CC BY
78
УГОЛОВНОЕ И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР. КРИМИНАЛИСТИКА
DOI 10.24412/2227-7315-2021-3-179-186 УДК 347.963.112
Т.М. Авдонина
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ НА ДОСТУПНОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ
Введение: пандемия коронавирусной инфекции резко внесла изменения во все сферы общественной жиз ни. Исключением не стала и возможность получения образования несовершеннолетними. В апреле 2020 года образовательные организации были вынуждены перейти на дистанционный режим обучения, однако не все из них оказались готовыми к такому формату: общедоступность образования стала проблематичной для многих детей. В сложившихся условиях прокурорский надзор приобрел особую актуальность. Цель: провести анализ имеющихся результатов прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних на общедоступность образования в условиях пандемии коронавирусной инфекции. Методологическая основа: методы анализа и синтеза, обобщения, индукции и дедукции, наблюдения и описания. Результаты: осуществлена оценка правовой базы и выявлены критерии общедоступности образования, которые являются основой для прокурорского надзора; определены виды выявляемых органами прокуратуры типичных нарушений прав несовершеннолетних на общедоступность образования в условиях пандемии. Выводы: в условиях пандемии коронавирусной инфекции именно прокурорский надзор за защитой прав несовершеннолетних на общедоступность образования послужил эффективным инструментом быстрого восстановления нарушенных прав и побудил органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и администрации учебных заведений преодолевать возникающие сложности в организации обучения всеми возможными способами, в том числе путем принятия и реализации нестандартных решений.
Ключевые слова: прокурорская проверка, типичные нарушения, общедоступность образования, пандемия коронавирусной инфекции, надзор за дистанционным обучением.
© Авдонина Татьяна Михайловна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Avdonina Tatiana Mikhailovna, 2021
Candidate of law, Associate Professor, the Department of Prosecutor's supervision and criminology (Saratov State Law Academy) 179
T.M. Avdonina
PROSECUTOR'S SUPERVISION OF THE OBSERVANCE OF THE RIGHTS OF MINORS TO ACCESS EDUCATION IN THE CONTEXT OF THE PANDEMIC
Background: the coronavirus pandemic has dramatically changed all areas of public life. The possibility of getting education by minors was no exception. In April 2020, educational organizations were forced to switch to distance learning, but not all of them were ready for this format: the availability of education has become problematic for many children. In the current circumstances, the prosecutor's supervision has become particularly relevant. Objective: to analyze the available results of prosecutorial supervision over the observance of the rights of minors to the general availability of education in the context of the coronavirus pandemic. Methodology: methods of analysis and synthesis, generalization, induction and deduction, observation and description. Results: the legal framework was evaluated and the criteria for the accessibility of education, which are the basis for prosecutor's supervision, were identified; the types of typical violations of the rights of minors to access education in the context of a pandemic were identified by the prosecutor's office. Conclusions: in the context of the coronavirus pandemic, it was the prosecutor's supervision over the protection of the rights of minors to access education that served as an effective tool for quickly restoring violated rights and prompted the state authorities of the subjects of the Russian Federation, local governments and administrations of educational institutions to overcome the difficulties in organizing training in all possible ways, including by making and implementing nonstandard decisions.
Key-words: prosecutor's check, typical violations, general accessibility of education, coronavirus pandemic, supervision of distance learning.
Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних выступает одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. Важнейшим средством защиты интересов детей считается надзор за исполнением законодательства об образовании, реализация государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и (на конкурсной основе) бесплатность среднего и высшего профессионального образования1. В условиях пандемии коронави-русной инфекции особую актуальность приобрел надзор за соблюдением прав на общедоступность образования.
В контексте рассматриваемой проблемы целесообразно обратить внимание на следующее: общедоступность образования упоминается во многих нормативных правовых актах, однако нигде не закреплены понятие и критерии, которые раскрывали бы сущность этого принципа. В науке данная проблема уже поднималась [1, с. 34]. Конституционный Суд РФ в очередной раз выразил свою позицию по этому поводу, указав, что гарантии общедоступности и бесплатности образования призваны обеспечить равенство прав в этой сфере независимо от каких-либо различий между гражданами. Каждый ребенок в силу ст. 19 Конституции Российской Федерации имеет равную с другими возможность развития
1 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Закон-180 ность. 2008. № 2.
личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные организации.
Право каждого на доступность образования, признаваемое международным сообществом в качестве одного из основных и неотъемлемых прав человека (ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 28 Конвенции о правах ребенка), закреплено также в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; под доступностью образования понимаются равные для всех права и возможности его получения, что предполагает доступность не только экономическую (в частности установление бесплатного начального образования), но и физическую, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.
Конституционный Суд РФ пояснил, что «гарантирование конституционного права на общедоступное и бесплатное образование предполагает, по смыслу статей 7, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 43 (части 1 и 2), 71 (пункты «в», «е»), 72 (пункт «е» части 1), 76 (части 1 и 2) и 114 (пункт « в» части 1) Конституции Российской Федерации, нормативное установление минимальных стандартов обеспечения этого права на федеральном уровне, которые являются обязательными для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»1.
Общедоступность образования находит свое отражение и в отраслевом законодательстве. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 8 декабря 2020 г.)2 право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования разного уровня и различной направленности в течение всей жизни.
Можно сделать вывод, что существуют два критерия общедоступности образования: экономический и физический. Вместе с тем И.Д. Гайнов отмечает, что в Конвенции о правах ребенка фактически имеется указание на информационную доступность образования. Так, в п. ё ч. 1 ст. 28 названной Конвенции закреплено, что государства-участники обеспечивают доступность информации и материалов
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 июля 2020 г. № 39-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 1 статьи 61 и части 5 статьи 67 Федерального закона „Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И.И. Пикулина"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ч. II, ст. 5253.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598; 2020. № 50, ч. III,
ст. 8074. 181
в области образования и профессиональной подготовки для всех детей. Кроме того, требования относительно информационной открытости образовательной организации и образования содержатся в ст. 29 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [2, с. 76].
Именно по этим критериям органы прокуратуры и должны проводить проверки исполнения законодательства о доступности образования.
Применительно к физической доступности образования О.Ю. Косова отмечает, что выявляемые в ходе прокурорских проверок нарушения зачастую связаны с ненадлежащим выполнением органами управления образованием возложенных на них обязанностей. Например, непринятие органами местного самоуправления мер по организации общего образования приводит к нехватке мест в образовательных учреждениях. Реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций нередко осуществляется с нарушением ст. 13, ст. 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [3, с. 124].
Экономическая доступность образования, как правильно заметила О.Ю. Косова, «в целом предполагает его бесплатность, а значит, возможность его получения за счет задействованных государством источников финансирования и средств соответствующих бюджетов» [3, с. 125]. Однако бюджетное финансирование на уровнях общего образования обеспечивается в рамках ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», при упрощении федеральных государственных образовательных стандартов, сокращении объема часов и сужении программ учебных дисциплин появляется возможность ослабления гарантий экономической доступности качественного образования. Обучение сверх установленных гарантий осуществляется на договорной возмездной основе через оказание «дополнительных образовательных услуг» [3, с. 125].
Так, в п. 6.2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурорам предписано «незамедлительно реагировать на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы основания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»1 (в ред. от 8 декабря 2020 г.) и главы 39 Гражданского кодекса РФ»2.
Практические работники отмечают, что «наиболее распространенными нарушениями прав граждан на экономическую доступность образования являются: оказание платных образовательных услуг вместо образовательной деятельности; взимание платы за присмотр и уход за детьми с законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; систематический сбор денег с родителей (законных представителей) несовершеннолетних на различные нужды образовательной организации» [2, с. 76].
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 140; 2020. № 50, ч. III, ст. 8074.
2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410;
182 2019. № 52, ч. I, ст. 7807.
Информационная доступность образования закреплена в ст. 29 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которой образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. Образовательные организации обеспечивают открытость и доступность информации, перечень которой закреплен в вышеупомянутом законе.
В 2020 году проблема доступности образования получила новое развитие. Одной из мер по борьбе с коронавирусной инфекцией стал перевод всех школ и других учебных заведений на дистанционный режим работы.
Нужно отметить, что такой формат обучения предусмотрен ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационно-телекоммуникационных сетей при опосредованном (на расстоянии) взаимодействии обучающихся и педагогических работников. При реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в организации, осуществляющей образовательную деятельность, должны быть созданы условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды, включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств и обеспечивающей освоение обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся.
Поскольку данная мера была принята в экстренном порядке, не все образовательные организации оказались готовыми к новым условиям обучения. Особенно это касается сельских школ. Тем не менее пандемия коронавирусной инфекции поставила образовательные организации в условия необходимости осуществления учебной деятельности в дистанционном режиме. При этом не все дети получили доступ к обучению.
В целях устранения нарушений Генеральной прокуратурой РФ с привлечением прокуроров всех субъектов Федерации были проведены проверки соблюдения прав несовершеннолетних и молодежи на получение общего, среднего профессионального и высшего образования в дистанционном режиме. Благодаря надзорным мероприятиям было установлено, что не везде образовательный процесс организован качественно.
В результате прокурорских проверок в указанной сфере в 2020 г. выявлено 6 тыс. нарушений законодательства, внесено свыше 3,8 тыс. актов реагирования, к дисциплинарной ответственности привлечено более 1 тыс. должностных лиц1. Все выявленные нарушения можно разделить на три группы: необеспечение доступа к современным технологиям;
1 См.: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации подведены итоги проверки соблюдения прав обучающихся на получение образования в дистанционном формате. Генеральная прокуратура РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=58036825 (дата обращения: 12.02.2021). 183
незаконное приостановление образовательной деятельности или реализация программы не в полном объеме;
нарушение информационной открытости.
Первая группа нарушений связана с невозможностью получить доступ к процессу обучения в дистанционном формате в связи с отсутствием технических средств. В данном случае речь идет как о физическом критерии общедоступности образования, так и об экономическом.
Например, прокурорские работники приняли меры реагирования в связи с необеспечением обучающихся компьютерной техникой. Так, в г. Омске лишь по требованию прокурора были обеспечены компьютерами трое студентов техникума, не имевших возможность обучаться в связи с тем, что техническими средствами пользовались их братья и сестра, а занятия проходили в одно время с ними. В Пензенской области после своевременных мер прокурорского реагирования компьютерное оборудование получили около 2,5 тыс. нуждающихся детей1.
В Тульской, Волгоградской, Брянской, Омской областях и Алтайском крае благодаря органам прокуратуры были отменены положения о дистанционном обучении в образовательных организациях, предусматривающие обязанности детей «иметь дома компьютер с возможностью воспроизведения звука и видео, стабильное интернет-соединение, а также программное обеспечение для доступа к удаленным серверам с учебной информацией и рабочими материалами»2. Поскольку эти положения противоречили нормам Конституции РФ и Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ущемляли права несовершеннолетних, органами прокуратуры они были признаны незаконными.
В некоторых регионах прокурорами приняты меры реагирования в связи с отсутствием у обучающихся доступа к сети Интернет и устойчивого сигнала связи, из-за чего не могло быть реализовано дистанционное обучение. Например, в Курганской области по представлениям прокурора 106 обучающихся получили содействие в подключении к сети Интернет.
Интересным представляется решение главы Республики Тыва, принятое совместно с главами муниципальных образований во исполнение информации прокурора данного субъекта РФ о необходимости принять исчерпывающие меры по организации дистанционного образования в связи с отсутствием стабильного интернет-сигнала и сотовой связи. В районах, где невозможно было наладить связь, организована работа проекта «Телешкола Тувы», в рамках которой региональные вещательные компании транслировали видеоуроки и видеоконсультации для учащихся общеобразовательных организаций.
Стоит отметить, что общедоступность образования в условиях дистанционного обучения зависит также и от готовности педагогов к новым условиям. Поэтому органами прокуратуры принимались меры реагирования и в случаях необеспе-
1 См.: Названы нарушения, допущенные при дистанционном обучении. URL:https:// www.penzainform.ru/news/learning/2020/05/07/nazvani_narusheniya_dopushennie_pri_ distantcionnom_obuchenii.html (дата обращения: 10.02.2021).
2 См.: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации подведены итоги проверки соблюдения прав обучающихся на получение образования в дистанционном формате. Генеральная прокуратура РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=58036825
184 (дата обращения: 12.02.2021).
чения педагогических работников компьютерами и доступом к сети Интернет, а также необучения их новым информационным технологиям1.
Вторая группа нарушений связана с неисполнением образовательной организацией обязанности осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ, соблюдать права и свободы обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников образовательной организации. Образовательная организация в установленном законодательством Российской Федерации порядке несет ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ, предусмотренных учебным планом, качество образования выпускников; за нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 7 ст. 28).
Так, в 2020 г. с помощью мер прокурорского реагирования пресечены факты некачественного обучения, которое выразилось в замене учебных занятий в дистанционной форме самостоятельным изучением детьми предмета, из-за чего дети не смогли бы освоить учебную программу в полном объеме. В то же время в Новосибирской области занятия по математике и вовсе были неправомерно приостановлены на две недели, нарушение было устранено только после вынесения прокурором представления2.
Третья группа нарушений, наиболее часто выявляемых органами прокуратуры в период пандемии коронавирусной инфекции, связана с отсутствием должной информационной открытости деятельности образовательных организаций. Например, прокуратурой Пензенской области в 2020 году было выявлено более 100 нарушений прав детей на доступное и бесплатное образование в дистанционной форме. Имели место нарушения предоставления родителям (законным представителям) и ученикам информации об использовании школами программных средств и форм контроля текущей успеваемости3.
Таким образом, обеспечение доступности образования в дистанционном формате в условиях пандемии находится на постоянном контроле органов прокуратуры. В условиях пандемии коронавирусной инфекции именно прокурорский надзор за защитой прав несовершеннолетних на общедоступность образования послужил эффективным инструментом быстрого восстановления нарушенных
1 См.: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации подведены итоги проверки соблю- 2 дения прав обучающихся на получение образования в дистанционном формате. Генеральная S прокуратура РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=58036825
(дата обращения: 12.02.2021).
2 См.: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации подведены итоги проверки соблюдения прав обучающихся на получение образования в дистанционном формате. Генеральная прокуратура РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=58036825 (дата обращения: 12.02.2021).
3 См.: Названы нарушения, допущенные при дистанционном обучении. URL:https:// www.penzainform.ru/news/learning/2020/05/07/nazvani_narusheniya_dopushennie_pri_ distantcionnom_obuchenii.html (дата обращения: 10.02.2021). 185
прав и побудил органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и администрации учебных заведений преодолевать возникающие сложности в организации обучения всеми возможными способами, в том числе путем принятия и реализации нестандартных решений.
Библиографический список
1. Кондратьева Е.П. Прокурорский надзор в сфере соблюдения прав детей на получение общего образования // Прокурор. 2018. № 2. С. 34-36.
2. Гайнов И.Д. Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на дошкольное образование // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2019. № 1 (35). С. 75-80.
3. Косова О.Ю. Обеспечение законности в сфере образования: учебное пособие. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. 123 с.
References
1. Kondratieva E.P. Prosecutor's Supervision in the Field of Observance of Children's Rights to Receive General Education // Prosecutor. 2018. № 2. Р. 34-36.
2. Gainov I.D. Some Aspects of Prosecutorial Supervision over the Observance of the Constitutional Right to Reschool Education // Bulletin of the Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. No. 1 (35). Р. 75-80.
3. Kosova O.Yu. Ensuring the Rule of Law in the Field of Education: textbook. Irkutsk: Irkutsk Law Institute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2018. 123 p.
