CC BY
160
32 Ищенко О. А., Филатов А. В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграционного законодательства на территории Российской Федерации // Миграц. право. 2006. № 1 . С 10 .
33 См .: Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Администрат. право и процесс . 2005. № 1 . С . 32-34.
34 См . , напр. : Корецкий Д. А., Милюков С. Ф. Внесудебная репрессия как законный способ борьбы с преступностью // Уголов . право. 2004. № 1 . С . 112-114 .
35 Сандугей А. Н. Указ . соч . С . 32-34.
А. А. Бадмаев
прокурор как субъект административно-процессуальных отношений
Исследуются вопросы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях с позиций науки административного права .
Ключевые слова: прокурорский надзор, правосубъектность, правоспособность, дееспособность, административно-процессуальные и административные отношения.
Ученые-правоведы включают в предмет отрасли права прокурорский надзор (прокурорское право, прокурорское надзорно-охранительное право) — общественные отношения, возникающие при осуществлении органами прокуратуры своей деятельности1 .
Таким образом, прокурор, участвующий в производстве по делам об административных правонарушениях, рассматривается как субъект особых прокурорских, надзорноохранительных отношений
Первоначально обратимся к анализу понятия «субъект административного права» . В теории права под субъектами права понимаются участники правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности2 . Некоторые ученые существенно уточняют это определение: «субъект права в любой отрасли права — это обладатель, носитель определенных прав и обязанностей, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей, полномочий, возложенных на него правовым актом, участием в жизни общества, коллектива, государства»3 . С позиции науки административного права субъектами отрасли понимаются участники (стороны) регулируемых нормами административного права управленческих общественных отношений4 . Д . Н . Бахрах указывает, что «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»5 . Для того чтобы быть субъектом административного права, необходимо обладать особым юридическим качеством — правосубъектностью (предусмотренная нормами права способность (возможность) лица быть участником правоотношений6) . Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность . Правоспособность есть предусмотренная нормами права способность (возможность) лица иметь субъективные права и юридические обязанности, как отмечает Ю . Н . Старилов «совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об административных правонарушениях»7. Однако «субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений,
для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью»8, т. е . субъекты административного права становятся тогда субъектами административноправовых отношений, когда они обладают вторым элементом административной правосубъектности — административной дееспособностью9 . Итак, субъектами административного права являются участники управленческих общественных отношений, обладающие административной право- и дееспособностью
Традиционно в административно-правовой науке выделяют следующие субъекты административного права:
а) органы государственной власти (органы исполнительной власти, Президент РФ, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления);
б) общественные объединения (политические партии, профсоюзы, общественные ассоциации, союзы, гильдии и т. д .);
в) администрации предприятий и учреждений;
г) граждане10 .
Для настоящего исследования интересна позиция Д. Н . Бахраха, который говорит о двух типах субъектов: индивидуальных и коллективных . К индивидуальным субъектам он относит: граждан, иностранных лиц и лиц без гражданства . К коллективным субъектам административного права ученый относит «организованные группы людей, выступающие вовне как нечто единое, персонифицированное» и выделяет три класса: организации (государственные и частные), структурные подразделения организаций, сложные организации . В свою очередь, первым видом организаций названы государственные организации, которые делятся на государственные органы, предприятия, учреждения, строевые подразделения . Характеризуя государственные органы, Д. Н Бахрах указывает, что субъектами административного права могут быть не только исполнительные органы государственной власти, но и суды, органы прокуратуры На них, как и на все иные организации, возлагается обязанность соблюдать общеобязательные правила (противопожарные, санитарные и иные), они участвуют в осуществлении административного принуждения . Известно, что судьи единолично рассматривают дела об административных правонарушениях11 . Ю . Н . Старилов также называет прокурора субъектом административного права: «субъект административного права — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию, либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой . Прокурор обязан при наличии достаточных оснований возбудить производство по делу об административном правонарушении, данное постановление является реализацией его правового статуса»12 . В . Д . Сорокин также указывает в качестве субъектов административного процесса, а значит, административно-процессуальных отношений, суд и прокуратуру13 . Так, М . Я . Масленников пишет
о том, что «административно-юрисдикционные правоотношения на различных стадиях производства складываются: между органами административной юрисдикции, производящими административное расследование по делу, рассматривающими дело по существу, и лицами, привлекаемыми к административной ответственности и потерпевшими... между органами административной юрисдикции и прокурором, адвокатом и т. д . »14 . Н . Г. Салищева указывает на то, что субъектами административно-процессуальных отношений являются те лица (граждане, общественные организации и государственные органы, а также их должностные лица), которые при осуществлении органами государства административной юрисдикции совершают установленные законом
процессуальные действия . Автор соглашается с тем, что «субъектом административнопроцессуальных отношений может быть суд, когда он рассматривает административные дела, или прокурор, в обязанности которого входит защита интересов государства и граждан»15 .
Таким образом, по мнению ученых, прокурор может выступать в качестве субъекта административного права Соглашаясь с мнением ученых, отметим, что их позиция об отнесении прокурора к субъектам административного права не обосновывается
Мы попытаемся уточнить и обосновать указанную позицию
По нашему мнению, возможна классификация субъектов административно-правовых отношений, а значит, и субъектов административного права в зависимости от характера общественных отношений на:
1) субъекты административно-процессуальных отношений;
2) субъекты административно-материальных отношений .
Обратимся к природе административных и административно-процессуальных отношений
Ученый-административист Г. И . Петров классифицирует административно-правовые отношения по их характеру на материальные и процессуальные и указывает, что примером административно-процессуальных правоотношений могут служить отношения, складывающиеся в процессе рассмотрения дел об административных отношениях . Кроме того, указанный автор отмечает, что «посредством административно-процессуальных отношений реализуются многие материальные отношения других отраслей права»16 . Административное право регулирует общественные отношения как материальные, так и процессуальные17. В общей теории права отмечают производность процессуального права от материального . С . С . Алексеев указывает, что отрасли процессуального права призваны «обеспечить проведение в жизнь предписаний материального права В этом отношении, оставаясь самостоятельными, они имеют подчиненное, производное значение по линии их связи с материальными отраслями»18 . Также и административно-процессуальные отношения являются вторичными от материальных административных отношений, возникают на их основе: характер, содержание и назначение процессуальных отношений подчинены требованиям жизненности материальных правоотношений и в этом смысле обусловливаются ими, производны от них19 . О. К . Заострожная указывает, что характерные черты административно-процессуальных отношений:
1) носят управленческий, организационный характер;
2) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов управления в области правотворчества и правоприменения;
3) являются вторичными, производными в сравнении с материальными правоотно-
шениями20
Ученые включают в административно-процессуальные отношения:
а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;
б) общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского, трудового и других отраслей права, которые для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;
в) процессуальную деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других государственных органов21
В . Д. Сорокин отмечает, что было бы неверным ограничивать «реализующие возможности» и пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями осуществления только материальных административно-правовых норм . Эти пределы шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей российского права . Подобно тому, как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей22
Таким образом, административно-процессуальные отношения являются формой реализации не только материальных административно-правовых отношений, но в некоторых случаях и иных отраслей права, в том числе и такой отрасли права, как прокурорский надзор
Этим обусловлен тот факт, что круг участников административно-процессуальных отношений значительно шире круга субъектов соответствующих административно-материальных отношений Так, некоторыми учеными отмечается, что «если материальноправовое отношение возможно только между нарушителем административно-правовой нормы и органом государства, то в административно-юрисдикционные отношения наряду с ними включаются другие участники. для административно-юрисдикционных правоотношений характерна множественность их субъектов»23 .
Получается, что прокурор, участвуя в производстве по делам об административных правонарушениях, является субъектом, участником именно административно-процессуальных отношений, его правовое положение в данном случае урегулировано нормами административного права Участвуя в производстве по делам об административных правонарушениях, прокурор действует в пределах, устанавливаемых административно-процессуальными нормами . Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, входят в предмет административного права То есть, когда прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или участвует в рассмотрении таких дел, то, действительно, возникают прокурорско-надзорные отношения, но реализуются они в административно-правовой форме, т е прокурор становится субъектом административно-процессуальных отношений, одним из участников производства по делам об административных правонарушениях
Таким образом, прокурор как субъект производства по делам об административных правонарушениях (а значит, административно-процессуальных отношений) — это указанное в законе должностное лицо прокуратуры, обладающее административно-правовой правоспособностью и дееспособностью, осуществляющее указанные КоАП РФ процессуальные функции в целях обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях
Примечания
1 См . : Прокурорский надзор: Учеб . для вузов / Под ред . О. А. Галустьяна. М . , 2004. С . 14; Ерга-шев Е. Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как самостоятельная отрасль современного российского права // Право и политика. 2005. № 10 .
2 См . : Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред . В. Д. Перевалов. М . , 2004. С . 466.
3Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учеб. Саратов, 2003 . С . 42 .
4 См . : Административное право: Учеб . / По ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М . , 2001. С . 41 .
5 Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985 . С . 3-4.
6 См . : Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред . В. Д. Перевалов. М . , 2004. С . 461 .
7 Бахрах Д. Н. Российский Б. В. Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб . для вузов . М . , 2004. С.550.
8 Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М . , 1996. С . 44 .
9 См . : Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М . , 2001. С. 41 .
10 См .: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право: Учеб. М . , 2004. С . 63; Конин Н. М. Российское административное право . Саратов, 2001. С . 63 .
11 См .: Бахрах Д. Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы . М . , 2004. С. 72-89.
12 Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: Учеб . : В 2 т. М . , 2002 . Т. 1 . С . 419419
13 См .: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учеб . СПб . , 2004. С . 240; Он же. Административный процесс и административно-процессуальное право СПб , 2002 С 60
14Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс . Воронеж, 1990. С . 31 .
15 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М . , 1964. С . 56-57.
16 Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения . Л . , 1972. С. 97-98.
17 См .: Бахрах Д. Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвуз . сб. науч . тр . Екатеринбург, 2003. С . 7.
18Алексеев С. С. Общая теория социалистического права . 1963. С . 229-230.
19 См . : Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред . П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М . , 1976. С . 34 .
20 См .: Заострожная О. К. Советский административный процесс . Воронеж, 1985. С . 27.
21 См .: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М . , 1976. С . 167.
22 См .: Сорокин В. Д. Указ . соч . С . 150 .
23 Масленников М. Я. Указ . соч . С . 29-31 .
