CC BY
12
УДК 33(061)
ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ДЕКОМПОЗИЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
ЕПИФАНЦЕВ Н.П.,
ассистент кафедры экономики, ФГБОУ ВО Белгородский ГАУ, ул. Вавилова, д.1, п. Майский, Белгородский район, Белгородская область, Россия, 308503, e-mail: epifancev_nikita@mail.ru.
Реферат. Выполнение любой государственной программы в сфере агропромышленного комплекса требует скоординированных действий территориально рассредоточенных субъектов регионального и местного уровня. Первостепенное значение здесь имеет целеполагание и соподчинен-ность региональных и местных целей целям федерального уровня. Обозначенные в Государственной программе Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» три целевых показателя (доля сельского населения в общей численности населения Российской Федерации, соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств, доля общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах) с большой натяжкой поддаются декомпозиции на региональном уровне, а два первых показателя не пригодны для декомпозиции на местном уровне. Об этом свидетельствует контент-анализ региональных и муниципальных нормативных документов. Так, 8 из 17 областных программ Центрального федерального округа не содержат сведений о планируемых значениях федеральных целевых показателей комплексного развития сельских территорий на период до 2025 г. Трудности декомпозиции федеральных показателей на региональном уровне и невозможность их декомпозиции на местном уровне неизбежно приведут к низкой эффективности бюджетных средств, предназначенных для реализации программных мероприятий. Полагаем, что указанные показатели следует использовать только как дополнительные для мониторинга реализации федеральной программы на макро- и ме-зо- уровнях. Представляется более продуктивным определить основную цель федеральной программы как последовательное решение ключевых проблем развития сельских территорий. Декомпозицию этой цели целесообразно выполнить «снизу», путем выявления ключевых проблем каждого сельского поселения и последующей сверстки необходимых мероприятий и проектов на местном, муниципальном и региональном уровнях. Предлагаемый порядок позволит обеспечить сопод-чиненность целей и мероприятий программы на уровне всех субъектов, широко использовать проектный подход, контролировать эффективность использования бюджетных средств. Декомпозиция генеральной цели развития сельских территорий «снизу» предполагает использование бюджетных средств на решение наиболее актуальных проблем, что, безусловно, обеспечит успех федеральной программы. При таком подходе станет возможным идентификация и тиражирование лучших проектных практик, что в настоящее время весьма затруднительно.
Ключевые слова: государственная программа, региональные нормативные документы, комплексное развитие, сельские территории, целевые показатели, пространственная декомпозиция.
BUDGETARY ASPECTS OF SUSTAINABLE RURAL DEVELOPMENT
EPIFANTSEV N.P.,
assistant of Department of Economics, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Belgorod State Agricultural University named after V. Gorin», ul. Vavilova, 1, 308503, Maiskiy, Belgorod region, Russia, e-mail: epifancev_nikita@mail.ru.
Essay. The implementation of any state program in the field of agro-industrial complex requires coordinated actions of geographically dispersed entities at the regional and local levels. Of paramount importance here is the goal-setting and subordination of regional and local goals to the goals of the federal level. The three target indicators indicated in the State Program of the Russian Federation "Integrated Development of rural Territories" (the share of the rural population in the total population of the Russian Federation, the ratio of the average monthly available resources of rural and urban households, the share of the total area of well-maintained residential premises in rural settlements) can be decomposed at the regional level with a great stretch, and the first two indicators are not suitable for decomposition at the local level.
This is evidenced by the content analysis of regional and municipal regulatory documents. Thus, 8 out of 17 regional programs of the Central Federal District do not contain information about the planned values of federal targets for integrated rural development for the period up to 2025. Difficulties in the decomposition of federal indicators at the regional level and the impossibility of their decomposition at the local level will inevitably lead to low efficiency of budget funds intended for the implementation of program activities. We believe that these indicators should be used only as additional indicators for monitoring the implementation of the federal program at the macro- and meso- levels. It seems more productive to define the main goal of the federal program as a consistent solution to the key problems of rural development. It is advisable to carry out the decomposition of this goal "from below", by identifying the key problems of each rural settlement and then comparing the necessary measures and projects at the local, municipal and regional levels. The proposed procedure will ensure the subordination of the goals and activities of the program at the level of all subjects, widely use the project approach, monitor the effectiveness of the use of budget funds. The decomposition of the general goal of rural development "from below" involves the use of budget funds to solve the most pressing problems, which, of course, will ensure the success of the federal program. With this approach, it will be possible to identify and replicate the best design practices, which is currently very difficult.
Keywords: state program, regional regulatory documents, integrated development, rural areas, target indicators, spatial decomposition.
Введение. Начиная с 2014 г. основным программно-целевым инструментом на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации становятся госпрограммы. Госпрограммы реализуются в конкретных временных рамках, поэтому их цели должны достигаться в течение этого периода и не могут быть вне ресурсных, технологических и иных ограничений. Они должны быть конкретными, однозначно понимаемыми, количественно измеримыми, достижимыми и увязанными как с целями других госпрограмм, так и стратегическими целями [6]. Есть еще одно важное требование к целям госпрограммам, которому мы уделяем основное внимание в данной статье: подверженность декомпозиции. Если генеральную цель госпрограммы нельзя разбить на шлейф подцелей и задач и распределить их между регионами и ведомствами, то ее достижение будет маловероятным.
В сфере бюджетного финансирования и государственного регулирования АПК в настоящее время значимое место занимает Государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий», разработанная Минсельхозом России по поручению Президента РФ и утвержденная Правительством РФ в мае 2019 г. (далее по тексту - Программа). На период 2020-2025 гг. намечено достижение следующих целевых показателей: 1) сохранение доли сельского населения в общей численности населения Российской Федерации на уровне не менее 25,3%; 2) достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств в разме-
ре 80%; 3) повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах до 50% [9].
Достижение поставленных целей Программы наталкивается на ряд препятствий практического и методического характера. Так, имеют место значительные различия между регионами и муниципальными образованиями по уровню развития сельских территорий, что обусловлено как объективными природными условиями, специфическими социально-экономическими процессами, так и содержанием деятельности публичной власти и бизнес-структур [1, 5, 12]. А.Е. Шамин и Н.В. Проваленова отмечают, что в целом доля благоустроенного жилого фонда не превышает 35%, а в некоторых поселениях составляет не более 15%. При этом ежегодно происходит увеличение износа коммунальной инфраструктуры на 2-3% [14]. Т.В. Ускова и Н.В. Ворошилов обращают внимание на необходимость разработки обоснованных региональных программ комплексного развития сельских территорий, организации и методическому сопровождению работ по формированию конкурсной документации для получения финансирования [13]. Важно в первую очередь обеспечить тесную связь между Программой и нормативными документами регионального и местного уровней.
Р.Р. Гумеров, Н.В. Гусева и А.С. Мартишина отмечают, что установление соответствия между государственными программами Российской Федерации и государственными программами ее субъектов обычно проводится методами обоснования причинно-следственных цепочек и
содержательной декомпозиции. Задача заключается в том, чтобы обеспечить соответствие между целевыми установками федерального и регионального уровней, не утяжеляя при этом региональные программы избыточными (излишними) показателями [4].
Изложение основного материала исследований и его обсуждение. Эмпирической базой исследования послужили целевые установки, содержащиеся в нормативных документах различного уровня, регламентирующих комплексное развитие сельских территорий. Контент-анализ позволил выявить имеющиеся проблемы декомпозиции федеральных целевых показателей.
После утверждения Программы последовали действия по разработке и принятию региональных нормативных документов в форме самостоятельных программ либо в форме приложений к региональным программам развития сельского хозяйства, а также аналогичных муниципальных актов. В этих документах представлены целевые установки, призванные адаптировать цели и задачи Программы к региональным и местным условиям. В таблице 1 представлены формулировки основных целей региональных нормативных документов в разрезе областей ЦФО.
Так, государственной программой Курской области «Комплексное развитие сельских территорий Курской области» предусматривается в 2025 г.: сохранение доли сельского населения в общей численности населения Курской области на уровне не менее 32,1%; достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств до 86,7%; повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах до 41,3% [3]. В государственную программу Белгородской области «Развитие сельского хозяйства и рыбоводства в Белгородской области» включена подпрограмма «Комплексное развитие сельских территорий». Основной целью подпрограммы является сохранение доли сельского населения в общей численности населения Белгородской области, повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах Белгородской области [7]. Целью государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий в Калужской области» принято сохранение общей численности сельского населения [8]. В подпрограмме Ивановской области формулировка ее основной цели отсутствует. В этом документе указаны только задачи.
В таблице 1 представлена информация о запланированных уровнях целевых показателей в областных программах и подпрограммах ЦФО. По состоянию на 20.09.2021 в 8 областях из 17 программные документы не содержали таких сведений. Это свидетельствует о наличии трудностей при проведении декомпозиции федеральных показателей на региональном уровне.
Анализ муниципальных нормативных документов показывает, что здесь имеют место попытки отразить формулировки федеральных показателей. Так, в муниципальной Программе «Комплексное развитие сельских территорий Тамбовского района Тамбовской области на 2020-2025 годы» указывается, что эта программа «предусматривает достижение к 2025 г. следующих целевых показателей: сохранение сельского населения в общей численности населения района; достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельских и городских домохозяйств; повышение доли общей площади жилых помещений в сельских населенных пунктах, оборудованной всеми видами благоустройства...» [10. - С. 8]. Но в основном тексте этого документа не приводятся конкретные значения указанных показателей, и это вполне объяснимо.
Во-первых, в данный муниципальный район входит только одно городское поселение [2] и 29 сельских поселений [11], доля сельского населения в 2020 г. составляла 97,5%. Поэтому «сохранение сельского населения в общей численности населения района» как цель представляется здесь избыточной. В этом частном случае и в общих случаях по отдельным регионам и стране в целом более уместной целью была бы следующая формулировка: сохранение численности сельского населения на уровне, достаточном для устойчивого развития.
Во-вторых, достижение какого-либо конкретного соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельских и городских домо-хозяйств как цель не может быть подставлена перед субъектом, который не обладает полномочиями для ее решения. Кроме того, не обязательно, что положительная динамика этого показателя достигается путем роста доходов сельского населения. Вполне возможен вариант, при котором замедление темпов роста доходов городского населения может стать здесь основным фактором. Поэтому, соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельских и городских домохозяйств может выступать в качестве как индикатора социально-экономического состояния и развития сельских территорий только на федеральном уровне.
Таблица 1 - Цели комплексного развития сельских территорий в региональных нормативных документах ЦФО^ (дата обращения к электронным ресурсам 20.09.2021)_
Области ЦФО Форма документа Цель Адрес электронного ресурса
Белгородская подпрограмма Сохранение доли сельского населения в общей численности населения Белгородской области, повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах Белгородской области https://docs.cntd.ru/docu шеп1/412303790?шагкег
Брянская программа 1. Обеспечение комплексного развития сельских территорий Брянской области. 1.1. Создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности https://docs.cntd.ru/docu шеп/974057165
Владимирская программа 1. Сохранение доли сельского населения в общей численности населения на уровне не менее 21,7% в 2025 г. 2. Достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств до 72% в 2025 г. 3. Повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах до 25,7% в 2025 г. https://docs.cntd.ru/docu шей/561665049
Воронежская подпрограмма Обеспечение роста уровня жизни сельского населения, создание комфортной среды его жизнедеятельности, повышение престижа проживания и работы в сельской местности https://docs.cntd.ru/docu шей/410802468
Ивановская подпрограмма - https://docs.cntd.ru/docu ment/460212025
Калужская программа Сохранение общей численности сельского населения в Калужской области https://docs.cntd.ru/docu ment/561721547
Костромская программа 1) сохранение доли сельского населения в общей численности населения; 2) достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств; 3) повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах https://docs.cntd.ru/docu ment/561676188
Курская программа Улучшение жилищных условий граждан, проживающих на сельских территориях. Обеспечение трудоустройства на сельских территориях граждан, прошедших дополнительное обучение (переобучение). Развитие социально-экономической инфраструктуры сельских территорий https://docs.cntd.ru/docu шеШ/561614816
Липецкая программа Повышение уровня и качества жизни сельского населения на основе развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности https://docs.cntd.ru/docu ment/561621909
Московская подпрограмма Создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности https://msh.mosreg.ru/do kumenty/gosudarstvenna ya-programma
Орловская программа Доля сельского населения в общей численности населения; соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств; доля общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах https://docs.cntd.ru/docu шеШ/561656995
Рязанская подпрограмма Создание комфортных условий жизнедеятельности на сельских территориях https://docs.cntd.ru/docu шent/460211574
Смоленская подпрограмма Обеспечение комплексного развития сельских населенных пунктов и сельских агломераций Смоленской области, создание благоприятных условий жизнедеятельности, повышение уровня и качества жизни сельского населения https://docs.cntd.ru/docu ment/422454610?marker
Тамбовская программа Удовлетворение потребности сельского населения в благоустроенном жилье; повышение уровня благосостояния сельского населения; повышение уровня и качества жизни сельского населения https://docs.cntd.ru/docu шеШ/561654931?marker
Тверская подпрограмма Повышение качества жизни сельского населения Тверской области https://docs.cntd.ru/docu ment/571098623
Тульская программа Повышение качества жизни и уровня благосостояния сельских жителей https://docs.cntd.ru/docu шеШ/561687531
Ярославская программа Формирование социально-экономических условий комплексного развития сельских территорий в Ярославской области https://docs.cntd.ru/docu ment/561767568
Таблица 2 - Пространственная декомпозиция целевых показателей Программы в региональ-
Области ЦФО Форма документа Планируемое значение целевых показателей в 2025 г., %
доля сельского населения в общей численности населения соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств доля общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах
Белгородская подпрограмма - - -
Брянская программа - - -
Владимирская программа 21,7 72,0 25,7
Воронежская подпрограмма - - -
Ивановская подпрограмма - - -
Калужская программа 42,0 - 44,6
Костромская программа 24,3 90,0 25,0
Курская программа 32,1 86,7 41,3
Липецкая программа 35,0 80,0 77,0
Московская подпрограмма - - -
Орловская программа 33,0 95,0 50,0
Рязанская подпрограмма - - -
Смоленская подпрограмма 28,2 80,0 14,8
Тамбовская программа 38,9 94,1 80,0
Тверская подпрограмма - - -
Тульская программа - - -
Ярославская программа 18,3 71,5 26,2
Выводы. Исправить положение может переформатирование цели Программы и порядка ее декомпозиции. Показатели «доля сельского населения в общей численности населения», «соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохо-зяйств» и «доля общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах» следует использовать как вспомогательные. Мониторинг их уровня в целом по стране и отдельным регионам позволит отслеживать ход реализации Программы.
Генеральной целью Программы должно быть решение ключевых проблем развития сельских территорий. Несмотря на нечисловой формат этой цели, она продуктивно поддается
пространственной декомпозиции. Декомпозицию следует проводить «снизу» путем выявления ключевых проблем развития каждого сельского поселения.
Для решения отдельных проблем или их комплекса в разрезе каждого сельского поселения должны быть разработаны проекты. Финансирование Программы следует осуществлять под совокупность разработанных и принятых к реализации проектов. Предложенный подход позволит применить на практике управленческую концепцию по снятию ограничений (bottleneck), препятствующих развитию сельских территорий и создающих кризисные ситуации.
Список использованных источников
1. Оценка лучших практик комплексного развития сельских территорий / А.А. Гайдаенко,
B.Л. Аничин, Ю.А. Китаёв, О.С. Акупиян // Экономика сельского хозяйства России. 2021. № 6.
C. 100-106.
2. Городские поселения Тамбовского муниципального района https://www.gks.ru/ scripts/db_inet2/passport/pass.aspx?base=munst68&r=68640100
3. Государственная программа Курской области «Комплексное развитие сельских территорий Курской области» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://docs.cntd.ru /document /561614В16
4. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В., Мартишина A.C О согласовании основных параметров государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов Российской Федерации // Менеджмент и бизнес-администрирование. - 2G2G. - N° 3. - С. l37-14l.
5. Добрунова A.^, Сидоренко A.A., Епифанцев Н.П. Развитие инфраструктуры сельских территорий на основе частно-государственного партнёрства // Инновации в Aïï^ проблемы и перспективы. - 2G15. - M l (5). - С. 53-59.
6. О подходах к построению системы целеполагания в государственных программах Российской Федерации / С.Н. Наумов, AP. Мирзоев, Е.Л. Хотулёв, A.A. Гретченко // Научно-аналитический журнал Наука и практика Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. - 2G2G. - Т. l2. - M l (37). - С. 93-1G3.
7. Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие сельского хозяйства и рыбоводства в Белгородской области» (с изменениями на 2l июня 202l года) [Электронный ресурс].- Режим доступа: https://docs.cntd.ru/document/4l2303790?marker
8. Об утверждении государственной программы Калужской области «Комплексное развитие сельских территорий в Калужской области» (с изменениями на 24 февраля 202l года) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://docs.cntd.ru/document/561l2154l
9. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации / Постановление Правительства РФ от 3l мая 20l9 г. N 696 [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://static.government.ru/media/acts/files/12G19G6G6GG31.pdf
10. Об утверждении муниципальной Программы «Комплексное развитие сельских территорий Тамбовского района Тамбовской области на 2020-2025 годы» [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://tambrn.ru/assets/files/npa/post/20l9/post_20l9l224_N_2l85.pdf
11. Сельские поселения Тамбовского муниципального района https://www.gks.ru/ scripts/db_inet2/passport/pass.aspx?base=munst6B&r=6B64G4GG
12. Турьянский A^., Aничин В.Л., Добрунова A.^ Предложения по уточнению целевых показателей развития сельских территорий // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2G1l. - M 8. - С. 38-42.
13. Ускова Т.В., Ворошилов Н.В. Комплексное развитие сельских территорий - задача государственной важности // Проблемы развития территории. - 2G19. - M 6 (l04). - С. 7-2G.
14. Шамин A.E., Проваленова Н.В. Организационно-экономические условия развития социальной инфраструктуры сельских территорий // Вестник НГИЭИ. - 2G2G. - M 2 (l05). - С. 77-В9.
Spisok ispoFzovanny'x istochnikov
1. Ocenka luchshix praktik kompleksnogo razvitiya sel'skix territorij / A.A. Gajdaenko, V.L. Anichin, Yu.A. Kitayov, O.S. Akupiyan // E'konomika sel'skogo xozyajstva Rossii. 202l. M 6. S. 1GG-1G6.
2. Gorodskie poseleniya Tambovskogo municipal'nogo rajona https://www.gks.ru/ scripts/db_inet2/passport/pass.aspx?base=munst6B&r=6B64G1GG
3. Gosudarstvennaya programma Kurskoj oblasti «Kompleksnoe razvitie sefskix territorij Kurskoj oblasti» [Rlektronny'j resurs].- Rezhim dostupa: https://docs.cntd.ru/document/561614B16
4. Gumerov R.R., Guseva N.V., Martishina A.S. O soglasovanii osnovny'x parametrov gosu-darstvenny'x programm Rossijskoj Federacii i gosudarstvenny'x programm sub''ektov Rossijskoj Federacii // Menedzhment i biznes-administrirovanie. - 2G2G. - M 3. - S. 13l-14l.
5. Dobrunova A.I., Sidorenko A.A., Epifancev N.P. Razvitie infrastruktury' sel'skix territorij na osnove chastno-gosudarstvennogo partnyorstva // Innovacii v APK: problemy' i perspektivy'. - 2G15. -M l (5). - S. 53-59.
6. O podxodax k postroeniyu sistemy' celepolaganiya v gosudarstvenny'x programmax Rossijskoj Federacii / S.N. Naumov, A.R. Mirzoev, E.L. Xotulyov, A.A. Gretchenko // Nauchno-analiticheskij zhurnal Nauka i praktika Rossijskogo e'konomicheskogo universiteta im. G.V. Plexanova. - 2G2G. - T. 12. - M l (37). - S. 93-1G3.
7. Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmé Belgorodskoj oblasti «Razvitie sel'skogo xozyajstva i ry'bovodstva v Belgorodskoj oblasti» (s izmeneniyami na 21 iyunya 2021 goda) [E'lektronny'j resurs].- Rezhim dostupa: https://docs.cntd.ru/document/4123037907marker
8. Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy' Kaluzhskoj oblasti «Kompleksnoe razvitie sel'skix territorij v Kaluzhskoj oblasti» (s izmeneniyami na 24 fevralya 2021 goda) [E'lektronny'j resurs]. - Rezhim dostupa: https://docs.cntd.ru/document/561721547
9. Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy' Rossijskoj Federacii «Kompleksnoe raz-vitie sel'skix territorij» i o vnesenii izmenenij v nekotory'e akty' Pravitefstva Rossijskoj Federacii / Postanovlenie Pravitefstva RF ot 31 maya 2019 g. N 696 [E'lektronny'j re-surs].- Rezhim dostupa: http://static.government.ru/media/acts/files/1201906060031.pdf
10. Ob utverzhdenii municipal noj Programmy' «Kompleksnoe razvitie sel skix territorij Tambovskogo rajona Tambovskoj oblasti na 2020-2025 gody'» [E'lektronny'j resurs]. - Rezhim dostupa: http://tambrn.ru/assets/files/npa/post/2019/post_20191224_N_2185.pdf
11. Sefskie poseleniya Tambovskogo municipalnogo rajona https://www.gks.ru/ scripts/db_inet2/passport/pass.aspx?base=munst68&r=68640400
12. Turyanskij A.V., Anichin V.L., Dobrunova A.I. Predlozheniya po utochneniyu celevy'x pokazatelej razvitiya sel'skix territorij // Ekonomika sel'skoxozyajstvenny'x i pererabaty'vayushhix predpriyatij. - 2017. - № 8. - S. 38-42.
13. Uskova T.V., Voroshilov N.V. Kompleksnoe razvitie sefskix territorij - zadacha gosudarstvennoj vazhnosti // Problemy' razvitiya territorii. - 2019. - № 6 (104). - S. 7-20.
14. Shamin A.E., Provalenova N.V. Organizacionnoekonomicheskie usloviya razvitiya socialnoj infrastruktury sel'skix territorij // Vestnik NGIEI. - 2020. - № 2 (105). - S. 77-89.
