Статус прокуратуры Российской Федерации и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Текст научной статьи по специальности «Право»

Е. В. Колесников,

профессор кафедры конституционного права имени профессора И.Е. Фарбера Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор

E.V. Kolesnikov,

professor of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber Saratov State Law Academy, Doctor of Law, Professor [email protected]

I

I 8 CO

s

I

С

I 8 CO

I

A. A. Aklanov,

graduate .student of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber SGSA, prosecutor of the department for supervision of criminal procedure and operational-search activities of the Prosecutor's Office of the Republic of Mari El [email protected]

246

cv о «V

CO

А.А. Акланов,

аспирант кафедры конституционного права имени профессора И.Е. Фарбера Саратовской государственной юридической академии, прокурор отдела по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Республики Марий Эл

DOI:

СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Аннотация: в статье рассматривается статус и деятельность прокуратуры по обеспечению и защите прав человека и гражданина. Выделены особенности прокурорского надзора, позволяющие характеризовать прокуратуру как особый правоохранительный контрольно-надзорный орган. Сказано о развитии законодательно-правовых основ прокуратуры в Советском государстве и Российской Федерации. Обосновано, что прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан вытекает из природы и особого статуса данного органа.

Ключевые слова: прокуратура, Конституция РФ, прокурорский надзор, цели прокурорского надзора, права и свободы человека и гражданина, законодательство.

STATUS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND PROSECUTOR'S SUPERVISION OF COMPLIANCE HUMAN AND CIVIL RIGHTS AND FREEDOMS

Abstract: the article considers the status and activities of the prosecutor's office to ensure and protect human and civil rights. The peculiarities of the Procu-Ror supervision are highlighted, which make it possible to characterize the prosecutor's office as a .special protection control and supervisory body. It is said about the development of the legal and legal foundations of the prosecutor's office in the Soviet state and the Russian Federation. The prosecutor's supervision of the observance of the rights andfreedoms of citizens flows from the nature and special status of this body.

Key words: prosecutor's office, Constitution of the Russian Federation, prosecutor's supervision, objectives of prosecutor's supervision, rights andfreedoms of man and citizen, lawmaking.

Защита прав и свобод человека является важнейшей обязанностью Российского демократического государства. В современных условиях права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов органами публичной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 17, 18 Конституции РФ) [1]. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Эти базовые положения определили права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, возложив на органы власти всех уровней их обеспечение, а для отдельных государствен- ^ ных институтов - их защиту, восстановление в правах в качестве ос- jj новы деятельности. а

Среди правоохранительных органов государства особую роль за- j нимает российская прокуратура (от лат. procure - забочусь) [2, с. 543], 8 Т имеющая трехвековую российскую историю. Прокуратура Российской g Федерации - это централизованная система государственных органов, | о

JD о

предусмотренная Конституцией РФ и осуществляющая прокурор- § § ский надзор, а также иные предусмотренные законом функции. Это | § особый контрольно-надзорный институт, обладающий специальным а ®

о В

§3

конституционно-правовым статусом.

В Советском государстве прокуратура была создана в 1922 г.

и заняла важное место в государственном механизме. В Конституции ^ §

Союза ССР 1936 г. была глава IX, посвященная суду и прокура- § 3

туре (из 16 статей 5 были о статусе анализируемого института). | 3

Прокуратура характеризовалась в гл. 21 Конституции Союза ССР « О

1977 г., охватившая также 5 статей (ст. 164-168) [3, с. 143-144, 240]. | |

Первоначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. су- ш

х За

ществовала глава 7 «Судебная власть», включающая ст. 129 о статусе 1

1 -о

прокуратуры. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ эта глава 7 247 получила новое содержательное наименование - «Судебная власть

ь. m

ь о

л §

1 о

и прокуратура». Статус прокуратуры был также уточнен Законом РФ и и о конституционной поправке от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ [ 4 ].

Из-за неразвитости системы советского законодательства, а так- § й же по субъективным причинам статус и полномочия прокуратуры § длительное время регламентировались подзаконными актами - преимущественно указами и постановлениями Президиума Верховного Совета Союза ССР, ранее - актами Центрального исполнительного ко-

митета (ЦИК) Союза ССР, союзных республик, актами Совнаркомов. Общесоюзная прокуратура была учреждена совместным постановлением ЦИК и Совнаркома Союза ССР 20 июня 1933 г. Действовавшее 34 года и сыгравшее большую роль в укреплении законности и правопорядка Положение о прокурорском надзоре в СССР утверждено Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР 24 мая 1955 г. [5].

На законодательном уровне вопросы организации и деятельности данного органа были решены только Законом Союза ССР о прокуратуре, принятом общесоюзным Верховным Советом 30 ноября 1979 г. [6].

С момента создания в течение всего советского периода в деятельности прокуратуры преобладали задачи и функции по защите нового социалистического строя, государственных и общественных интересов. В постановлении ЦИК и Совнаркома Союза ССР об учреждении общесоюзной прокуратуры от 20 июня 1933 г. было отмечено, что она „о создается «в целях укрепления социалистической законности и должен ной охраны общественной собственности» [7]. Проблематика защиты

прав и свобод граждан стояла явно не на первом месте. а В целом современный статус российской прокуратуры соответ-§ ствует высоким международным (европейским) стандартам. К числу § важнейших полномочий прокуратуры относится: надзор за соблюде-2 нием прав и свобод человека и гражданина федеральными органами ^ исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представитель— ными и исполнительными органами российских субъектов, органами § местного самоуправления, органами военного управления, органами ^ контроля, специальными субъектами осуществления общественного § контроля, а также органами управления и руководителями коммер-^ ческих и некоммерческих организаций (п. 2 ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. 8 № 2202-1).

^ В условиях постсоветской государственности обозначенный блок С полномочий в п. 2 ч. 2 ст. 1 Федерального закона 1992 г. - это новое, самостоятельное и политически значимое направление деятельности 248 прокурорских органов [8]. ^ На расширенном заседании коллегии Генеральной прокурату-СЧ ры Российской Федерации по итогам работы 2021 г. Президентом ® России В.В. Путиным заслуженно отмечена эффективность работы

го

органов прокуратуры по защите прав граждан, в том числе сказано, что благодаря качественной и оперативной работе надзорного органа защищены социальные права более миллиона граждан [9].

Особый статус прокуратуры Российской Федерации среди органов, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина,

объясняется рядом уникальных, присущих только данному надзорному органу особенностей осуществления правозащитной деятельности.

Так, во-первых, прокурорский надзор является довольно широким, охватывает значимые сферы правового регулирования. В компетенции прокуратуры находятся социальные, административные, уголовно-процессуальные, нормотворческие и ряд других отношений, которые в совокупности не доступны для иных правоохранительных органов. Согласно федеральным законоположениям объекты прокурорского надзора обширны и охватывают многие государственно-публичные, общественные и экономические институты.

Важно отметить и то, что широкие пределы прокурорского надзора отличаются не только многообразием его сфер, но и комплексным характером, позволяющим осуществлять надзорные функции по одному ^ исходному правовому факту в рамках множества в дальнейшем скла- ЩЦ дывающихся правоотношений. К примеру, в ходе проведения проверок д

"о

трудовых прав граждан прокурорами могут выявляться преступления, ^ предусмотренные ст. 143, 145, 145.1 Уголовно-процессуального ко- О а! декса РФ, при дальнейшем расследовании уголовных дел по таким § преступлениям данный надзор находит свое продолжение в надзоре за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, ! § а в ряде случаев - и в уголовном преследовании [10]. | §

Во-вторых, прокуратура не относится ни к одной из традицион- а ®

§ а

§3

О ш §

5

ных ветвей государственной власти. Данная особенность выводит этот орган из системы сдержек и противовесов, позволяя осуществлять правозащитную деятельность независимо от иных органов ® § государственной власти и местного самоуправления. Все сказанное § -3 подтверждается и постулатом - императивным предписанием о не- 1 ^

ш "о

допустимости вмешательства в осуществление прокурорского над- « О зора, закрепленным в Федеральном законе о прокуратуре Российской | §

£ а ш а> х £

Федерации» (ч. 2 ст. 4, ст. 5). X

В-третьих, прокуратура наделена широким инструментарием, Ш

Ш "О

позволяющим добиваться эффективной защиты и восстановления прав граждан. В их числе, как прокурорские проверки, так и акты 249 реагирования, которые в совокупности являются действенным рычагом воздействия на факты нарушения прав человека. Эффективность и и прокурорского реагирования также подкрепляется обязательностью исполнения требований прокурора под угрозой ответственности за их игнорирование.

Кроме того, надо иметь в виду два существенных обстоятельства. Первое - полномочие по опротестованию нормативно-правовых актов, позволяющее отнести прокуратуру к органам, участвующим

ТТ Т

Г Г Ь §

§

ш О

Ч

в конституционном контроле [ 11, с. 3-15; 12, с. 75 ]. Второе - участие в правотворческой деятельности. Прокурорские органы могут вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Федерального закона о прокуратуре). Все вышесказанное выводит надзорную правозащитную деятельность на более высокий уровень обеспечения законности и правопорядка.

Еще одной особенностью правозащитной деятельности прокуратуры выступает полномочие по инициативной защите прав и свобод отдельных категорий населения (престарелые, несовершеннолетние, инвалиды и др.) и неопределенного круга лиц в случае массового нарушения прав граждан. В таких случаях прокурор самостоятельно предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах данных лиц, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные .а обязанно сти истца [13].

Вышесказанное, безусловно, свидетельствует о масштабности ^ и влиятельности прокурорского надзора за соблюдением прав граж-а дан, его уникальности.

§ Вместе с тем в науке остается дискуссионным вопрос о сущности § надзора за соблюдением прав и свобод личности, его отнесении к от-2 дельной функции прокуратуры или самостоятельному направлению ^ надзора, его разграничении с иными направлениями надзора. — Конституционная реформа 2020 г. внесла некоторую определен-§ ность в данный вопрос, закрепив в Основном Законе понятие «проку -5 ратура Российской Федерации». Соответствующие базовые изменения § конкретизированы в действующем законодательстве.

В конституционном акте 1993 г. установлены важнейшие функции (направления деятельности) прокуратуры - прежде всего, надзор за о соблюдением российской Конституции и исполнением законов, над-^ зор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное С преследование (ч. 1 ст. 129). Однако окончательными и завершенными данные функции не являются.

250 В действующем конституционном акте закреплен не исчерпы-^ вающий, а открытий перечень функций данного органа. В базовом СЧ Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 2) перечислены как конституционные ® функции, так и иные полномочия (например, возбуждение дел об административных правонарушениях), которые в своей совокупности направлены на достижение целей, которые поставлены законодателем перед прокуратурой.

Анализ данной нормы через призму целей, стоящих перед прокуратурой, позволяет сделать обоснованный вывод о том, что пере-

численные в ней функции и полномочия по своей сути являются задачами прокуратуры. При таких обстоятельствах законодателем допущено частичное смешение понятий «функции прокуратуры» и «задачи прокуратуры», поскольку они в своем содержании отчасти тождественны и совпадают. Цели, задачи и функции государственного органа являются хоть и связанными между собой, но разными как по назначению, так и по объему понятиями.

Цель органов прокуратуры - обеспечение верховенства Конституции РФ, закона, единство и укрепление законности на всей российской государственной территории, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Исходя из традиционного философского понимания цели как ^ представляемого и желаемого будущего того или иного феномена [ 14, с. 506 ], необходимо более точно проследить взаимосвязь между це- д

"о

лями и средствами. ^

Цели выступают наиболее общим концептуальным понятием. О а! Это планируемый результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, £ § прокурорский надзор. Цели такого надзора определяются статусом § §

(о &

прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме. | §

Задачи прокуратуры тесно связаны с ее целями и служат средством достижения поставленных перед надзорным органом целей, в связи с этим «задачи» являются более частной и конкретной категорией, при этом они обязательно должны соответствовать целям. ^ §

8 &

ш Ю ю в

О §

§ -8

ш

§ -с а §

Функции государственного органа (в том числе и прокуратуры)

5

являются более сложным понятием (к их пониманию в науке по сей щ 3 день не сформирован единый подход). Под функциями государствен- * О ного органа в целом следует понимать основные его направления дея- Ц & тельности, отражающие наиболее общее назначение органа в системе 8 8

публичной власти. Данное определение не является доктринальным 8

ш

и сформулировано по результатам системного анализа термина «орган государственной власти».

В правоведении обычно под функцией прокуратуры понимают отдельный вид ее деятельности, обусловленный одной или несколькими и и стоящими перед ней целями, проявляющийся в решении совокупности 1 § (как правило, сходных) задач, посредством реализации особенных, свойственных именно для этого правового поля полномочий.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина фактически является тождественным другой отрасли - надзору за исполнением законов, их объединяет единый предмет

251

ТТ ТТ

Г Г Ь §

§ § шО

и

надзора, набор правовых средств (мер прокурорского реагирования). Более того, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» названные отрасли надзора сводит в одно целое, при этом указывает на необходимость акцентирования внимания на ряде социальных (трудовых, жилищных, права на медицинскую помощь) и политических прав при проведении соответствующих проверок соблюдения законодательства [15].

Анализ других отраслей прокурорского надзора свидетельствует о том, что они также направлены и на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, но в иных правовых аспектах. Так, например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное .а следствие, нацелен на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Об этом прямо сказано в ст. 29 Федерального закона о прокуратуре. а Надзор за исполнением законов администрациями органов § и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры § принудительного характера администрациями мест содержания задер-2 жанных и заключенных под стражу в своей совокупности направлены ^ на защиту прав лиц, обладающих особым статусом (осужденных, — отбывающих наказание, содержащихся под стражей). § В целом и другие функции прокуратуры, не только надзорные, 5 отражают ее правозащитное назначение. Так, в рамках осуществления § функций по участию в рассмотрении дел судами прокурор вправе ^ обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых зао коном интересов общества или государства.

^ Таким образом, можно прийти к выводу, что выделение надзора С за соблюдением прав граждан в отдельную отрасль является существенным фактором и имеет практическое значение. Обеспечение 252 прав человека и гражданина, их защита являются важнейшей целью ^ прокурорской деятельности, она определяет ее назначение в системе СЧ органов публичной власти, предопределяя ее функции [16, с. 267-286; ® 17, с. 213-222; 18, с. 18-23]. В целях обеспечения эффективной защи-^ ты прав человека прокуратура наделена комплексом специфических полномочий, а также рядом гарантий ее деятельности.

Согласно законодательству, прокурор, осуществляя подобный надзор, рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет

пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению подобных нарушений; привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Так, по данным Генерального прокурора РФ И. Краснова, в 2021 г. прокуроры рассмотрели более 3 млн обращений граждан (почти миллион человек были приняты на личном приеме) [19].

В ряде случаев прокурор вправе предъявлять и поддерживать в суде (или арбитражном суде) иск в интересах пострадавших (ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является важнейшим направлением, основной функцией прокуратуры, которое прямо вытекает из особого статуса этого !ш

контрольно-надзорного государственного органа. °

§

1

Список литературы: ш 3

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосо- § ^ ванием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссий- г ского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.

ст. 5993; Российская газета. - 2022. - 15 июня.

Генеральной прокуратуры Российской Федерации по итогам работы 2021 г. URL:http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/68274.

10. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ. - М. : Омега-Л., 2021. - 265 с.

§

X о

- 2020. - № 11, ст. 1416; № 27, ст. 4196. § §

Ф &

2. Большой словарь иностранных слов / сост. А.Ю. Москвин. * §

3§

ш

ю в

0 £

§ -8

ш

§

4. Судебная власть и прокуратура : Закон РФ о поправке к Конституции £ § Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодатель- § * ства Рос. Федерации. -2014. - № 6, ст. 548. § о

5. Положение о прокурорском надзоре в СССР. Утв. Указом Президиума Ю §

§ 3

3 1

1 ю х £

Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - № 49, ст. 873. Щ Ц

7. Об учреждении Прокуратуры Союза ССР : постановление ЦИК

и Совнаркома СССР от 20 июня 1933 г. // Собр. законов ССР. - 1933. - № 40, 253 ст. 239. -

8. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с посл. изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1995. - № 47, ст. 4472; 2021. - № 27, ь 8

- М. : Центрполиграф, 2005. - 816 с.

3. Конституция общенародного государства: сборник / под общ. ред. М. С. Смиртюкова и К.М. Боголюбова. - М. : Политиздат, 1978. - 248 с.

Верховного Совета Союза ССР 24 мая 1955 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9, ст. 222.

6. О прокуратуре СССР : Закон Союза СССР от 30 ноября 1979 г. //

Тт т

ь г

X О х

9. Выступление Президента РФ на расширенном заседании коллегии § О

5

11. Шульженко, Ю.Л. Конституционный контроль в России / Ю.Л. Шульженко. - М., 1995. - 176 с. (Институт государства и права РАН).

12. Мусаева Г.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / Г.М. Мусаева // Юридический вестник Дагестанского гос. ун-та. - 2014.

- № 3. - С. 74-80.

13. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3. - М. : Проспект, КноРус, 2021. - 193 с.

14. Краткая философская энциклопедия / ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. - М. : Прогресс ; Энциклопедия, 1994. - 576 с.

15. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генеральной Прокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 // Законность. - 2008. - № 3.

16. Права человека: учеб. пособие / под ред. И. В. Гончарова.

- М. : Проспект, 2020. - 296 с.

17. Обеспечение защиты прав человека в Российской Федерации : учеб-43 ник / под ред. Г.Н. Комковой. - М. : ИНФРА-М, 2022. - 339 с.

18. Ергашев, Е. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж-§ данина как самостоятельное направление прокурорской деятельности / * Е. Ергашев // Законность. - 2021. - № 6. - С. 18-23.

^ 19. Егоров, И. Прокурор защитит: Генпрокуратуре поставлены новые

§ задачи / И. Егоров // Рос. газ. - 2022. - 13 янв. со

254

о

«V

со