CC BY
220
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 347.963:347.763
К ВОПРОСУ О ПРИЧИНАХ И УСЛОВИЯХ ЛИКВИДАЦИИ И ПОСЛЕДУЮЩЕГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ТРАНСПОРТНЫХ ПРОКУРАТУР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Гавриленко А. А., Мельников А. А., 2011
Представлен обзор причин и условий упразднения единой системы транспортной прокуратуры в 2001 г. и ее восстановления в 2007 г.
Ключевые слова: транспортная прокуратура; история транспортной прокуратуры.
В новейшей российской истории система транспортных прокуратур была упразднена в 2001 г., согласно Приказу Генерального прокурора Российской Федерации «Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур» от 22 января 2001 г. № 2 [1]. Были ликвидированы соответствующее управление в Генеральной прокуратуре и 17 транспортных прокуратур на правах прокуратур субъекта Российской Федерации, а транспортные прокуратуры на правах районных были подчинены территориальным прокурорам.
Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах» от 12 апреля 2001 г. № 23 [2] было уточнено, что надзор за исполнением законов в федеральных органах управления транспортом и их хозяйствующих субъектах, а также организация прокурорского надзора на этом направлении в субъектах Российской Федерации возлагаются на управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Надзор за исполнением законов в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации при производст-
ве дознания, предварительного следствия и осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам о правонарушениях и преступлениях на транспорте, а также организация прокурорского надзора на этом направлении в субъектах Российской Федерации были возложены на Главное следственное управление. Надзор за исполнением законов в деятельности Государственного таможенного комитета Российской Федерации, в том числе при производстве дознания и осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также организация прокурорского надзора за исполнением законов таможенными органами в субъектах Российской Федерации были переданы управлению по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства.
В субъектах Российской Федерации надзор за исполнением законов на транспорте, в органах внутренних дел на транспорте и в таможенных органах был возложен на прокуроров республик, краев, областей и автономных округов. Также было установлено, что надзор ими осуществляется в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Прокурорам субъектов Российской Федерации было приказано осуществлять надзор за исполнением законов в аппаратах таможенных управлений, управлений внут-
ренних дел на транспорте, управлений железных дорог, воздушного, водного и автомобильного транспорта, морских и речных пароходств, бассейновых инспекций, а также морских и речных регистров соответствующих субъектов федерации, на территории которых они находились.
С учетом межтерриториального принципа организации и функционирования транспортных и таможенных органов, а также органов внутренних дел на транспорте, а также с целью обеспечения эффективного функционирования вышеуказанных органов приказом было предписано осуществлять взаимодействие друг с другом посредством обмена информацией, документами и т. д.
Транспортные прокуроры (на правах районных и городских) осуществляли надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах в соответствии с ранее установленной компетенцией.
Согласно Приказу наиболее сложные и актуальные дела о преступлениях на транспорте и в таможенных органах принимались к производству следственными подразделениями прокуратур субъектов Российской Федерации.
Период шестилетнего отсутствия транспортных прокуратур (на правах прокуратур субъектов Российской Федерации) после их ликвидации в 2001 г. оценивается очень неоднозначно.
Следует отметить, что попытки ликвидации системы транспортных прокуратур в Российской Федерации предпринимались практически с момента прекращения существования Союза Советских Социалистических Республик. Особенно нападкам подвергались транспортные прокуратуры на правах областных, которые обеспечивали действие принципа, экстерриториальности. Первый натиск система транспортных прокуратур испытала в 1993 г., когда к ней перешли функции надзора за исполнением законов в таможенных органах. Прокурорами ряда субъектов Федерации были направлены тогда в Генеральную прокуратуру Российской Федерации предложения о ликвидации транспортных прокуратур на правах областных и о передаче им полномочий по надзору за исполнением законов в таможенных органах.
Вторая волна натиска была в 2000 г., когда была высказана идея о сосредоточении надзора на территории одного субъек-
та Российской Федерации в руках одного прокурора субъекта Российской Федерации (за исключением надзора в Вооруженных Силах Российской Федерации). Эта идея получила поддержку ряда прокуроров субъектов Российской Федерации, лозунгом которых стала фраза «один субъект Российской Федерации — один прокурор» [3].
В качестве положительного опыта реформирования системы транспортных прокуратур мог рассматриваться опыт Украины [4], где транспортные прокуратуры на правах областных были ликвидированы, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены прокурорам областей.
Однако применительно к реформе 2001 г. называют различные причины, по которым она была проведена. Так, было высказано мнение о том, что прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы «влезать во всё и заниматься всеми». Часть специалистов и практиков, ссылаясь на то, что в условиях переходного периода с его уродливо формирующимся рынком прокуратура для защиты закона должна обладать максимальными функциями и полномочиями, предлагали расширить прокурорский надзор в экономике, повысить роль прокуратуры в судопроизводстве, наделить ее правом приостанавливать действие опротестованных правовых актов, предоставить дополнительные надзорные возможности в сфере оперативнорозыскной деятельности [5].
Еще одной причиной реформы называли неэффективность деятельности прокуратур. Как отмечают некоторые ученые, найти сферу правовых отношений, где бы после мер прокурорского реагирования прочно утвердилась законность, весьма затруднительно — низкий для России уровень правовых традиций, правовой культуры и правовой нигилизм сохраняли и, видимо, долго еще будут сохранять подчиненную и весьма зависимую роль права. Но, главное, отмечается, что среди выявленных прокурорами нарушений не так уж много тех, которые принято называть системообразующими, т. е. связанными с использованием «нефтяной трубы», незаконным вывозом валюты, банковскими «играми» с бюджетными средствами и деньгами населения, злоупотреблениями в налоговой сфере, землепользовании и т. п. По их мнению, необходимо отказаться от широкозахватного надзора за исполнением законов, а взамен сосредото-
чить усилия на направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций. Такими направлениями называлось противодействие правонарушениям, посягающим на базисные сектора социально-экономической жизни: государственная собственность, природные ресурсы, налоги, внешняя торговля, землепользование, банковская деятельность [6].
Еще одним поводом для модернизации прокурорской системы стал подход, согласно которому организационное построение прокурорской системы может быть не связано непосредственно с административнотерриториальным делением страны, с конкретными субъектами Федерации [7]. На нем основываются специализированные прокуратуры: транспортные, военные,
природоохранные, прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний.
Общая тенденция виделась в сосредоточении надзора, за исключением надзора в Вооруженных Силах, в одних руках — у территориальных прокуроров. Наличие в субъекте Федерации, скажем, четырех прокурорских структур законность крепче в четыре раза не делает, но усложняет между ними организационные и информационные связи, исключает возможность представить в регионе действительный уровень законности. Что касается преимуществ специализации, на которые обычно ссылаются при структурировании прокуратуры, то они компенсируются предметным принципом организации надзора [8].
Также отмечается, что цель реформы 2001 г. состояла в том, чтобы сконцентрировать прокурорский надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах непосредственно на местах, усилив ответственность областных прокуроров. Кроме того, в результате реорганизации высвободилось около 1000 вакансий прокуроров и следователей, которыми были укреплены следственные отделы и подразделения государственных обвинителей [9]. Как отмечают сами прокурорские работники, после перехода районных транспортных прокуратур в подчинение прокуратурам субъектов Российской Федерации деятельность одних прокуратур, например Татарской транспортной прокуратуры, активизировалась, а показатели работы значительно улучшились [10]. Так, по сравнению с 2000 г. значительно усилился надзор за соблюдени-
ем трудовых прав граждан. Если в 2000 г. было выявлено 101 нарушение в сфере соблюдения трудовых прав граждан, то в
2005 г. этот показатель достиг 127, а за 11 месяцев 2006 г. зафиксировано 157 таких нарушений. При этом если ранее основной мерой прокурорского реагирования на подобные нарушения было внесение представлений, то сейчас практикуется возбуждение дел об административных правонарушениях. Сегодня проводится активная работа по предъявлению исков о взыскании заработной платы. В сравнении с 2000 г. значительно улучшились показатели работы по надзору за соблюдением законодательства о безопасности движения и защите прав потребителей на объектах транспорта [11].
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации ликвидация единой и централизованной системы транспортных прокуратур привела к некоторым негативным последствиям. Так, например, произошло во Владимирской области, в границах которой проходят магистрали, относящиеся к трем железным дорогам: Московской, Горьковской и Северной. Соответственно, есть три линейных отдела внутренних дел на транспорте (далее — ЛОВДТ): ЛОВДТ на станции Александров, подчиненный Северному Управлению внутренних дел на транспорте (далее — УВДТ), находящемуся в Ярославле, т. е. на территории другого субъекта Российской Федерации; Владимирский ЛОВДТ и Муромский ЛОВДТ, подчиненные Волго-Вятскому УВДТ, находящемуся в Нижнем Новгороде, т. е. на территории другого субъекта Российской Федерации. Зоны оперативного обслуживания каждого из этих трех линейных отделов не совпадают с административно-территориальным делением Владимирской области, выходя за ее границы.
Владимирский ЛОВДТ имеет зону оперативного обслуживания, охватывающую Владимирскую область, а также участки на территории Московской и Рязанской областей. ЛОВДТ на станции Александров обслуживает железнодорожные объекты, расположенные на территории Владимирской, Московской и Ярославской областей; Муромский ЛОВДТ — Владимирской и Нижегородской областей.
Во Владимирской области проходят железнодорожные пути, и на них находятся объекты, обслуживаемые оперативно помимо вышеуказанных трех линейных отделов
также Орехово-Зуевским ЛОВДТ, входящим в Восточное УВДТ, которое находится в Москве, т. е. в другом субъекте Российской Федерации, и Ивановским ЛОВДТ, входящим в Северное УВДТ, расположенное также в другом субъекте Российской Федерации (в Ярославской области).
На территории Владимирской области до 2004 г. были расположены две транспортные прокуратуры на правах районных: Владимирская и Муромская, подчиненные ранее Волго-Вятской транспортной прокуратуре (ликвидированной после 2001 г.), расположенной в Нижнем Новгороде.
До издания приказа от 22 января 2001 г. система прокурорского надзора за следствием и дознанием в ОВД на транспорте действовала достаточно четко: Владимирский транспортный прокурор осуществлял надзор только за деятельностью Владимирского ЛОВДТ, Муромский — за деятельностью Муромского ЛОВДТ; Северный — за деятельностью ЛОВД на станции Александров.
С 2001 г. Владимирский транспортный прокурор стал осуществлять надзор за законностью предварительного расследования не одного, как раньше, а сразу пяти линейных отделов, которые имеют зоны оперативного обслуживания в границах Владимирской области. Это Владимирский, Ивановский, Муромский, Орехово-Зуевский ЛОВД и ЛОВД на станции Александров. Последние три ЛОВД были расположены на расстоянии более 100 км от места нахождения надзирающего прокурора. И это — при необходимости каждодневного и оперативного решения таких важных вопросов, как дача согласия на возбуждение уголовного дела, проверка учетно-регистрационной дисциплины, проверка законности задержания и т. д.
Это привело к тому, что вместо одного прокурора, осуществляющего надзор за законностью предварительного расследования, стало несколько прокуроров. И так по всем направлениям надзора. После реформы 2001 г. надзор за законностью расследования, который проводился, например, в ЛОВД на станции Александров, осуществляли уже три транспортных прокурора: Восточный, Северный и Владимирский, а раньше только один — Северный [12].
Также практика показала, что нередко прокуроры субъектов Российской Федерации не уделяли необходимого внимания вопросам обеспечения законности на транс-
порте и в таможенной сфере, осуществляли эти надзорные полномочия по остаточному принципу, объясняя это целесообразностью сосредоточения усилий на иных, более приоритетных направлениях прокурорской деятельности.
С учетом необходимости укрепления правопорядка и законности, обеспечения безопасности на стратегически важных для Российской Федерации объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, а также в связи с необходимостью усиления защиты экономических интересов страны в таможенной сфере Генеральным прокурором Российской Федерации было принято решение об образовании транспортных прокуратур (на правах прокуратур субъектов Российской Федерации), с выработкой принципиально новых подходов к организации их деятельности. Среди приоритетных задач деятельности транспортных прокуратур необходимо отметить, в первую очередь, защиту прав граждан, а также предупреждение правонарушений и преступлений, включая акты терроризма. Также к ним можно отнести и осуществление надзора в сфере внешнеэкономической деятельности за исполнением таможенного, административного, валютного законодательства таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности.
Первым шагом в восстановлении системы транспортных прокуратур явилось создание Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16 декабря
2006 г. № 117 Московской межрегиональной транспортной прокуратуры [13]. Она была образована в целях совершенствования надзора за исполнением законов на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, а также в таможенной сфере. Московская межрегиональная транспортная прокуратура была образована за счет резерва Генеральной прокуратуры России с дислокацией в г. Москве и подразделением в г. Воронеже и была наделена полномочиями прокуратуры субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 Приказа Московская межрегиональная транспортная прокуратура осуществляет следующие полномочия:
• надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в
таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, органами таможни и внутренних дел на транспорте, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, органами управления и руководителями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов;
• предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Министерства обороны и особо режимных объектов), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов;
• координацию деятельности правоохранительных органов, действующих на железнодорожном, воздушном, водном транспорте и в таможенной сфере, по борьбе с преступностью;
• участие в соответствии с требованиями процессуального законодательства в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел;
• организационно-методическое и оперативное руководство подчиненными транспортными прокуратурами.
В связи с этим из состава прокуратур г. Москвы, Белгородской, Брянской, Воронежской, Калужской, Курской, Липецкой, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тульской областей были исключены переданные им в 2001 г. транспортные прокуратуры на правах рай-
онных прокуратур. Эти транспортные прокуратуры были переданы в состав вновь созданной Московской межрегиональной транспортной прокуратуры с сохранением имеющихся полномочий и штатной численности. А Московская региональная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте, которая действовала на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации, была ликвидирована. Правопреемником была назначена Московская межрегиональная транспортная прокуратура.
Следующим шагом стало образование ряда транспортных прокуратур на правах прокуратур субъектов Российской Федерации. Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. № 70 и № 71 были образованы соответственно Южная [14] и Северо-Западная транспортные прокуратуры [15]. А несколькими приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2007 г. были образованы Дальневосточная [16], ЗападноСибирская [17], Восточно-Сибирская [18], Приволжская [19] и Уральская [20] транспортные прокуратуры. Все эти прокуратуры были наделены полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах.
Следует также отметить, что одним из негативных последствий ликвидации транспортных прокуратур стало «распыление» прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах между прокуратурами субъектов Российской Федерации, который по своей сути всегда носил межтерриториальный характер. Известно, что административное деление железных дорог не совпадает с границами субъектов Российской Федерации и федеральных округов. При этом МВД России сохранило систему органов внутренних дел на транспорте, участки которых, как правило, совпадают с административным делением железных дорог.
Поэтому принцип, ориентированный на существующие системы функционирования подразделений железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта, органов внутренних дел на транспорте, с учетом их экстерриториальной деятельности, взят за основу и при образовании транспортных прокуратур. Учтено и расположение органов управления, контроля и надзора в сфере транспорта в федеральных округах. При
этом распространение компетенции прокуратур в пределах нескольких железных дорог позволило в определенной мере охватить прокурорским надзором границы федеральных округов. Единственным исключением в этом плане стала Калининградская область, на территории которой, ввиду особого географического положения, сохранились полномочия областной прокуратуры по организационному и процессуальному руководству транспортными прокуратурами районного уровня [21].
При определении мест дислокации образованных транспортных прокуратур и их подразделений также учтено расположение органов управления транспортом, в том числе железными дорогами, специализированных органов внутренних дел и таможенных органов. Исходя из этого, местами расположения транспортных прокуратур установлены:
• г. Ростов-на-Дону, г. Краснодар и г. Саратов для Южной транспортной прокуратуры;
• г. Санкт-Петербург и г. Ярославль для Северо-Западной транспортной прокуратуры;
• г. Владивосток и г. Хабаровск для Дальневосточной транспортной прокуратуры;
• г. Новосибирск и г. Красноярск для Западно-Сибирской транспортной прокуратуры;
• г. Иркутск, г. Чита и г. Якутск для Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры;
• г. Нижний Новгород и г. Самара для Приволжской транспортной прокуратуры;
• г. Екатеринбург и г. Челябинск для Уральской транспортной прокуратуры.
Таковой на настоящее время является система транспортных прокуратур Российской Федерации. Время показало, что именно такая система является наиболее оптимальной и более всего подходящей для осуществления такого сложного и специфического вида надзора, как надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах.
Это обусловлено тем, что компетенция прокуратур субъектов Российской Федерации ограничена рамками их территорий, и поэтому они объективно не в состоянии осуществлять эффективный надзор за исполнением законов транспортными и милицейскими службами, деятельность которых носит межрегиональный характер. Ведь
многие преступления на транспорте носят длящийся характер, нередко совершаются по ходу движения транспортных средств на территории нескольких областей и республик: хищения, различные нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта и т. д. [22]. В связи с этим транспортным прокурорам приходится решать множество проблем, например, серьезные проблемы связаны с определением подследственности [23].
Опыт существования транспортных прокуратур свидетельствует о том, что серьезная специализация кадров, определенная специальная техническая и технологическая базы с наибольшим успехом позволяют бороться с преступностью и осуществлять эффективный надзор за исполнением законов на транспорте. Возложение на транспортных прокуроров функции надзора за исполнением законов таможенными органами еще более усиливает эту специфику, ведь таможня является одним из важнейших источников пополнения федерального бюджета. И
1. Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур : приказ Генерального прокурора РФ от 22 янв. 2001 г. № 2 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 апр. 2001 г. № 23 // Там же.
3. Наумов А. Надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте (исторический и организационный аспекты) / / Законность. 2007. № 4. С. 54.
4. Руденко Н. Специализация прокуратуры в Украине // Законность. 2000. № 8. С. 50—52.
5. Бойков А. Д., Рябцев В. П., Скворцов К. Ф. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 7-12.
6. Мыцыков А. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности, пределы, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 3. С. 19-31.
7. Бойков А. Д., Рябцев В. П., Скворцов К. Ф. Указ. соч. С. 59.
8. Мыцыков А. С. Прокуратура: проблемы развития // Прокурорский надзор. 2000. № 3. С. 6-7.
9. Из истории создания и становления Дальневосточной транспортной прокуратуры [Электронный ресурс]. URL: http://www.dvtp.ru/history
10. История прокуратуры [Электронный ресурс]. URL: http://www.ptproc.rU/ru/6/.
11. Саттаров В. Три десятилетия работы // Законность. 2007. № 4. С. 30.
12. Наумов А. Надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте (исторический и организационный аспекты) // Законность. 2007. № 4. С. 55.
13. Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокуратуры : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 16 дек. 2006 г. № 117 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
14. Об образовании Южной транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 27 апр. 2007 г № 70 // Там же.
15. Об образовании Северо-Западной транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 27 апр. 2007 г № 71 // Там же.
16. Об образовании Дальневосточной транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 11 мая 2007 г № 80 // Там же.
17. Об образовании Западно-Сибирской транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 11 мая 2007 г. № 81 // Там же.
18. Об образовании Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 11 мая 2007 г. № 82 // Там же.
19. Об образовании Приволжской транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 11 мая 2007 г. № 83 // Там же.
20. Об образовании Уральской транспортной прокуратуры : приказ Генерального прокурора РФ от 11 мая 2007 г. № 84 // Там же.
21. Приказами Генерального прокурора РФ образованы транспортные прокуратуры // Законность. 2007. № 7. С. 59.
22. Годунко А. Транспортная прокуратура: 15 лет спустя // Законность. 1995. № 12. С. 34.
23. См.: Дмитриев С. Проблемы определения территориальной подследственности по делам о кражах в поездах // Законность. 2009. № 4. С. 49-51.
To a Question of Causes and Conditions of Liquidation and Following Restoration of the Transport Prosecution Office System in the Russian Federation
© Gavrilenko A., Melnikov A., 2011
The article represents itself causes and conditions of liquidation of the united system transport Prosecution Office in 2001 and its restoration in 2007.
Key words: transport Prosecution Office; history of the transport Prosecution Office.
