CC BY
81
Проблемы экономики и юридической практики
1'2018
15. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
15.1. ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫХ ПРОИЗВОДСТВАХ ПО ПРИМЕНЕНИЮ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО И ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
Черноштан Татьяна Анатольевна, аспирант кафедры административного и служебного права
Место учебы: Южно-Российский институт управления - филиал ФГОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Ростов-на-Дону
kol2130@yandex.ru
Аннотация: рассматриваются административно-юрисдикционные производства с участием прокурора; функции и задачи участия прокурора в административно-юрисдикционных производствах; проблемы правоприменения и пути совершенствования законодательства в названной сфере.
Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность, административно-юрисдикционное производство, административное принуждение.
PARTICIPATION OF PROSECUTOR IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS ON APPLICATION OF MEASURES OF ADMINISTRATIVE AND DISCIPLINARY
COERCION
Chernoshtan Tatiana A., post-graduate student of chair of administrative and the official law
Study place: The southern Russian institute of management - branch FGOU VPO «Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration», Rostov-on-Don
kol2130@yandex.ru
Annotation: administrative and jurisdictional proceedings with the participation of the prosecutor are considered; functions and tasks of the prosecutor's participation in administrative jurisdictions; problems of law enforcement and ways to improve legislation in this area. Keywords: administrative-jurisdictional activity, administrative-jurisdictional production, administrative coercion.
Значительный объем государственной административно-юрисдикционной деятельности приходится на долю правоохранительных органов. При этом органам прокуратуры, принадлежащим к их числу, свойственна особая роль и уникальный объем полномочий. Содержание административно-юрисдикционной деятельности прокурора зависит от характера административно-правового конфликта, от того, лежит ли в его основе правонарушение, влекущее применение административного или дисциплинарного принуждения, или административно-правовой спор.
Правонарушение представляет собой противоправное деяние, которое может быть выражено в форме нарушения установленных запретов или неисполнения обязанностей. Как справедливо отмечено О.В. Шмалий, «правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личной свободы граждан и организаций посредством нормативного установления запретов и возложения на них позитивных обязываний и понуждения к соблюдению и исполнению последних, в результате чего поведение субъек-
тов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами»1.
Значение административного принуждения состоит в том, что оно «заставляет гражданина соотносить свое поведение с общественными требованиями в угодную для общества сторону, поскольку связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан»2.
К числу мер административного принуждения наряду с мерами административной ответственности принято относить административно-предупредительные, администра-тивно-пресекательные меры, меры административно-процессуального обеспечения. Процедуры применения этих мер многие ученые относят к административно-юрисдикционному процессу.
Так, П.И. Кононов выделяет несколько производств по применению таких мер: «административно-пресекательное,
1 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 12.
2 Административное право Российской Федерации/ Отв. ред. Попов Л.Л. М: РГ-Пресс,2014. С.201.
Черноштан Т. А.
ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫХ ПРОИЗВОДСТВАХ ПО ПРИМЕНЕНИЮ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО И ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
административно-обеспечительное, административно-исполнительное»3. И.В. Панова указывает на производство по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами административной ответственности» 4. По мнению Л.Л. Попова, применение в правоохранительных целях административно-предупредительных и административно-пресекательных мер следует рассматривать в рамках административно-юрисдикционного блока административного процесса5.
Эта позиция представляется обоснованной. Однако, следует отметить, что не всякая мера административного принуждения есть результат юрисдикционной деятельности уполномоченных органов, а только та, которая применяется за допущенные нарушения законодательства и представляет собой реализацию санкции административно-правовой нормы6.
Кроме того, указанные меры должны применяться на основании о правоприменительного юрисдикционного акта (решения органа исполнительной власти, иного органа, суда). В противном случае деятельность органа, применяющего меры принуждения, не может быть отнесена к ад-министративно-юрисдикционной, поскольку «смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде соответствующего юридического акта - закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица»7.
Так, совершенно определенно прокурор выступает в качестве участника административно-юрисдикционных производств при реализации предусмотренных Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»8 предупредительных и пресекательных мер в отношении общественных и религиозных организаций, осуществляющих экстремистскую деятельность (вынесение предупреждения, решения о приостановлении деятельности); участии в суде по делам о ликвидации или запрете деятельности таких организаций, участии в процедурах судебного санкционирования принудительной госпитализации в психиатрический стационар или медицинскую противотуберкулезную организацию и т.д.
Таким образом, можно выделить следующие виды адми-нистративно-юрисдикционных производств с участием прокурора:
1. Производства по применению мер административного и дисциплинарного принуждения:
- производство по делам об административных правонарушениях (административно-деликтное производство);
- дисциплинарное производство;
3 Кононов П.И. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАТА: Закон и право, 2009. С. 442-444.
4 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 3-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2012.С. 132, 329.
5 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. Попова. М.: Юристъ, 1999. С. 410-411.
6 Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. С.192.
7 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 7
8 СЗ РФ. 2002. №30. Ст.3031.
- производство по применению иных мер административного принуждения;
2. Производства по судебному и внесудебному рассмотрению административно-правовых споров (жалоб).
Первостепенное значение имеет участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Так, по данным официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только по постановлениям прокуроров ежегодно уполномоченными органами к административной ответственности привлекаются свыше 450 тыс. лиц (2015 -свыше 490 тыс., 2016 - более 460 тыс., за 10 мес.2017 г. - уже более 320 тыс. лиц)9.
Между тем административно-процессуальное законодательство не дает четкого ответа на вопрос о статусе субъектов производства по делам об административных правонарушениях и о месте прокурора в их кругу. Попытки комплексной разработки данного вопроса пока приняты только на теоретическом уровне.
К примеру, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов10 полагают, что участников такого производства можно поделить на три группы. Это «властные субъекты (команда публичного интереса)»: должностные лица, уполномоченные составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, а также судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела; «участники, имеющие самостоятельный процессуальный интерес (команда частного интереса)»: лицо, в отношении которого ведется производство, иные участники на стороне защиты, потерпевший и его представители; «участники, способствующие процессу доказывания по делу (судейская команда)»: свидетели, понятые, специалисты, эксперты.
Д.В. Гриценко выделил следующие группы участников производства по делам об административных правонарушениях: «лица, наделенные правом возбуждения дел об административных правонарушениях; лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях; участники административного производства, перечень которых указан в главе 25 КоАП РФ»11.
и 12
В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов и А. А. Михайлов классифицируют субъектов производства по делам об административных правонарушениях на следующие группы:
- основные (обязательные) субъекты: преследуемые лица (физические лица и юридические лица); преследующие лица (уполномоченные на выявление деликта; осуществляющие юрисдикционную деятельность; осуществляющие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях);
- дополнительные субъекты, субъекты, имеющие в деле личный интерес (потерпевший, защитник и представители);
- индифферентные субъекты: свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик;
- субъекты с особым статусом: прокурор.
9 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2016 г., за январь-октябрь 2017 г.// http://genproc.gov.ru.
10 Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма. 2004. С. 122-123.
11 Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 61.
12 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. М., ГУК МВД России. 2002. С. 17 - 22.
Проблемы экономики и юридической практики
1'2018
Последняя приведенная классификация представляется наиболее полной, поскольку учитывает видовое разнообразие субъектов административно-деликтного производства.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях13 вопрос о статусе субъектов администра-тивно-деликтного производства решен своеобразно. В главе 25 Кодекса закреплен правовой статус участников процесса, в круг которых из числа государственно-властных субъектов законодатель включил только прокурора. Статус субъектов административной юрисдикции (органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях) и субъектов, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, как субъектов административно-юрисдикционного процесса, остался за рамками Кодекса.
Руководствуясь целями обеспечения верховенства закона, прав и свобод граждан, интересов государства и общества, органы прокуратуры Российской Федерации реализуют в ад-министративно-деликтном производстве надзорную и представительскую функции, а также функцию административного преследования лиц, совершивших административные правонарушения.
В производстве по делам об административных правонарушениях объектами прокурорского надзора могут выступать только несудебные органы исполнительной власти, иные публичные органы, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность. Для реализации названной функции прокурор использует полномочия по проведению проверок исполнения законодательства, внесению актов реагирования на нарушения законодательства: опротестованию постановлений по делам об административных правонарушениях, внесению представлений об устранении нарушений законодательства и другие.
Следует отметить, что в очень редких случаях предметом прокурорской проверки выступает только административно-юрисдикционная деятельность поднадзорного органа, чаще всего это один из ее сегментов. Результатом проверки, как правило, является оценка законности деятельности органа в различных сферах, начиная от осуществления контрольно-надзорных и заканчивая распоряжением вверенным имуществом. В этой связи реализация прокурором надзорной функции в административно-деликтном производстве неотделима от выполнения общенадзорной функции в рамках прокурор-ско-надзорного процесса.
Вопрос о существовании у прокуратуры функции административного преследования признавался дискуссионным по причине ее вторичного характера по отношению к надзорной. Весомым аргументом в пользу ее существования послужило то, что п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре был дополнен Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ14 таким видом прокурорской деятельности как возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования.
Функция участия прокурора в рассмотрении административных дел судами реализуется путем участия прокурора в делах
об административных правонарушениях, возбужденных судом вне связи с направленными им материалами15.
Необходимо отметить, что органы прокуратуры не реализуют собственно «административную юрисдикцию» в традиционном ее понимании, поскольку не рассматривают и не разрешают дел об административных правонарушениях по существу, не выносят по таким делам юрисдикционных актов. Деятельность прокуроров осуществляется в рамках публичных процедур по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования, включающих действия по фиксации правонарушений, сбору доказательств и изобличению виновных лиц.
Прокурор является особым субъектом административно-деликтного производства потому, что его государственно-властные полномочия в сфере административного преследования и надзора за исполнением законов сочетаются с выполнением им роли участника процесса, лишенной властной составляющей. Последнее проявляется в выполнении им роли обвинителя, представляющего доказательства виновности лица уполномоченному органу, при рассмотрении возбужденного по его инициативе дела об административном правонарушении, а также в даче заключения по делу, возбужденному не по его инициативе.
При этом следует отметить, что осуществление функции административного преследования и надзорной функции в отношении внесудебных органов административной юрисдикции не противоречат друг другу, поскольку «обеспечивают более высокий уровень законности на различных стадиях ад-министративно-деликтного процесса»16.
Содержание правового статуса прокурора в дисциплинарном производстве зависит от того, в какого рода правоотношениях он участвует.
Во внешних отношениях, возникающих между органами прокуратуры и поднадзорными органами, участвующий в дисциплинарном производстве прокурор реализует публичный интерес, направленный на обеспечение законности при вынесении субъектом дисциплинарной власти решения по делу о дисциплинарном проступке.
Так, например, прокурор в соответствии с подп. а п. 21 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»17 вправе участвовать в заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов при рассмотрении вопроса о дисциплинарной ответственности государственного служащего, сообщившего в правоохранительные и иные государственные органы и средства массовой информации о ставших ему известными фактах коррупции.
Во внутриорганизационных отношениях, складывающихся между должностным лицом органов прокуратуры, наделенным дисциплинарной властью, и подчиненным ему прокурорским работником, названное должностное лицо не реализует возложенных на него законом надзорных или иных функций, а
3 СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
Официальный интернет-портал http://www.pravo.gov.ru, 22.11.2011.
правовой информации
Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция
прокуратуры Российской Федерации // Административное и муници-
пальное право. 2012. № 10.
16 Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 64.
17 СЗ РФ.2013. № 14. Ст. 1670.
Черноштан Т. А.
ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫХ ПРОИЗВОДСТВАХ ПО ПРИМЕНЕНИЮ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО И ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
осуществляет задачи организации прохождения в органах прокуратуры государственной службы.
Статьей 23 ранее действовавшего Закона СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР»18 к полномочиям прокуроров наряду с возбуждением дела об административном правонарушении было отнесено возбуждение дисциплинарного производства, которое в соответствии со ст. 26 названного закона оформлялось вынесением постановления, подлежащего рассмотрению органом или должностным лицом не позднее, чем в десятидневный срок.
Вновь принятым Федеральным законом от 17.01.1992 № «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре)19 названное полномочие предусмотрено не было. Это было одним из проявлений либерализации законодательства в условиях новых политической и экономической ситуации в стране. С увеличением доли организаций, основанных на частной форме собственности, усилением частно-правовых начал в регулировании трудовых отношений, наделение прокурора таким полномочием представлялось избыточным.
Тем не менее практика прокурорского надзора складывается таким образом, что прокуроры при внесении представлений об устранении нарушений закона инициируют рассмотрение уполномоченными должностными лицами организаций вопроса о дисциплинарной ответственности виновных лиц, ненадлежаще исполнивших свои должностные обязанности. Это представляется справедливым, поскольку прокуроры в данном случае реализуют положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, который наделяет прокуроров правом требовать привлечения виновных в нарушениях закона лиц к иной, помимо административной, ответственности.
Между тем, как справедливо утверждает М.Б. Добробаба, «особенностью объекта служебного правоотношения является то, что государственные (муниципальные) служащие участвуют в служебных отношениях не ради достижения собственных целей, а для реализации задач и функций государства (муниципального образования)», а «дисциплинарная ответственность государственных служащих ... является важнейшим средством обеспечения режима законности и дисциплины в госу-20
дарственном аппарате» .
В этой связи с учетом публично-правового характера регулирования отношений, связанных с государственной службой, в целях создания дополнительных механизмов обеспечения законности представляется целесообразным наделить прокуроров правом в случае выявления дисциплинарных проступков государственных служащих возбуждать дисциплинарные производства в отношении соответствующих лиц с последующей передачей их на рассмотрение уполномоченных органов.
Указанное сузит пределы чрезмерно расширенного административного усмотрения должностных лиц этих органов, которые статьей 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» 21 наделены правом, а не обязанностью применять дисциплинарное взыскание к государственным служащим за со-
18 Ведомости Верховного Совета СССР от 05.12.1979 № 49. Ст. 843.
19 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.1992. № 8. Ст. 366.
20 Добробаба М.Б. «Служебно-деликтные дисциплинарные правоотношения (административно-правовое исследование): монография. - М.: Юрлитинформ, 2017. С.17,55.
21 СЗ РФ. 2004. № 31 ст. 3215.
вершенные ими дисциплинарные проступки. По крайней мере, для них будет установлена обязанность по требованию прокурора рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности подчиненных им государственных служащих.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,87%.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях// СЗ РФ. 2002^ 1 (часть I). Ст. 1.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федера-ции.1992. № 8. Ст. 366.
3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3031.
4. Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.11.2011.
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215.
6. Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-Х «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР.1979 № 49. Ст. 843.
7. Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ.2013. № 14. Ст. 1670.
8. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2016 г., за январь-октябрь 2017 г.// http://genproc.gov.ru.
9. Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. Попова. М.: Юристъ, 1999.
10. Административное право Российской Федерации/ Отв. ред. Попов Л.Л. М: РГ-Пресс,2014.
11. Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015.
12. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма. 2004.
13. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10.
14. Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014.
15. Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. М., ГУК МВД России. 2002.
16. Добробаба М.Б. «Служебно-деликтные дисциплинарные правоотношения (административно-правовое исследование): монография. М.: Юрлитинформ, 2017.
17. Кононов П.И. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАТА: Закон и право, 2009.
18. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 3-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2012.
19. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 7.
20. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дисс... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2011. С. 12.
