CC BY
63
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-238-244 УДК 343.163
Е.Н. Асташкина
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК ГАРАНТИЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ
Введение: эффективность деятельности органов прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением права на образование, обеспечивает слаженность функционирования системы образования, в целях решения стоящих перед ней задач в государстве. Цель: поиск наиболее адекватного подхода к достижению высокой результативности прокурорского надзора за соблюдением права на образование, посредством правовой регламентации отдельных его аспектов. Методологическая основа: философский анализ категорий «сущность» и «предмет прокурорского надзора», совокупность диалектического, сравнительного и системного методов исследования. Результаты: аргументированная авторская позиция относительно предмета прокурорского надзора за соблюдением права на образование. Выводы: на сегодняшний день есть необходимость в принятии отдельного Приказа Генерального прокурора РФ, который закрепил бы приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением, закрепленного в Конституции РФ и Федеральных законах права на образование (с конкретизацией отдельных актуальных вопросов, которые следует проверять).
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, функция, приоритетное направление прокурорского надзора, права и свободы человека и гражданина, право на образование, методика прокурорских проверок.
E.N. Astashkina
PROSECUTOR'S SUPERVISION AS A GUARANTEE OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO EDUCATION
Background: the effectiveness of the activities of prosecutors in the implementation of prosecutorial supervision of compliance with the right to education, ensures the coherence of the educational system, in order to meet the challenges it faces in the state. Objective: to find the most adequate approach to achieving high efficiency of prosecutorial supervision over the observance of the right to education, through the legal regulation of its individual aspects. Methodology: philosophical analysis of the categories "essence" and "subject of prosecutorial supervision", a set of dialectical, comparative and systematic research methods. Results: the author's reasoned position on the subject of prosecutorial oversight of the right to education. Conclusions: today there is a need to adopt a separate Order of the Prosecutor General of the Russian Federation, which would fix the priority areas of prosecutorial oversight over compliance with the right to education, enshrined in the Constitution of the Russian Federation and federal laws (with the specification of certain topical issues that should be checked).
© Асташкина Елена Николаевна, 2023
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Astashkina Elena Nikolaevna, 2023
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology 238 (Saratov State Law Academy)
Key-words: prosecutor's office, prosecutor's supervision, function, priority direction of prosecutor's supervision, human and civil rights and freedoms, right to education, methods of prosecutor's checks.
Современное российское образование является фундаментальной основой общества, отражающей его интеллектуальный, духовно-нравственный, культурный уровень, подкрепляющий государственность и определяющий перспективную траекторию развития страны. Сбережение и развитие человеческого потенциала в нашем государстве, является одним из стратегических направлений национальной безопасности. Стратегия национальной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ № 400 от 2 июля 2021 г., предусматривает увеличение спектра возможностей для получения качественного образования всех уровней, переподготовки в соответствии с изменяющимися потребностями рынка труда, обучение и воспитание несовершеннолетних на основе традиционных российских духовных, нравственных, культурных, исторических цен-ностей1. Залогом стабильного и результативного функционирования системы образования является четкое соответствие всех процессов в данной сфере правоотношений соответствующим нормативно-правовым актам, что, в свою очередь, обеспечивает прокуратура РФ.
Органы прокуратуры осуществляют значимую деятельность по защите прав несовершеннолетних во всех сферах правоотношений и образование не исключение. Важность данной деятельности подчеркивает количество участников, реализующих свое право на образование. Так, в соответствии с государственной Программой РФ «Развитие образования», в 2020/21 учебном году по образовательным программам начального, основного и среднего общего образования обучались 16 893 700 человек, функционировало 39 980 государственных и муниципальных общеобразовательных организаций, причем в государстве более 1,25 млн обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и более 700 тыс. детей-инвалидов; общая численность студентов, обучающихся в организациях среднего профессионального образования в 2020/21 учебном году составляла 3 336 323 человека2.
Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на образование является одним из приоритетных направлений, на чем акцентирует внимание Генеральный прокурор РФ, приказывая нижестоящим прокурорам усиливать надзор в данной сфере, особое уделять внимание обеспечению необходимого качества образования, организации воспитания в образовательных учреждениях, в том числе, частных. Так, в приказе отмечается, что прокуроры должны оценивать достаточность принимаемых уполномоченными органами мер по решению проблемы дефицита мест в дошкольных и общеобразовательных организациях3. Такое требование на сегодняшний день несомненно актуально, поскольку доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет в 2020 г. составляла 99,17%, для детей раннего возраста (от 2 месяцев до 3 лет) составляла 91,65%,
1 См.: Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. № 27 (ч. II), ст. 5351.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие образования"» (в ред. от 26 сентября 2022 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. № 1 (ч. II), ст. 375.
3 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 13 декабря 2021 г. № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их
прав и законных интересов» // Законность. 2022. № 2. 239
а 99 471 ребенок указанного возраста не был обеспечен местом в государственных или муниципальных дошкольных образовательных организациях1.
Реализацию соблюдение прав детей на образование прокуратура держит в постоянном поле своего зрения. Мерами прокурорского надзора увеличивается количество образовательных организаций, обеспечивается доступность и безопасность получения образования, надлежащее оснащение учебного процесса. Например, к сентябрю 2022 г., в республиках Адыгея, Хакасия, Пермском крае и других регионах после прокурорских проверок в школах произведен ремонт, образовательные организации оборудованы в соответствии с санитарно-эпидемиологическими нормами, требованиями пожарной безопасности; в Чувашской Республике, Архангельской, Костромской областях и иных субъектах штат образовательных организаций укомплектован необходимыми педагогами, в том числе для обучения детей с ограниченными возможностями. Обеспечение права детей на образование в 2022/23 учебном году Генеральной прокуратурой Российской Федерации взято на особый контроль2.
Обеспечение и защита прав несовершеннолетних в системе функций прокуратуры имеет межотраслевой, комплексный характер, который находит свое проявление во всех сферах надзора и при реализации иных функций, и в первую очередь, это участие в рассмотрении дел судами [1, с. 9].
Надзор за исполнением законов в сфере образования и соблюдением права на образование является одним из приоритетных направлений таких отраслей прокурорского надзора, как надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В теории, сущность и назначение прокурорского надзора как функции, в целом вызывает дискуссии, однако, большинство авторов сходятся в том, что это понятие раскрывают предмет, объекты надзора, задачи, основные направления [2, с. 183-189]. Данные базовые элементы единого понятия имеют свое специфическое содержание как в различных отраслях надзора, так и в приоритетных направлениях данных отраслей надзора, что, в свою очередь, определяется характерными особенностями проверяемых правоотношений.
Предмет прокурорского надзора, всегда был вопросом, вызывающим повышенный интерес в теории и науке на протяжении длительного времени, и особенно с того момента как он нашел впервые свое законодательное закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», принятом в 1992 г. [3, с. 3]. Анализируя нормативно-правовое закрепление данного вопроса, В.В. Гаврилов отмечал, что предмет надзора, в любой сфере связан с исполнением законов [4, с. 10-40]. Одни авторы отождествляют предмет с объектом деятельности поднадзорных органов и лиц, что выражается в исполнении, соблюдении законов или ограничивает это понятие актами и действиями органов и лиц, которых входят в предмет надзора [5, с. 204-205]. Вторые раскрывают предмет надзора, как «стороны (аспекты) деятельности органов, организаций, иных лиц, на которые направлены внимание и полномочия прокурора» [6, с. 38]. Третьи, при определении предмета надзора, исходят из законодательного регулирования
1 См.: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие образования"» (в ред. от 26 сентября 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. № 1 (ч. II), ст. 375.
2 См.: Соблюдение прав детей на безопасные и современные условия образования остаются одной из приоритетных задач органов прокуратуры в новом учебном году. URL: https://epp. genproc.gov.ru/web/gprf/activity/protecting_children/news?item=76428168 (дата обращения:
240 10.11.2022).
данного вопроса и считают, что предметом является соблюдение Конституции РФ, исполнение законов поднадзорными органами и соответствие законам издаваемых ими правовых актов [7, с. 151].
Принимая во внимание различные точки зрения, предмет прокурорского надзора можно определить как сферу общественных отношений, проверяемую органами прокуратуры по вопросу правильного и единообразного исполнения законов поднадзорными органами. Конкретизируя теоретический аспект, исследуя предмет прокурорского надзора за соблюдением права на образование, представляется верным рассматривать соблюдение поднадзорными органами в своей деятельности конституционного права на образование, закрепленное в законодательстве РФ.
Фундаментальный характер права на образование подтверждается его закреплением в Конституции РФ, где провозглашается право каждого на образование, его общедоступность и бесплатность, его реализация на основании федеральных государственных образовательных стандартов, которые поддерживают различные формы образования и самообразования1.
Конституционная регламентация права на образование находит свою конкретизацию, а именно: ФЗ «Об образовании в РФ», ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», ФЗ «Об опеке и попечительстве» и др.2
Образуя в совокупности с Конституцией РФ предмет надзора, федеральные законы закрепляют механизмы и условия реализации и обеспечения права на образование. Так, в ФЗ «Об образовании в РФ», гарантируя положения Основного Закона, закрепляется структура системы образования, полномочия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, права обучающихся относительно обеспечения учебной литературой, выплаты стипендий, транспортного обеспечения, одежды и охраны здоровья обучающихся и т.д. В ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» гарантируется государственная поддержка получение инвалидами образования и необходимых условий для его получения, что реализуется в целях достижения равенства прав и свобод инвалидов наравне с другими гражданами, развитие их личных индивидуальных способностей и интеграцию в общество. При том, что образовательная деятельность реализуется в соответствии с адапти-
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря е 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // | Российская газета. 1993. 25 дек. *
2 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Феде- § рации» (в ред. от 7 октября 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. I), 1 ст. 7598; Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в ) Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2 1995. № 48, ст. 4563; Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и 33 правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г)
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26, ст. 3177; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3802; Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (в ред. от 1 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 1, ст. 48; Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (в ред. от 2 июля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 1, ст. 5. 241
рованными образовательными программами и индивидуальными программами реабилитации и абилитации инвалидов.
Стоит отметить, что соблюдение рассматриваемого права, закрепленного в федеральном законодательстве, относится к предмету данного направления надзора и, в свою очередь, отдельные его аспекты находят свою детализацию и в иных нормативно-правовых актах, в том числе и внутриведомственных. Знание их необходимо, так как они в полной мере отражают сущность и содержание положений федерального законодательства, выступающих в качестве гарантии реализации конституционного права на образование. Так, в ст. 41 ФЗ «Об образовании в РФ» закреплены положения, которые составляют содержание понятия «охрана здоровья обучающихся»: организация питания обучающихся; определение оптимальной учебной, внеучебной нагрузки, режима учебных занятий; обеспечение безопасности обучающихся в образовательных организациях и учреждениях и др. А раскрытие специфики содержания каждого элемента находит в иных нормативно-правовых актах. Например, Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 сентября 2020 г. № 28 «Об утверждении санитарных правил СП 2.4.3648-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи"», определяет санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасных условий образовательной деятельности, включая особенности локации образовательных учреждений, оборудование их территорий, планировку зданий и сооружений, технический регламент в отношении мебели (и для лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов), организация питания, организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования, осуществляющих присмотр и уход за детьми1.
Эффективность прокурорского надзора за соблюдением права на образование определяют и основные приоритетные направления, указывающие на самые уязвимые участки и требующие, в связи с этим, повышенного внимания прокурора. Данные направления сформулированы в приказах Генерального прокурора во всех отраслях надзора и имеют обязательный характер для исполнения нижестоящими прокурорами. В рассматриваемой сфере действует приказ Генерального прокурора № 195, который имеет общий характер для таких отраслей надзора, как надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Однако в данном приказе надзор в сфере образования не выделяется, а указывается в качестве приоритетных направлений прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов в социальной сфере и др.2 Поскольку, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», образование является одним из национальных проектов, то приоритетные направления прокурорского надзора при его реализации определены в Приказе Генерального прокурора РФ от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реа-
1 См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 сентября 2020 г. № 28 «Об утверждении санитарных правил СП 2.4.3648-20 „Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи"» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.11.2022).
2 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
242 (в ред. от 2 августа 2022 г.) // Законность. 2008. № 3.
лизации национальных проектов», где нижестоящих прокуроров ориентируют проверять всесторонность и своевременность принятия уполномоченными органами мер, направленных на повышение качества и доступности образовательных услуг, создание современной и безопасной образовательной среды, увеличение количества образовательных организаций, обеспечение условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, пресечение незаконного закрытия образовательных заведений в населенных пунктах и др.1
Однако, исходя из предмета надзора, включающий в себя достаточно широкий перечень нормативно-правовых актов, которым должна соответствовать сфера образования и многоплановость проверяемых правоотношений, очевидна потребность в едином нормативно-правовом документе, в котором нашли свое закрепление как ключевые проблемы в целом, на которых прокурорам следует сконцентрировать свое внимание, так и базовые вопросы в частности.
Такие аспекты подробно представляются в научных исследованиях, методиках проведения прокурорских проверок, где указываются не только отдельные значимые направления надзора за исполнением законов в сфере образования, исходя из требований закона (общедоступность образования, соблюдение права на образование инвалидами и лиц с ограниченными возможностями здоровья, лицензирование образовательной деятельности, информационная открытость образовательной деятельности, безопасность обучающихся, охрана здоровья обучающихся, соблюдение прав на образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законность действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования и др.), но и перечисляются вопросы, которые необходимо выяснить [8, с. 73-84; 9, с. 147-151; 10, с. 72-83; 11, с. 132-145]. Следует отметить, что подобные разработки без сомнения имеют важное разъяснительное и познавательное значение, но их характеризует скорее рекомендательный характер.
Таким образом, представляется верным говорить о том, что на сегодняшний день есть необходимость в принятии отдельного Приказа Генерального прокурора РФ, который закрепил бы приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением закрепленного в Конституции РФ и федеральных законах права на образование с конкретизацией отдельных актуальных вопросов, которые следует проверять.
Библиографический список
1. Защита прокурором прав несовершеннолетних: практическое пособие / коллектив авторов; под ред. О.Н. Коршуновой. М.: ЮСТИЦИЯ, 2021. 588 с.
2. Воронин О.В. О сущности современного прокурорского надзора // Уголовная юстиция. 2018. № 11. С. 183-189.
3. Гаврилов В.В., Николаева Т.П., Чугунов А.П. Прокурорский надзор в России: устройство и деятельность прокуратуры Российской Федерации / под ред. В.В. Гаврилова. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 1995. 244 с.
1 См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 20, ст. 2817; Приказ Генпрокуратуры России от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» (в ред. от 19 января 2022 г.) // Законность. 2019. № 5. 243
4. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР: предмет, объект, функция, компетенция / под ред. В.И. Новоселова. Саратов: Изд-во Саратовского унта, 1984. 152 с.
5. Шаихлисламов Э.Р., Ганеев Т.Ф. Сущность современного прокурорского надзора // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. International Journal of Humanities and Natural Sciences. 2020. Vol. 9-2 (48). Р. 204-205.
6. Головко И.И. О предмете деятельности прокурора и его пределах // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2021. № 4. С. 38.
7. Викторов И.С., Игонина Н.А., Субанова Н.В. Надзор за исполнением законов. Настольная книга прокурора: в 2 ч. / под общ. ред. О.С. Капинус, С.Г. Кехлерова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. Ч. 1: практическое пособие. 481 с.
8. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / коллектив авторов; под. ред. О.Н. Коршуновой. 2е изд., перераб. и доп. М.: ЮСТИЦИЯ, 2019. 408 с.
9. Муравьев И.А. Правовые основы государственного надзора в сфере образования // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 147-151.
10. Куликова Т.Е. Проблемы правового регулирования лицензионного контроля за образовательной деятельностью // Вестник СПбГУ. Право. 2019. Т. 10. Вып. 1. С. 72-83.
11. Терещенко Е.А., Иванченко Е.А., Зассеев Д.А. Защита органами прокуратуры Российской Федерации права на образование и соблюдение образовательными организациями СКФО федерального законодательства // Правовая политика и правовая жизнь. 2019. № 4. С. 132-145.
References
1. Protection by the Prosecutor of the Rights of Minors: a practical guide / collective of authors; edited by O.N. Korshunova. Moscow: JUSTICE, 2021. 588 p.
2. Voronin O.V. On the Essence of Modern Prosecutorial Supervision // Criminal Justice. § 2018. No. 11. P. 183-189.
~ 3. Gavrilov V.V., Nikolaeva T.P., Chugunov A.P. Prosecutor's Supervision in Russia:
The Structure and Activities of the Prosecutor's Office of the Russian Federation / Edited g by V.V. Gavrilov. Saratov: Sarat. State Academy of Law, 1995. 244 p. i 4. Gavrilov V.V. The Essence of Prosecutorial Supervision in the USSR: Subject, Object,
I Function, Competence / Edited by V. I. Novoselov. Saratov: Saratov University Press, I 1984.152 p.
5. Shaikhlislamov E.R., Ganeev T.F. The Essence of Modern Prosecutorial Supervision // International Journal of Humanities and Natural Sciences. International Journal of I Humanities and Natural Sciences. 2020. Vol. 9-2 (48). P. 204-205.
i" 6. Golovko I.I. On the Subject of the Prosecutor's Activity and Its Limits // Vestnik
| VSU. Series: Law. 2021. No. 4. P. 38.
| 7. Viktorov I.S., Igonina N.A., Subanova N.V. Supervision of the Execution of Laws /
I Prosecutor's Handbook. In 2 h. Part 1: practice. manual / under the general Ed. O.S. Ka-■5 pinus, S.G. Kehlerova. 5-th ed., reprint. and additional. M.: Yurayt Publishing House, J 2019. 481 p.
§ 8. Prosecutor's Check. Methodology and Tactics of Conducting: textbook / team of
g authors; edited by O.N. Korshunova. 2nd ed., transab. and additional. Moscow: JUSTICE, f 2019. 408 p.
1 9. Muravyev I.A. Legal Bases of State Supervision in the Field of Education // Bulletin
J of the O.E. Kutafin University (MSLA). 2014. No. 2. P. 147-151.
10. Kulikova T.B. Problems of Legal Regulation of Licensing Control over Educational Activities // Bulletin of St. Petersburg State University. Right. 2019. Vol. 10. Issue 1. P. 72-83.
11. Tereshchenko E.A., Ivanchenko E.A., Zasseev D.A. Protection by the Prosecutor's Office of the Russian Federation of the Right to Education and Compliance by Educational Organizations of the North Caucasus Federal District with Federal Legislation // Legal
244 policy and legal life. 2019. No. 4. P. 132-145.
