ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА Текст научной статьи по специальности «Право»

JURIDICAL SCIENCES

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО

НАДЗОРА

Рубцова М.В.

Университет прокуратуры Российской Федерации, г. Москва,

Старший научный сотрудник

ENSURING TRANSPORT SAFETY BY MEANS OF PROSECUTOR'S SUPERVISION

Rubtsova M.

University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow,

Senior Researcher

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о безопасности на транспорте как обеспечение гарантии соблюдения интересов государства, предпринимательского сообщества в развитии транспортной сферы, а также граждан, пользующихся услугами транспорта.

ABSTRACT

The article deals with the issues of prosecutor's supervision over the implementation of laws on transport safety as a guarantee of compliance with the interests of the state, the business community in the development of the transport sector, as well as citizens using transport services.

Ключевые слова: транспорт, воздушный, железнодорожный, водный, морской, безопасность, органы прокуратуры, государство, экономика, законодательство, цифровизация, эксплуатация, стратегия, аварийность, прокуратура, надзор, законность, меры прокурорского реагирования.

Keywords: transport, air, rail, water, sea, security, prosecutor's offices, state, economy, legislation, digitali-zation, operation, strategy, accident rate, prosecutor's office, supervision, legality, measures of prosecutor's response.

Обеспечение безопасности на транспорте - общемировая тема. Созданы специальные международные институты, занимающиеся этими проблемами, причем в зависимости от вида транспорта; разработано соответствующее международное законодательство.

В России транспортная система - одна из наиболее обширных в мире, система включает в том числе 87 тыс. км железнодорожных путей сообщения; 600 тыс. км воздушных линий, из них более 150 тыс. км - международных авиалиний, 115 тыс. км речных судоходных путей. Состояние безопасности транспортной системы, безусловно, влияет на возможности государства эффективно выполнять такие важнейшие функции, как защита национального суверенитета и безопасности страны, обеспечение потребности граждан в перевозках и перемещении грузов. Очевидно, что транспорт выполнит свое предназначение только при условии, если будет безопасным. Надзор за исполнением законов о безопасности на транспорте является приоритетным направлением деятельности транспортных прокуратур. Данный надзор - гарантия соблюдения интересов государства и предпринимательского сообщества в развитии транспортной сферы; граждан, пользующихся услугами транспорта, а это практически все население России.

Анализируя правовые основы прокурорского надзора на рассматриваемом направлении, необхо-

димо учитывать труды ученых, посвященные общим проблемам прокурорского надзора. Среди них работы К.И. Амирбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.В. Бо-рецкого, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, С.А. Емельянова, А.Х. Казариной, Н.Н. Карпова, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, Э.Б. Хатова, М.С. Шалу-мова и др.

В соответствии с п.1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) предметом надзора являются: а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организа-

ций; б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Таким образом, предметом прокурорского надзора на рассматриваемом направлении является исполнение конституционных норм и норм других законов о безопасности транспорта, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, осуществляющими деятельность в сфере транспорта.

По-прежнему остается дискуссионным вопрос о пределах прокурорского надзора. Этот вопрос анализировался в трудах А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.Х. Казариной, Н.Н. Карпова, В.П. Рябцева, А.Е. Скачковой, В.Б. Ястребова и др. Одни авторы - теоретики прокурорского надзора -полностью исключают расширительное толкование Закона о прокуратуре, полагая, что отнесение к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов является серьезной ошибкой. Вместе с тем следует иметь в виду, что согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, что особенно актуально для сферы транспорта.

Важная роль в обеспечении безопасности на транспорте принадлежит транспортным прокурорам. При осуществлении надзора за исполнением законов на транспорте основное внимание прокуроров обращалось на неукоснительное исполнение законодательства в области обеспечения безопасности. В этой сфере прокурорами выявлялась наиболее значительная часть нарушений - не менее трети. Пресекались многочисленные факты перевозки пассажиров владельцами воздушных судов без необходимых разрешительных документов, незаконной деятельности эксплуатантов коммерческой авиации и авиационных учебных центров. В бюджетной сфере выявлялись факты неисполнения почти половины государственных контрактов на реконструкцию аэродромов, в связи с чем по требованиям прокуроров активизировалась претензи-онно-исковая работа. Принимались меры к взысканию в федеральный бюджет денежных средств [1].

В соответствии приказом Генерального прокурора РФ от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» транспортные прокуроры осуществляют надзор по организации и осуществлению надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации на транспорте, за исполнением законов, соответствием им издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере функционирования железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта, территориальными подразделениями Государственной инспекции по маломерным

судам МЧС России в части реализации полномочий, связанных с безопасностью судоходства и базирования флота, подразделениями органов внутренних дел на транспорте, органами управления и руководителями транспортных организаций, а также юридическими лицами, оказывающими услуги в сфере транспорта, включая организации, осуществляющие образовательную деятельность в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, работников железнодорожного и водного транспорта. Прокурорский надзор обладает признаком всеобщности, т.е. предполагает комплексное его осуществление. Прокуроры вправе проводить проверку исполнения любого законодательства на объектах всех четырех (железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта) видов транспортной сферы в соответствии с имеющимися надзорными полномочиями. Предметом прокурорского надзора на рассматриваемом направлении является исполнение конституционных норм и норм других законов о безопасности транспорта, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, которые уполномочены осуществлять деятельность в транспортной сфере.

Изучение практики надзора свидетельствует, что прокурорами использовались профилактические меры - предостережения. В частности, транспортными прокурорами активизировалась работа по профилактике травматизма на железнодорожных переездах. По итогам рассмотрения актов прокурорского реагирования были осуществлены меры по предупреждению травматизма на переездах.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона (пп. 2, 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).

В области борьбы с преступностью транспортные прокуратуры обеспечивают выполнение функций уголовного преследования и надзора за исполнением законов органами, осуществляющими расследование преступлений по делам, находящимся в производстве подразделений СК России на транспорте, подразделений дознания, следственных подразделений при органах внутренних дел на транспорте, надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел на транспорте. Главным образом, речь идет о борьбе с такими специфичными для транспорта преступлениями, как нарушения законодательства о безопасности на транспорте, предусмотренные ст. 263, 238, 268 и другими статьями

УК РФ. Обеспечение возмещения ущерба, причиненного нарушением законов в сфере безопасности на транспорте, средствами гражданского судопроизводства - значимое направление прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы, основное содержание которого определяется объемом процессуальных полномочий прокурора. В Законе о прокуратуре названа цель соответствующего обращения прокурора в суд - защита охраняемых законом интересов общества и государства, а также форма такого обращения - заявление (п. 3 ст. 35), тогда как порядок реализации не конкретизируется, а закреплен в процессуальном законодательстве. Практика показывает, что прокуроры достаточно активно предъявляют исковые требования, связанные с возмещением ущерба, причиненного на транспорте в порядке, определенном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации предъявляют требования о взыскании денежных средств в качестве вреда, причиненного транспортному средству в результате совершения преступлений. Наряду с надзором за исполнением законов и осуществлением функции уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства транспортные прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью на объектах железнодорожного, воздушного, водного транспорта, обеспечивают поддержание обвинения в судах при рассмотрении уголовных дел, по которым решение о направлении дела в суд принималось транспортным прокурором; участвуют в гражданском, административном и арбитражном процессе; реализуют в пределах своей компетенции меры по выполнению прокурорских функций международного сотрудничества, участия в правотворческой деятельности.

Транспортными прокурорами в условиях пандемии коронавирусной инфекции вносились соответствующие коррективы в свою деятельность. Это выражалось в усилении надзора за соблюдением предприятиями транспорта санитарных требований, а также принятием необходимых мер по защите здоровья пассажиров. Прокурорами выявлялись нарушения закона, принимались все необходимые меры, направленные на их незамедлительное устранение.

Так, за 9 месяцев 2020 года количество крушений на железнодорожном транспорте сократилось на 36% (с 19 до 12), на 11% снизилось число трав-мирований граждан (с 1650 до 1462). Наблюдается снижение числа эксплуатационных происшествий на водном транспорте (с 143 до 113). Анализ показал, что уменьшение пассажирских перевозок явилось одной из причин снижения числа происшествий на всех видах транспорта. Благодаря надзорной деятельности прокуроров положительные тенденции наблюдались и на воздушном транспорте. Органами прокуратуры уделялось особое внимание исполнению законодательства о безопасности полетов в части их орнитологического обеспечения. Практика прокурорского надзора пока-

зала, что имелись различные нарушения закона, которые существенно могли повлиять на безопасность полетов. В частности, не проводились орнитологические обследования аэродромов, планы мероприятий по борьбе с птицами должным образом не составлялись. В соответствующих аэродромных службах отсутствовали необходимые технические средства для отпугивания и отлова птиц или попросту не применялись ими вовсе. Прокурорами пресекались все случаи размещения вблизи аэродромов полигонов бытовых отходов, несанкционированных мусорных свалок и других объектов, способствующих массовому скоплению пернатых.

Прокурорами в сфере безопасности на железной дороге в 2020 году выявлено более 9,8 тысячи нарушений, в целях устранения которых внесено более 3,6 тысяч актов прокурорского реагирования. При осуществлении своей деятельности основные усилия прокуроров, также были направлены на исполнение законодательства, регламентирующего вопросы безопасности плавания на внутреннем водном, морском транспорте. К примеру, в этом году транспортными прокурорами пресечено почти 3 тысячи нарушений в сфере эксплуатации на водном транспорте. Материалы прокурорских проверок свидетельствовали о том, что имели место случаи подделки квалификационных документов для трудоустройства в качестве членов экипажей, факты неправомерной выдачи документов об образовании и др. При выявлении нарушений закона по всем фактам прокурорами организовывались процессуальные проверки, принимались необходимые меры, аннулировались выданные незаконно документы. В России, как и во всем мире имеется проблема брошенных затонувших судов и их утилизации, которая затрагивает интересы государства в вопросах обеспечения безопасности судоходства и защиты окружающей среды от загрязнения, а также судовладельцев-собственников имущества и участников страхового бизнеса. Подъем затонувших судов стоит немалых денег (в зависимости от его величины стоит от 500 тысяч до десятков миллионов рублей) и является сложной процедурой, однако, по мнению экспертов, затонувшие корабли опасны для судоходства, негативно влияют на экологическую ситуацию (особенно это касается утечек топлива и машинного масла), выделяют токсичные вещества - ртуть, свинец и другие. Прокурорскими проверками установлено, что только в акватории Дальневосточного транспортного региона находится более 220 затонувших судов и их остатков, из них 54 - в границах используемых для судоходства внутренних водных путей и 166 - в акваториях морских вод. При этом организации-собственники более 180 таких объектов не известны либо ликвидированы. По результатам таких проверок в отношении объектов, создающих угрозу безопасности судоходства и мореплавания, транспортные прокуроры в 2013 - 2020 гг. направили в суды 45 исков с требованием обеспечить их подъем и утилизацию. Решениями судов 38 из этих заявлений удовлетворено, 6 находится на рассмотрении. По результатам

исполнения судебных решений из акватории удалено 14 затонувших судов [2].

Анализ мер реагирования, принимаемых транспортными прокурорами, показал, что в подавляющем большинстве случаев их требования органами управления поднадзорных организаций (предприятий) и учреждений удовлетворяются, принимаются меры к устранению допущенных нарушений закона и их недопущению в дальнейшем. Данная тенденция прежде всего обусловлена участием транспортных прокуроров в рассмотрении внесенных актов реагирования, поддержанием заявленных требований в судах и органах административной юрисдикции. Отказывая прокурорам в удовлетворении представлений, транспортные организации, как правило, ссылаются на необходимость несения значительных расходов для выполнения тех или иных мероприятий. При указанных обстоятельствах прокурорами активно применяется судебное понуждение к устранению нарушений закона, так же, как и в случаях принципиального несогласия с их позицией. Генеральной прокуратурой России, также отмечалась особая значимость соблюдения законности в транспортной сфере, в данной сфере правовых отношений давалась позитивная оценка итоговым результатам прокурорской деятельности о чем свидетельствует снижение количества выявляемых нарушений на транспорте (2018 г. - 112 тыс., 2020 г. - 99 тыс.). Однако, несмотря на позитивные результаты своей деятельности, прокурорам указывалось на необходимость и в дальнейшем значительное внимание уделять вопросы безопасности и защиты прав пассажиров [3]. Об эффективности деятельности органов прокуратуры свидетельствуют и принятые Генеральной прокуратурой Российской Федерации следующие документы, регламентирующие усиление прокурорского надзора в железнодорожной сфере, а также в сфере функционирования водного транспорта: указание Генпрокуратуры России от

20.02.2020 № 84/23 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования железнодорожного транспорта», указание Генпрокуратуры России от

13.01.2021 № 4/23 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования водного транспорта». Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Транспортный прокурор по итогам проведенной проверки в соответствии с Законом о прокуратуре принимает соответствующие меры реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений закона и привлечение к ответственности виновных лиц. Выбор той или иной меры реагирования зависит от вида правонарушения, его общественной опасности, распространенности. Проблема обеспечения транспортной безопасности волнует специалистов и обывателей; исключительная важность транспортной

безопасности осознается на всех уровнях управления государством. Согласно требованиям Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 года № 1734-р, развитие транспортной системы России должно быть нацелено на обеспечение максимальной безопасности, полный и опережающий учет международных требований в области безопасности перевозок с использованием формализованных критериев и оценок, в том числе принятых или разрабатываемых в международной практике. В последние годы в России и за рубежом особую остроту приобрела такая угроза транспортной безопасности, как совершение актов незаконного вмешательства в деятельность предприятий транспорта. В этой связи задача обеспечения транспортной безопасности непосредственно и напрямую связана с вопросами превенции транспортной преступности - предупреждения террористических актов и прочих криминальных проявлений в транспортной сфере. В научных публикациях присутствуют различные мнения относительно безопасности как феномена, а также многочисленные подходы к определению базового понятия «безопасность». Данное обстоятельство отчасти является причиной существования различных трактовок содержания понятия «транспортная безопасность». Рассматривая проблему обеспечения транспортной безопасности через призму правового регулирования, в качестве исходных понятий следует использовать правовые дефиниции, содержащиеся прежде всего в законодательных актах [4]. Проведенная в последние годы работа по совершенствованию законодательства и нормативной базы о безопасности на транспорте дала положительные результаты. Транспортные прокуроры также учитывают общие тенденции в законодательстве о безопасности, в системе соответствующего контроля, деятельности территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов о безопасности. Таким образом, безопасность на транспорте - это многоаспектное понятие, слагаемое из безопасности движения и эксплуатации транспорта, транспортной безопасности (защиты от акты незаконного вмешательства), экологической, пожарной и других видов безопасности. Обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта - система экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, предпринимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц. В настоящее время прокурорский надзор за исполнением законов на транспорте ориентируется на общих проблемах, связанных с национальной безопасностью. Основная цель этой деятельности -мерами прокурорского реагирования добиться

надлежащей работы уполномоченных государственных органов, снизить количество транспортных происшествий, обеспечить режим защищенности прав и свобод человека и гражданина, предупреждать правонарушения в данной сфере.

Литература

1. Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности на транспорте: монография / Л.И. Александрова [и др.]; рук. авт. коллектива Т.А. Диканова; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2019. - 372-с.

2. «Интерфакс» - информационное агентство (www.interfax.ru.). Москва. 12 января. Интервью «Интерфаксу» рассказывает начальник управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генпрокуратуры России Владимир Тюльков. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.interfax.ru/interview/743687 (дата обращения: 26.01.2021).

3. 17 марта 2021 в Генеральной прокуратуре РФ состоялось расширенное заседание коллегии, посвященное итогам работы органов прокуратуры за 2020 год и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2021 год. [Электронный ресурс] -Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=59741739 (дата обращения: 18.03.2021).

4. Уголовно-правовые, криминологические и криминалистические аспекты преступлений, связанных с использованием транспортных средств: монография / Д. В. Иванов, О.Г. Карнаухова, Е. В. Кузбагарова [и др.]; отв. ред. А.В. Табаков; Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет. - Санкт-Петербург: СПбГАСУ, 2020. - 240 с.