали свою деятельность международные преступные группировки, т.к. регион СНГ является транзитной территорией между Европой и Азией.
В связи с этим криминогенная обстановка в большинстве государств-участников Содружества, особенно организованные формы экономической преступности, вызывает неудовлетворение населения и является реальной угрозой национальной безопасности суверенных государств. Набирают силы опасные процессы объединения экономической и общеуголовной преступности, смыкание руководителей преступных группировок с коррумпированными должностными лицами органов власти и управления, правоохранительных органов. Все более настойчивыми становятся попытки преступников «вписаться» в
* Зозуля, Евгений Викторович, ученый секретарь Ученого совета Донецкого юридический институт МВД Украины, кандидат исторических наук, доцент. Украина, 83054, г. Донецк, пр. Засядька, 13. Тел. +38 (062) 340-61-09. E-mail: ezoz@ukr.net.
* Zozulya, Evgeniy Victorovich, scientific secretary of the Academic Council of the Donetsk Law Institute MIA, Candidate of historical sciences, professor. Ukraine, 83054, Donetsk, Zasyadko avenue, 13. Tel. 38 (062) 340-61-09. E-mail: ezoz@ukr.net.
© Зозуля Е.В., 2013
Конституционное право, административное право
экономическое пространство СНГ, использовать средства криминального происхождения для организации и развития собственного бизнеса, приватизации больших объектов хозяйственного комплекса государств.
В этой связи одним из приоритетных направлений деятельности государств-членов СНГ и их правоохранительных органов стала борьба с транснациональными формами организованной преступности, прежде всего экономического характера. Это обусловлено тем, что борьба с такими видами преступлений может быть эффективной только при единстве действий правоохранительных органов большинства государств, выработке общего правового механизма, позволяющего реально осуществлять принципы международного сотрудничества в борьбе с преступностью, поддержании правопорядка, охраны прав и законных интересов граждан.
Анализ исторического опыта международного сотрудничества МВД Украины с правоохранительными органами других государств свидетельствует, что, благодаря усилиям государств-участников СНГ, была создана и в настоящее время успешно функционирует комплексная правовая и организационная система противодействия международному криминалу. Важнейшей составляющей деятельности на этом направлении стало формирование нормативно-правовой базы для организации борьбы с различными видами транснациональной преступности, в т.ч. в сфере экономики.
Необходимо отметить, что составляющими элементами правовой системы сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии транснациональным формам преступности являются концепции, договоры (соглашения), межгосударственные среднесрочные программы. Этими нормативно-правовыми актами определены основные направления сотрудничества МВД Украины с министерствами внутренних дел других государств-участников Содружества. Среди них - противодействие преступлениям в сфере экономики, в т.ч. борьба с контрабандой, противодействие преступлениям в сфере интеллектуальной собственности и киберпреступности.
Одним из первых практических шагов в этом направлении стало подписание 29 апреля 1992 г. в Минске Протокола о принципах и формах сотрудничества служб МВД Белоруссии, России и Украины, осуществляющих борьбу с преступностью в сфере экономики [1].
В Протоколе отмечалась необходимость сотрудничества в борьбе с экономическими преступлениями: в кредитно-финансовой и банковской системах; в сфере внешнеэкономической деятельности; с фальшивомонетничеством, изготовлением и сбытом платежных документов и ценных бумаг; с контрабандным перемещением стратегического сырья, валютных ценностей, цветных и редкоземельных металлов; других материальных ценностей; на потребительском рынке.
Наряду с принципами, Протоколом определялись и конкретные формы сотрудничества в реализации указанных направлений: выполнение официальных запросов; регулярный обмен оперативно-розыскной, оперативно-справочной информацией о совершенных или готовящихся преступлениях и причастных к ним лицам для предупреждения, выявления и раскрытия тяжелых преступлений в сфере экономики; проведение согласованных оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий по мероприятиям межрегионального характера, предоставление практической помощи на территории своих государств оперативным сотрудникам во время их пребывания в служебных командировках; систематический обмен опытом работы, законодательными актами, учебно-методической литературой; предоставление помощи в подготовке и повышении квалификации кадров. Определялось, что для координации взаимодействия стороны проводят совещание руководителей соответствующих служб не реже одного раза в полугодие [1, с. 2-3].
Следующим важнейшим шагом на пути создания общего правового пространства в борьбе с преступностью стало подписание 22 января 1993 г. в Минске главами государств - членов СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам [2]. Подписание данной Конвенции позволило на многостороннем уровне более эффективно решать вопросы совместной борьбы с преступностью, в т.ч. и в сфере экономики, на территории бывшего СССР.
Помимо этого, важное значение для формирования нормативно-правовой базы на начальном этапе становления международного сотрудничества МВД Украины в борьбе с преступностью имела утвержденная 12 марта 1993 г. Советом глав правительств СНГ Программа совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников СНГ [3].
Необходимость принятия данной Программы была обусловлена резким ухудшением криминогенной обстановки в большинстве государств-участников Содружества, вызывающим недовольство населения и представляющим реальную угрозу национальной безопасности и процессу реформ, проводимых в суверенных государствах. Значение данной Программы для развития международного сотрудничества МВД Украины состоит в том, что ее принятие позволило заложить основу для заключения межгосударственных соглашений по вопросам сотрудничества в различных сферах борьбы с организованной преступностью, среди которых - сотрудничество в сфере борьбы с преступлениями в банковской, кредитно-финансовой системах, в сфере внешнеэкономической деятельности.
Необходимо отметить, что, помимо вышеуказанных нормативно-правовых актов, правовой основой взаимодействия органов внутренних дел Украины с правоохранительными органами государств-участников СНГ являются: Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью от 16-17 февраля 1994 г. (г. Ашгабат); Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте от 25 октября 1995 г. (г. Ереван); Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 г. (г. Москва); Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 ноября 1999 г. (г. Минск).
Помимо конвенций, межгосударственных программ, договоров и соглашений комплексного характера, которые в рамках СНГ постоянно принимаются на межгосударственном уровне, важное значение для организации международного сотрудничества органов внутренних Украины имеют соглашения по наиболее значимым направлениям борьбы с транснациональными формами преступности. Среди них - Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики (1996 г.), которое предусматривает выработку согласованной стратегии и укрепление взаимодействия правоохранительных и контрольных органов в борьбе с преступлениями в сфере экономики, прежде всего в банковской и кредитно-финансовых системах, в области внешнеэкономической деятельности и отмывании (легализации) доходов, полученных преступным путем.
Данным соглашением определены основные направления взаимодействия МВД Украины с правоохранительными органами стран-участниц СНГ в борьбе с экономическими преступлениями, а именно: обмен информацией по вопросам, относящимся к борьбе с преступлениями в сфере экономики; проведение мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений в сфере экономики; обмен опытом работы по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений в сфере экономики, в т.ч. учебной, методической и специальной литературой; организация совместных научных исследований, семинаров и конференций; содействие в подготовке и повышении квалификации кадров; представление по запросам нормативных актов, регламентирующих деятельность в сфере экономики [4].
Следует отметить, что в рамках Содружества созданы и действуют основные организационные механизмы противодействия экономическим и налоговым преступлениям. Продолжающееся расширение криминального поля деятельности организованной преступности во всех бывших республиках СССР привело руководителей стран-участниц СНГ к пониманию необходимости создания межгосударственного органа, который мог бы обеспечить надлежащую координацию усилий правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и ее проявлениями.
Практическим шагом в этом направлении стало принятие 24 сентября 1993 г. Советом глав государств-участников СНГ решения о создании Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными преступлениями на территории СНГ (БКБОП). Впоследствии, 9 октября 1997 г., решением Совета глав правительств СНГ было утверждено Положение о БКОП, в котором определены его статус, основные задачи и функции, структура, штаты, вид руководства и другие организационные вопросы [5, с. 97-105].
БКБОП в настоящее время играет главную роль в институционном механизме сотрудничества органов внутренних дел стран-участниц СНГ, являясь постоянно действующим органом, предназначенным для обеспечения эффективного взаимодействия министерств внутренних дел и государственных органов стран-участниц СНГ в борьбе с организованной преступностью. Практические результаты деятельности Бюро подтвердили своевременность его создания.
Так, например, на протяжении 2003 - первого полугодия 2004 гг. БКОП была скоординирована работа 384 оперативных групп МВД государств-участников Содружества (в 2001 и 2002 гг., соответственно, 158 и 169), что способствовало раскрытию и расследованию 348 особо опасных и тяжких преступлений (в 2001 и 2002 гг., соответственно, 128 и 233), а также 58 преступлений прошлых лет (за 2001 и 2002 гг. - 27 и 29).
Важнейшим шагом на пути укрепления межгосударственного взаимодействия правоохранительных органов стало решение Совета глав государств СНГ от 19 января 1996 г. об образовании качественно нового консультативного органа - Совета министров внутренних дел государств-участников СНГ (СМВД). Участие в его организации и последующей деятельности принимают руководители органов внутренних дел десяти республик, которые входили в состав прежнего Союза ССР, в т.ч. и Украины. В соответствии с Положением о Совете министров внутренних дел государств-участников СНГ на него было возложено руководство БКОП [6].
Руководствуясь решением Московского заседания СМВД от 18 декабря 1998 г. «О ходе реализации Соглашения о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики от 12 апреля 1996 года», БКБОП содействовало взаимодействию МВД государств-участников СНГ на этом участке работы путем обмена оперативной и иной информацией, представляющей взаимный интерес. Исполнялись также следственные поручения. Поступило и направлено 439 документов, из них информационного характера - 117, розыскного - 230, с оперативной информацией - 76, следственных поручений - 16 [7].
Совместными усилиями был создан и успешно функционирует специализированный банк данных (СБД) Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников СНГ. Так, например, по состоянию на 2004 г. в СБД накоплено 974 объекта учета в сфере экономики [7] . МВД Украины, как и другие правоохранительные органы государств - участников СНГ, используют информационные данные этого банка для противодействия транснациональному криминалу, в т.ч. и в сфере экономики.
В современных условиях непосредственное воздействие на состояние преступности в сфере экономики оказывают происходящие в мировой экономике процессы глобализации и интеграции. Наблюдаются дальнейшая интернационализация преступности, усложнение схем совершения преступных деяний и, как следствие, трудности при их выявлении и раскрытии. В этой связи МВД Украины взаимодействует и с другими органами СНГ, задачей которых является противодействие экономической преступности. Среди них - с созданным 20 октября 1999 г. Координационным советом руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств-участников СНГ (КСОНР).
Конституционное право, административное право
Впоследствии Совет глав правительств СНГ 30 ноября 2000 г. принял Решение о придании КСОНР статуса органа отраслевого сотрудничества СНГ и утвердил Положение о Координационном совете руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств-участников СНГ [8].
КСОНР является органом отраслевого сотрудничества, осуществляющим координацию деятельности компетентных ведомств государств Содружества и выступает организационной формой, обеспечивающей взаимодействие в сфере выявления, предупреждения и пресечения экономических и налоговых преступлений, реализации политики обеспечения экономической безопасности. При его непосредственном участии разработано и впоследствии принято 3 июня 2005 г. Советом глав правительств СНГ Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с налоговыми преступлениями. Функции Исполнительного бюро КСОНР возложены на Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России.
Одной из главных задач, стоящих перед КСОНР, является активизация пресечения питающих терроризм финансовых потоков. При координирующей роли Координационного совета осуществляется разработка единых подходов и стандартов, включающих мониторинг денежных переводов, интенсивный обмен информацией о движении финансовых средств лиц или организаций, подозреваемых в терроризме или его поддержке. В связи с этим важное значение имеет взаимодействие Украины с созданной 6 октября 2004 г. по инициативе Российской Федерации Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), которая содействует установлению в регионе СНГ стандартов борьбы с отмыванием денег и финансированием террористической деятельности, созданию национальных систем противодействия в этой сфере. Украина в данной организации имеет статус наблюдателя.
В этом контексте, характеризуя практическую составляющую сотрудничества, необходимо отметить инициативу МВД Украины, которое, осознавая, что противодействие легализации грязных доходов невозможно без действенного сотрудничества в отрасли финансового мониторинга и контроля за незаконным обращением денежных средств, предложило создать перечень коммерческих структур с криминальными капиталами, что позволило организовать и осуществить общие мероприятия по отслеживанию и документированию преступных финансовых потоков. Удачный опыт решения этой проблемы, наработанный российскими коллегами, дает возможность украинским стражам порядка изучить его и наладить регулярный взаимообмен информацией относительно лиц и структур, причастных к такому бизнесу.
Следующий общий приоритет - борьба с компьютерной преступностью, достаточно новым явлением, возникшим с внедрением в экономику современных информационных и телекоммуникационных технологий. Безусловно, это требует максимально эффективного информационного обеспечения противодействия таким преступлениям, внедрения в практику правоохранительных «ноу-хау». В этой связи представители МВД Украины с целью внедрения в деятельность аналогичных подразделений изучили опыт работы российского национального контактного пункта, в котором сосредоточивается вся информация относительно этого вида преступлений [9, с. 3]. Не менее важным направлением в дальнейшем налаживании сотрудничества стран Содружества в борьбе с экономическими и финансовыми преступлениями является специализированная подготовка кадров в рамках СНГ.
В марте 2009 г. на встрече глав МВД Беларуси, Украины и Российской Федерации, которая состоялась в Минске, была достигнута договоренность о том, что правоохранительные органы в условиях мирового кризиса будут более тесно взаимодействовать в борьбе с преступностью. Экономики трех стран зависимы одна от другой, и правоохранительные органы должны усилить контроль и оперативно-розыскную деятельность в противодействии экономическим преступлениям. Особое внимание необходимо уделять кредитно-финансовой сфере, чтобы все средства, направленные в поддержку хозяйственных субъектов, доходили до конкретных получателей в целях недопущения остановки производств, массовых увольнений, социальных протестов [10, с. 2].
Таким образом, анализ нормативно-правовой базы, изучение опыта международного сотрудничества органов внутренних дел Украины и правоохранительных органов стран-участниц СНГ, координации деятельности с международными организациями, действующих в его рамках, свидетельствует о том, что уровень их взаимодействия в сфере борьбы с экономической преступностью характеризуется постоянным динамичным развитием, которое в целом способствует защите интересов государств-участников Содружества. Однако, несмотря на то, что система сотрудничества правоохранительных органов, сложившаяся за весь исторический период существования СНГ, способствовала достижению определенных позитивных результатов, очевидным является необходимость ее дальнейшего совершенствования.
В ряду проблем, требующих разрешения, можно выделить следующие. Анализ выполнения совместных оперативно-профилактических мероприятий органов внутренних дел Украины и правоохранительных органов стран-участниц СНГ свидетельствует, что они практически не занимаются совместным разоблачением опасных организованных группировок, которые осуществляют экономические преступления международного масштаба. По нашему мнению, причиной этого прежде всего является отсутствие четкой правовой регламентации указанных мероприятий межгосударственными правовыми актами, что вызывает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы межгосударственного сотрудничества в сфере борьбы с экономической преступностью. Первоочередными здесь являются решение вопросов о порядке взаимодействия
следственно-оперативных групп на территории других государств; о порядке взаимодействия органов внутренних дел, таможенной и налоговой службы, пограничных войск.
Целесообразно также расширить формы прямых связей правоохранительных органов, особенно приграничных регионов, в борьбе с преступностью. Среди них - использование прямых контактов между руководителями правоохранительных органов, которые взаимодействуют по поводу решения общих проблем защиты экономики от преступных посягательств; создание совместных временных целевых групп для решения конкретных задач на данном направлении; формирование новых интегрирующих органов по вопросам координации управления непосредственными связями спецподразделений, ведущих борьбу с экономической преступностью.
Отмеченное дает основания сделать вывод, что на национальном и межгосударственном уровнях необходимо признать первоочередными следующие мероприятия противодействия экономической преступности: законодательное закрепление как приоритетных международно-правовых норм борьбы с экономической преступностью; приведение национального законодательства в соответствие с международно-правовыми нормами; обеспечение полной и всесторонней реализации национальных правовых норм, которые отвечают мировым стандартам, как в собственной практике работы правоохранительных органов, так и в отношениях с соответствующими органами других государств.
Помимо этого, развитие тесных торгово-экономических отношений между государствами-участниками СНГ требует поиска путей более эффективного взаимодействия правоохранительных органов в сфере защиты экономики от преступных посягательств. Именно поэтому возникает необходимость в дальнейшем совершенствовании сотрудничества подразделений по борьбе с экономической преступностью стран Содружества как на центральном, так и на региональном уровнях.
В современных условиях основным направлением такого сотрудничества в первую очередь является противодействие преступлениям, связанным с внешнеэкономической деятельностью и хищением бюджетных средств. Следующее приоритетное направление - пресечение незаконного перемещения товаров через государственную границу, т.е. борьба с контрабандой; проведение общих оперативно-розыскных мероприятий по борьбе с криминальным отмыванием средств, полученных преступным путем; противодействие преступности в сфере интеллектуальной собственности и компьютерных технологий; борьба с изготовлением и распространением контрафактной продукции и фальшивомонетничеством. Эти направления сотрудничества нашли свое отражение в протоколах совместных действий по результатам встреч руководителей служб борьбы с экономической преступностью Российской Федерации, Украины и Республики Белоруссия [11, с. 1].
Список литературы
1. Про оголошення Протоколу про принципи i форми сшвробгтництва служб, як здшснюють боротьбу iз злочиншстю в сферi економши МВС Бшоруа, Росй й Украши. Наказ МВС Украши вщ 19 липня 1993 року 421 // Архiв ГУМВС Украши в Донецькш область - Ф. 20. - Д. 3. - Т. 8. - Арк. 1-11.
2. Конвенщя про правову допомогу i правовi вщносини у цившьних, шмейних i кримшальних справах [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.uapravo.net/data2008.
3. Про оголошення Програми сумюних заходiв по боротьбi з оргашзованою злочиншстю та шшими небезпечними видами злочишв на територн держав учасниюв СНД. Наказ МВС Украши вщ 10 травня 1993 року № 281. // Архiв ГУМВС Украши в Донецькш область - Ф. 20. - Д. 3. - Т. 5. - Арк. 228-233.
4. Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.zakon.rada.gov.ua/laws/show/997_n82.
5. Решение о Положении о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1997. - № 3. - С. 97-105.
6. Решение о Положении о Совете министров внутренних дел государств-участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.zakon.rada. gov.ua/laws/show/997_n82.
7. Отчет о работе Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников Содружества Независимых Государств. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: pravo.levonevsky.org.
8. Положение о Координационном совете руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств-участников СНГ. Утверждено Решением Совета глав правительств СНГ о Координационном совете руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств
- участников Содружества Независимых Государств от 30 ноября 2000 года. [ Электронный ресурс].
- Режим доступа: www.cis.minsk.by.
9. Матерiали зустрiчi мiнiстрiв МВС краш СНД у Баку // 1менем Закону. - 2007. - № 37.
10. Антикризовий пакт: 1нформащя за результатами зустрiчi глав МВС Бшоруш, Украши i Росшсько! Федерацн // 1менем закону. - 2009. - № 10.
11. Матерiали робочо! зустрiчi керiвникiв служб БЕЗ МВС Украши, Росшсько! Федерацп та Республши Бшорусь // Мшщя Украши. - 2007. - № 5.
