CC BY
150
Налоговая политика
прогнозирование налоговых поступлении в субъекте российской федерации
В.Н. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор
Н.Н. АКИМОВ Нижегородский коммерческий институт
Законодательные основы развития государственного прогнозирования в переходный период российской экономики были заложены в Федеральном законе от 20.07.1995 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В частности, был установлен порядок разработки концепций, прогнозов и программ социально-экономического развития на очередной год, среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также определен состав организаций, участвующих в разработке этих документов, среди них функциональные министерства и ведомства, федеральные и региональные органы исполнительной власти.
После принятия закона возросла значимость налогового прогнозирования, планирования мероприятий по мобилизации доходов в бюджет, 90 % которых составляют налоговые поступления. Дальнейшее развитие налоговое прогнозирование получило благодаря внедрению в практику финансовых прогнозов, основывающихся на бюджетных посланиях Президента Р. Ф. Федеральному Собранию РФ.
Налоговое прогнозирование представляет собой процесс определения объема той части финансовых ресурсов, которая за прогнозируемый период может быть мобилизована в государственный бюджет и использована на общие государственные цели.
Налоговое прогнозирование регулируется нормами бюджетного процесса и представляет собой деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников налоговых отношений по определению структуры и объема государственных доходов, процесса их формирования; корректировке действующей системы налогов и сборов; оценке содержания объектов налогообложения; состава налогооблагаемой базы и размеров
налоговых ставок; формированию налогового законодательства; разработке и исполнению планов мобилизации налоговых поступлений в бюджет.
Налоговое прогнозирование можно охарактеризовать как оценку генерируемых поступлений налогов и сборов в бюджетную систему, регулируемую нормами бюджетного и налогового законодательства и основывающуюся на социально-экономическом прогнозировании развития субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Оно включает в себя определение налоговых баз по каждому налогу и сбору; анализ динамики их поступления за несколько предшествующих периодов, объема выпадающих доходов, состояния задолженности по налоговым платежам; оценку результатов изменения налогового законодательства.
Перспективное прогнозирование учитывает всю совокупность налогов и сборов, осуществляется в целом по налоговым и неналоговым доходам и в большей степени зависит от макроэкономических параметров развития экономики.
Оперативное налоговое прогнозирование проводится на месяц или квартал, его цель — разработать прогноз реальных поступлений налогов и сборов в этих периодах. Этот прогноз служит определенной базой для налогового прогнозирования в целом, поскольку в ходе оперативного прогнозирования рассчитываются количественные показатели, характеризующие собираемость налогов, состояние задолженности по налоговым платежам, динамику выпадающих доходов и т. д.
Этот вид прогнозирования одновременно решает и задачу подготовки аналитических материалов для осуществления краткосрочного (на год) налогового прогнозирования. Это объясняется тем, что в ходе его выявляются позитивные и негативные стороны исполнения доходной части утвержденно-
финансы и кредит
51
го на текущий год бюджета, уровень налоговых изъятий, состояние расчетов, их влияние на рост или на снижение недоимки по налогам.
Именно в процессе оперативного прогнозирования налогов обеспечивается и закладывается фундамент будущих предложений по совершенствованию налогового законодательства.
Краткосрочное прогнозирование на очередной календарный год исходит из параметров социально-экономического развития страны и субъектов РФ. Результаты прогнозов следует систематически сопоставлять со статистическими и оперативными данными в ретроспективном аспекте для отбора наиболее вероятных сценариев на будущее.
Краткосрочное прогнозирование осуществляется непосредственно Министерством финансов РФ и финансовыми органами (по региональным и местным бюджетам) при непосредственном участии налоговой службы и других экономических органов, в частности соответствующих департаментов и управлений экономики в регионах.
Участие налоговых органов в этом процессе предопределяется наличием у них квалифицированного анализа поступлений налогов за истекший период, знанием оперативной обстановки на местах с позиций влияния действующей налоговой системы на экономику конкретных налогоплательщиков и уровень налоговых изъятий.
Налоговые органы следят не только за соблюдением налогового законодательства, но и за реальностью предусматриваемых в налоговом прогнозе сумм, их соответствием действующему законодательству и экономическим показателям развития отраслей хозяйства.
Процесс краткосрочного прогнозирования состоит из ряда взаимосвязанных последовательных и практических действий:
1. Осуществляется детальный анализ позитивных и негативных сторон действующего на момент составления прогноза налогового законодательства как в целом, так и по отдельным видам налогов.
2. Разрабатываются предложения по внесению в налоговое законодательство дополнений и изменений, направленных на ликвидацию негативных элементов, расширение налогооблагаемой базы, повышение стимулирующей роли налогов и увеличение на этой основе доходов бюджетов всех уровней.
3. Анализируются факторы, позитивно или негативно влияющие на поступление налогов в текущем году, и разрабатываются меры по устранению негативных факторов и закреплению позитивных тенденций.
4. На основе проведенного анализа хода поступлений по каждому виду налогов за истекший период и ожидаемых оценок поступлений до конца текущего года с учетом предстоящих изменений налогового законодательства и всех факторов изменения экономических показателей на предстоящий год, рассчитывается сумма поступлений по каждому виду налогов и всех налоговых поступлений.
5. Проекты налоговых поступлений в составе бюджета совместно с показателями прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на предстоящий год рассматриваются в органах исполнительной власти и законодательной власти.
Прогнозирование поступлений налогов и сборов на текущий год имеет особое значение, поскольку нереальность годовых прогнозных оценок вызовет в последующем трудности в мобилизации налоговыми органами запланированных доходов в бюджетную систему либо, что бывает реже, при заниженном объеме ожидаемых налоговых поступлений неоправданно высокое перевыполнение установленных заданий отдельными субъектами.
При прогнозировании налоговых поступлений приобретает значение анализ основных факторов, определяющих динамику поступлений налогов в бюджетную систему. Макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового прогноза, в то время как поступление налогов зависит также в определенной степени от налоговой дисциплины и политических факторов.
Особое влияние на динамику поступления налогов в бюджетную систему оказывает инфляция. В реальной экономике неравномерный рост цен оказывает несимметричное влияние на издержки производства и реализуемую продукцию (тем более что они не совпадают во времени), происходит обесценивание разрешенных вычетов при расчете налога на прибыль и НДС и т. д. Следовательно, воздействие инфляции на налоговую базу зависит от методологии декларирования и взимания отдельных налогов.
Рост цен может оказывать как повышающее, так и понижающее воздействие на величину налогов и сборов, мобилизируемых в бюджетную систему. Кроме того, существует и иное воздействие инфляционных процессов на бюджетные доходы государства, состоящее в том, что в результате наличия временного промежутка между начислениями налогов и их поступлением в бюджетную систему происходит определенное инфляционное обесценивание налоговых поступлений.
Соответствующее влияние на прогнозирование поступления налогов оказывает учитываемый
в расчетах показатель собираемости, представляющий собой процентное соотношение налоговых поступлений и суммы налога, исчисленного от налоговой базы.
Свою определенную роль при прогнозировании налоговых поступлений оказывают и разнообразные налоговые льготы, предоставляемые финансовыми органами тем или иным категориям налогоплательщиков.
Положительное влияние на повышение собираемости налогов и сборов оказывает и реструктуризация накопленной налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет, проводимая на основании постановления Правительства РФ от 03.09.1999 № 1002 (с последующими изменениями и дополнениями) «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом», поскольку основным условием для осуществления такой реструктуризации является своевременная и полная уплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей.
Необходимо учитывать большую территориальную дифференциацию субъектов РФ по социально-экономическим условиям и соответственно по их доле в поступлениях налогов и сборов в федеральный бюджет. Очевидно, что значимость отдельных субъектов РФ в формировании доходной части федерального бюджета обусловливается существенными различиями в их экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсов и услуг.
Практика налогового прогнозирования должна ориентироваться на анализ тенденций поступления налогов в бюджетную систему и моделирование поведения налогоплательщиков при различных вариантах проводимой налоговой политики в субъектах.
В процессе исследования современной бюджетно-налоговой политики субъектов РФ на примере Нижегородской области проанализированы данные прогнозов налоговых поступлений на2006 г в сопоставлении с фактическими данными (рис. 1).
Установлено, что дополнительно к прогнозу на 2006 г. получено налоговых доходов в сумме 2 084 млн руб., в том числе за счет: налога на прибыль организаций — 884,1 млн руб.; налога на доходы физических лиц — 57,4 млн руб.; налога на имущество организаций — 343,2 млн руб.;
земельного налога — 261 млн руб.; единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 64,5 млн руб.; акцизов на нефтепродукты — 31,4 млн руб.; налога на имущество физических лиц — 20,6 млн руб.; налога на добычу полезных ископаемых — 1,2 млн руб.
Общая сумма недовыполнения прогноза по налоговым доходам составила 319,7 млн руб., в том числе за счет акцизов (кроме нефтепродуктов) — 266,9 млн руб. (88,6 %), единого налога на вмененный доход — 27,2 млн руб. (98 %), единого сельхозналога — 0,8 млн руб. (94,5 %), налога на игорный бизнес — 13,6 млн руб. (97,2 %), госпошлины — 11,1 млн руб. (95,1 %) (рис. 2).
На качество налогового прогнозирования влияет стабильность информационного взаимодействия федерального центра с региональными налоговыми органами. Структура информационных баз данных в регионах и в центре должна быть универсальной, совместимой с существующей на данный временной период налоговой отчетностью.
На эффективность налогового прогнозирования основополагающее влияние оказывает определенность налогового законодательства, неизменность основополагающих налоговых институтов и правил уплаты налогов в течение длительного периода времени.
140,1
к прогнозу на январь-декабрь
доходам всего - 104,2%
Рис. 1. Поступления к прогнозу на 2006 г. по видам налогов
98,0
J 95,1 94,5
I I
97,2
88,6
■ I
н ¡а
к прогнозу на январь-декабрь
у доходам всего -104,2%
К & о 5
Рис. 2. Недовыполнение плана по налоговым доходам в 2006 г.
146,1
результаты применения методики прогнозирования налоговых поступлений (млн руб.).
вид налога Фактически прогноз
2006 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Налог на прибыль 22 065,5 22 062,2 22 241,42 25 572,8 28 904,18
Налог на добавленную стоимость 24 390,9 24 388,4 25 493,5 28 186,39 30 897,63
Акцизы 5 118,6 5 116,3 5 149,0 5 440,8 5 732,6
Налог на доходы физических лиц 17 808,8 17 806,6 19 745,87 22 434,34 25 115,86
Единый социальный налог 28 663,4 28 661,3 30 419,3 32 802,4 35 199,2
Частые изменения в налоговом законодательстве не способствуют прогнозированию налоговых поступлений на должном уровне. Кардинальные изменения в налоговой системе вначале, как правило, не только не увеличивают налоговых поступлений в бюджетную систему, но и приводят к потерям доходных источников, поскольку налоговая нестабильность в стране является тем решающим фактором, который заставляет многих налогоплательщиков уходить в теневую экономику.
Количественные показатели налоговых поступлений, на основе которых определяются задания по поступлению доходов бюджета, до сих пор не стали официальными, они играют в бюджетном процессе лишь расчетно-справочную роль. Неопределенный статус этих показателей снижает легитимность налогового прогнозирования. Прогнозирование налоговых поступлений в региональные бюджеты требует совершенствования методики оценки прогнозируемых налоговых поступлений, аданная оценка и показатели собираемости налогов должны стать основополагающими инструментами налогового прогнозирования.
В существующих подходах к налоговому прогнозированию используется только информация об объемах поступления налогов и предполагается неизменность системы налогообложения на исследуемом периоде.
Для составления прогнозов с помощью некоторых математических методов требуются детальная информация о налоговых поступлениях и их базах по каждому из рассматриваемых видов налогов, поэтому для многих субъектов он неприемлем. На практике каждый субъект РФ считает прогнозы налоговых поступлений по собственной методике, составленной на основе некоторых рекомендаций финансовых органов с корректировкой на местные особенности.
Автором предлагается методика, суть которой заключается в следующем.
1. Формируются цели прогнозирования налоговых поступлений. Например, на региональном уровне наряду с экономическими целями развития региона, формируются цели, имеющие социальный характер. В общем случае для каждого уровня цели прогнозирования различны и имеют противо-
речивый характер, поэтому требуется согласование решений, принимаемых на каждом из уровней.
2. Определяются средства достижения целей налогового прогнозирования для выбранного уровня. На уровне региона используются нормативные и законодательные акты, финансовые и организационные ресурсы (на федеральном уровне средства достижения целей имеют макроэкономический характер — финансирование из федерального бюджета, разработка и реализация программ развития налоговой системы, законодательные акты).
3. Формируются критерии и информационные сигналы для выбранного уровня. На уровне региона применяются экономические критерии (показатели собираемости налоговых поступлений, данные по налоговым издержкам и т. д.). К информационным сигналам относятся используемые ресурсы, ожидаемые результаты и т. д.
4. Определяются внешние сигналы для выбранного уровня. Для региона такими сигналами являются указания, поступающие от федеральных органов власти.
5. Осуществляется процедура прогнозирования на основе использования метода корреляционно-регрессионного анализа.
Результаты применения предложенной методики представлены в таблице.
Предлагаемый подход к прогнозированию налоговых поступлений субъекта повышает заинтересованность органов местного самоуправления в собираемости налогов и сокращения недоимки, так как предполагает максимально возможную мобилизацию текущих и прогнозируемых платежей в бюджет, что в свою очередь означает отказ от предоставления необоснованных налоговых льгот, увеличивающих выпадающие налоговые поступления.
литература
1. Финансово-бюджетное планирование: Учебник / Под ред. Г. Б. Поляка. — М.: Вузовский учебник, 2007.
2. Аналитический обзор ФНС России за 2006 — 2007гг.
3. Паскачев А. Б., Садыгов Ф. К., Саакян Р. А. Анализ и планирование налоговых поступлений: теория и практика / Под ред. Ф. К. Садыгова. — М.: Издательство экономико-правовой литературы, 2004.
54
финансы и кредит
