CC BY
108
УДК 347.963.1 Д.М. Плугарь*
Актуальные вопросы прокурорского надзора
за исполнением законов об антитеррористической защищенности
объектов железнодорожного транспорта
Динамичное развитие транспортной системы страны, рост объемов перевозок железнодорожным транспортом, расширение транспортной инфраструктуры требуют принятия своевременных и адекватных мер по обеспечению безопасности на его объектах, поскольку происшествия и аварии на транспорте наносят ущерб не только экономике страны, но и создают угрозу жизни и здоровью граждан. Прокурорский надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере приобретает особую значимость. Статья посвящена актуальным вопросам прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих безопасность на железнодорожном транспорте.
Ключевые слова: прокуратура российской Федерации, прокурорский надзор за исполнением законов на транспорте, законность, акты прокурорского реагирования.
D.M. Plugar*. Pressing issues of public prosecutor's supervision over implementation of laws ensuring security on the railway transport. Dynamic development of the transportation system of the country, growth in deliveries by railway transport, expansion of transportation infrastructure call for timely and adequate measures to ensure security on its objects, since accidents and crashes on transportation cause damage not only to the state economy, but also create danger to life and health of the citizens. Supervision by the public prosecutor over the execution of laws in the area of transportation takes on special significance. The article is devoted to the pressing issues of public prosecutor's supervision over implementation of laws ensuring security on the railway transport.
Keywords: Prosecutor's Office of the Russian Federation, supervision by the public prosecutor over the observance of laws on transportation, legality, acts of prosecutorial response.
В ХХ1 в. в связи с изменениями, произошедшими в общественной, политической и экономической жизни, Россия столкнулась с целым комплексом серьезных проблем, отдельные из которых угрожали ее территориальной целостности и суверенитету, а в целом - национальной безопасности. Одной из таких угроз является терроризм.
Террористические акты на всех объектах представляют серьезную опасность для государства и общества, однако, совершаемые на транспорте, они влекут за собой большое количество жертв и причиняют особо крупный ущерб. Сказанное прежде всего относится к железнодорожному транспорту. В последние годы совершен целый ряд террористических актов. Так, 13 августа 2007 г. в результате подрыва железнодорожного полотна произошла авария поезда «Невский экспресс» сообщением Москва-Санкт-Петербург. Мощность взрывного устройства составила до 2 кг в тротиловом эквиваленте. 27 ноября 2009 г. произошло крушение скоростного поезда «Невский экспресс».
Последний террористический акт произошел 29 декабря 2013 г. на железнодорожном вокзале в Волгограде. Следственными органами Следственного комитета Российской Федерации возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 205 и 222 УК РФ (террористический акт и незаконный оборот оружия). В результате взрыва, по предварительным данным, погибли 16 человек, в т.ч. сотрудник полиции, более 30 пострадавших госпитализированы. По имеющейся информации, подрыв совершила террористка-смертница, которая при подходе к рамкам металлоискателя привела в действие взрывное устройство с поражающими элементами. Предварительная мощность взрывного устройства составила не менее 10 килограммов в тротиловом эквиваленте.
Безусловно, значительная часть ответственности за указанные трагедии лежит на руководстве и других должностных лицах правоохранительных органов, которые допустили совершение тяжких преступлений на железнодорожном транспорте и не сумели предотвратить террористический акт на этапе приготовления к нему.
Указанные террористические акты, показали недостаточность мер, принимаемых по защите граждан на транспортном комплексе, низкую эффективность самой защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, а также указали на имеющиеся правовые пробелы, несовершенство законодательства, связанного с защитой транспортного комплекса от противоправных посягательств.
Такая ситуация не только вызывает в обществе негативное отношение к органам и должностным лицам, в чьи обязанности входит противодействие терроризму, но и сказывается на международном авторитете Российской Федерации.
Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют об острой необходимости усиления прокурорского надзора за исполнением законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта.
Плугарь Д.М. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов...
В этой связи, согласно п. 5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 г. N° 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» надзор за исполнением законов о транспортной безопасности признан одним из приоритетных направлений прокурорского надзора.
В целях активизации прокурорского надзора в данной сфере в 2001 г. и были воссозданы ликвидированные региональные транспортные прокуратуры, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. На транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия в т.ч. по организации и осуществлению надзора за исполнением законов о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта;
Началом становления и развития законодательства о транспортной безопасности является принятие Федерального закона «О транспортной безопасности», в котором заложена правовая и организационная основа безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства. За весь период действия данного законодательного акта принято девять федеральных законов, которыми в него были внесены изменения и дополнения.
Так, в нормативном правовом и организационно-управленческом плане данный закон с момента его принятия позволил решить следующие вопросы:
- реализация системы государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности;
- упорядочение отношений между государственными органами и субъектами транспортной инфраструктуры в области транспортной безопасности (которые в результате экономических реформ стали негосударственными предприятиями);
- ресурсное обеспечение транспортной безопасности, в т.ч. финансирование, подготовкаа квалифицированных кадров, внедрение научно-технических разработок, особенно в условиях государственно-частного партнерства;
- информационное обеспечение в области транспортной безопасности, включая порядок получения от субъектов транспортной инфраструктуры и предоставление уполномоченным федеральным органам исполнительной власти персональных сведений о пассажирах;
- гармонизация российского законодательства и правовой практики с международными нормами и стандартами, которые Российская Федерация должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств.
Ст. 4 Федерального закона «О транспортной безопасности» устанавливает, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков.
С целью совершенствования юридических норм по ответственности за невыполнение требований транспортной безопасности, устранения имеющихся в законодательстве несоответствий Федеральным законом № 195-ФЗ от 27 июля 2010 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением безопасности на транспорте» внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, направленные на усиление ответственности за нарушения требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а также на ужесточение наказания за незаконное вмешательство в деятельность транспорта.
Последние изменения в законодательство о транспортной безопасности внесены Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ. В нём определено и раскрыто понятие «зона транспортной безопасности», в которой возможно проведение досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности. Также ведено также понятие «подразделения транспортной безопасности», которое необходимо для определения конкретных сотрудников, уполномоченных осуществлять досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности.
Новеллами законодательства о транспортной безопасности является закрепление обязанности субъектов транспортной инфраструктуры предоставлять в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности полную и достоверную информацию для проведения категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предоставление права субъектам транспортной инфраструктуры самостоятельно проводить оценку уязвимости транспортных средств. Регламентируется подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности.
Так, ст. 9 Федерального закона от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ для уполномоченных лиц из числа работников подразделений транспортной безопасности законодательно закреплено право на проведение досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности, т.е. регламентирован досмотр физических лиц, их багажа и ручной клади на входе в пассажирские вокзалы на железнодорожном транспорте.
Кроме того, ст. 12.1 Федерального закона «О транспортной безопасности» предусмотрена разработка правил подготовки и аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, аккредитации аттестующих организаций, юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности, формирования и ведения реестра органов аттестации.
При проведении транспортными прокурорами проверок исполнения законов о транспортной безопасности необходимо особое внимание обратить на:
1) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
2) оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
3) разработку планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства подлежат обязательному категорированию с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
На основании ст. 5 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» проводится оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Сущность проведения оценки уязвимости сводится к деятельности по изучению с последующим описанием технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве мер по защите от актов незаконного вмешательства, способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства.
При этом срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца. Решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направляют их на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности.
Согласно п. 5 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса РФ от 11 февраля 2010 г. № 34, план разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства. Для транспортных средств, используемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, у которых идентичны конструктивные, технические и технологические элементы и категория, допускается разработка плана для группы транспортных средств. Решение об утверждении плана либо об отказе в его утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.
В связи с большим количеством объектов транспортной инфраструктуры и недостатком финансовых средств самые большие затруднения у субъектов транспортной инфраструктуры вызывает соблюдение трехмесячного срока, предусмотренного п. 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, утвержденных приказом Минтранса РФ от 8 февраля 2011 г. № 43, для обеспечения проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости, а также сроков, предусмотренных п. 5.8 указанных требований, для разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств (в течение трех месяцев) и его реализации (в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости).
В настоящее время в дирекциях железных дорог ведется работа по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры с последующей разработкой планов обеспечения транспортной безопасности категорированных объектов транспортной инфраструктуры. Исходя из рекомендаций специалистов, изложенных в результатах оценки уязвимости объектов, требуется провести мероприятия по их дополнительной технической укреплённости, оснащению средствами сигнализации видеонаблюдения, организации охраны территории объекта. Данные технические средства необходимо обслуживать, ремонтировать, модернизированить, а это также требуют дополнительных вложений финансовых средств. Таким образом, транспортным прокурорам необходимо своевременно принимать меры реагирования, направленные на выделение субъектами транспортной инфраструктуры соответствующего финансирования.
С практической точки зрения представляется полезным классифицировать типичные нарушения в этой сфере на группы в зависимости от объектов надзора, их допускающих, что позволит прокурору уяснить необходимость применения конкретных правовых норм к соответствующей группе правоотношений в сфере функционирования объектов транспорта.
Так, анализ прокурорской практики позволяет выделить следующий ряд типичных нарушений законодательства о транспортной безопасности, в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора:
1) нарушения законов, допускаемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, являющимися собственниками объектов транспортной
Плугарь Д.М. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов...
инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (субъектами транспортной инфраструктуры);
2) нарушения законов, допускаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;
3) нарушения законов, допускаемые федеральным органом исполнительной власти по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) (Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и ее территориальными органами);
4) нарушения законов, допускаемые специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности - юридическими лицами, аккредитованными компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
К типичным нарушениям, выявляемым транспортными прокурорами в этой сфере, также можно отнести следующие нарушения Федерального закона «О транспортной безопасности» и Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 8 февраля 2011 г. № 43:
- нарушения субъектами транспортной инфраструктуры сроков для обеспечения проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, а также для разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры;
- в большинстве случаев на объектах транспортной инфраструктуры, к которым прежде всего относятся железнодорожные вокзалы, в наглядной и доступной форме для всех физических лиц отсутствует информация о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности в части, их касающейся, включая запрещение проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения;
- на объектах транспортной инфраструктуры в нарушение п. 5.30 Требований зачастую не применяются единые виды пропусков для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных ценностей; такие пропуска должны быть разработаны в соответствии с положениями п. 5.30.2, 5.30.3, 5.30.5 Требований;
- не разрабатывается порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры с силами обеспечения транспортной безопасности других объектов транспортной инфраструктуры, с которыми имеется технологическое взаимодействие, что не соответствует п. 5.9 Требований;
- в нарушение п. 5.10 Требований субъекты транспортной инфраструктуры не всегда выполняют обязанности по проверке сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О транспортной безопасности» для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.
К полномочиям прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере транспортной безопасности относятся полномочия непосредственно по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, предусмотренные гл. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: по выявлению нарушений закона, их причин и условий, способствующих их совершению, по устранению нарушений закона, по предупреждению нарушений закона.
К полномочиям по устранению нарушений закона и предупреждению нарушений законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта относятся в числе прочих: права прокурора на принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, на внесение представлений об устранении нарушений закона, на вынесение постановлений о возбуждении производств об административных правонарушениях, о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, на направление предостережений о недопустимости нарушения закона, а также право прокурора на обращение в суд. Мерами прокурорского реагирования на выявленные прокурором нарушения законодательства являются соответственно: протест, представление, постановление, предостережение, исковое заявление.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что по фактам нарушения субъектами транспортной инфраструктуры сроков для обеспечения проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, а также для разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры достаточно эффективно использовать такую форму реагирования, как направление в суд искового заявления.
Кроме того, транспортными прокурорами активно используются полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.15.1 КоАП РФ (неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности).
Можно сделать вывод, что в настоящее время законодательство о транспортной безопасности находится на стадии формирования, однако с учетом внесенных изменений, возложивших больше обязанностей по обеспечению транспортной безопасности на субъекты транспортной инфраструктуры, расширяется и поле деятельности для осуществления прокурорского надзора в этой сфере.
Таким образом, с учетом возросшей террористической угрозы важно, чтобы законодательство, обеспечивающее антитеррористическую защищенность объектов железнодорожного транспорта, соблюдалось. В этих условиях существенно повышается значение и прокурорского надзора.
Список литературы
1. О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Российская газета. - 1992. - 18 февраля.
2. О транспортной безопасности: федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 30 января 2007 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 2 февраля 2007 г.// Российская газета. - 2007. - 14 февраля.
3. Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 г № 211 // Законность. - 2011. - № 11.
4. Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств : утв. приказом Минтранса РФ от 11 февраля 2010 г. № 34 // Российская газета. - 2010. - № 72.
5. Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта: утв. приказом Минтранса РФ от 8 февраля 2011 г. № 43 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2011. - № 14.
