CC BY
18DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_183 УДК 340.132.83
ПРОФИЛАКТИКА РИСКОВ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА (УЩЕРБА) ОХРАНЯЕМЫМ ЗАКОНОМ ЦЕННОСТЯМ В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ PREVENTION OF THE RISKS OF HARM (DAMAGE) TO LEGALLY
PROTECTED VALUES IN THE SYSTEM OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
МИНИНА Анна Александровна,
кандидат псих. наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
СЕРДЮКОВА Елена Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: serdukovalena@yandex.ru;
ПЕРЕПАДЯ Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
Minina Anna Alexandrovna,
Ph. D., associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
Serdyukova Elena Vladimirovna,
Candidate of Law, associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: serdukovalena@yandex.ru;
Perepadya Olga Alexandrovna,
Ph. D., associate professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: orizk1@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье анализируется некоторые актуальные вопросы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в системе контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Авторы приходят к выводу о том, что в настоящее время в законодательстве не определено место института профилактики в системе контрольно-надзорной деятельности.
Abstract: the article analyzes some topical issues of prevention of risks of harm (damage) to legally protected values in the system of control and supervisory activities in the Russian Federation. The authors come to the conclusion that currently the legislation does not define the place of the institute of prevention in the system of control and supervisory activities.
Ключевые слова: контроль (надзор), контрольно-надзорная деятельность, институт профилактики, предостережение, обязательные требования.
Keywords: control (supervision), control and supervisory activities, institute of prevention, warning, mandatory requirements.
Для цитирования: Минина А.А., Сердюкова Е.В., Перепадя О.А. Профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в системе контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 183-186. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_183.
For citation: Minina A.A., Serdyukova E.V., Perepadya O.A. Prevention of the risks of harm (damage) to legally protected values in the system of control and supervisory activities in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 183-186. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_183.
Статья поступила в редакцию: 20.07.2023
1 июля 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ), который стал «подвёл черту» под масштабным проектом по реформированию контрольно-надзорной деятельности - «регуляторная гильотина».
Цель Закона № 248-ФЗ можно вывести из императивной нормы ст. 8: профилактика нарушений - приоритетное направление контрольно-надзорных органов. Однозначно Закон № 248-ФЗ предписывает отказаться от оценки деятельности контролёров по количеству штрафов и составленных протоколов о нарушениях.
Профилактика нарушений обязательных требований - это альтернатива контрольно-надзорным мероприятиям по минимизации рис-
ков. Она, по сути, позволяет предпринимателю избежать ответственности за нарушения обязательных требований. Так, например, в силу ч. 5 ст. 75 Закона № 248-ФЗ по результатам выездного обследования не могут быть приняты решения, предусмотренные пунктами 1 и 2 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ.
Итак, с 1 июля 2021 года деятельность контрольно-надзорных органов смещена с традиционных проверок на профилактику нарушений обязательных требований. Закон № 248-ФЗ определяет семь профилактических мероприятий: информирование; обобщение правоприменительной практики; стимулирование добросовестности; объявление предостережения; консультирование; самообследование; профилактический визит.
Информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, консультирование и профилактический визит - виды профилактических мероприятий, проведение которых обязательно при осуществлении государственного контроля (надзора).
Одно из заметных тенденций 2022 года - стремительный рост использования инструментов профилактики, в том числе профилактических визитов. Впервые число профилактических визитов превысило количество проверок (560,2 тыс. профилактических визитов при 339,1 проверок) [1].
Наряду с профилактическими визитами контрольные органы используют ещё один профилактический инструмент - объявление предостережения. В 2022 году контрольно-надзорными органами было объявлено 1432,7 предостережений. В составе всех профилактических мероприятий доля предостережений составила 72 %.
Предостережение - это, по сути, предупреждение о возможных нарушениях обязательных требований.
Согласно Закона № 248-ФЗ предостережение о недопустимости нарушения (с предложением принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований) объявляется, если:
- у контрольно-надзорного органа имеются сведения о готовящихся нарушениях обязательных требований (но пока ничего не нарушено),
- или у контрольно-надзорного органа имеются сведения о признаках нарушений обязательных требований (то есть, вероятно, уже нарушили), но при этом нет подтвержденных данных о том, что такое нарушение причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Сведения о признаках или подготовке к нарушениям обязательных требований может получить из жалоб, обращений, СМИ, а также по итогам собственных контрольных мероприятий без взаимодействия - мониторинга безопасности или выездного обследования (п. 2 ч. 3 ст. 74 Закона № 248-ФЗ).
Закон № 248-ФЗ (ч. 2 ст. 49) определяет состав сведений, который должно содержать предостережение. Форма предостережения утверждена Приложением № 15 к приказу Минэкономразвития России от 31.03.2021 № 151.
Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном Законом № 248-ФЗ (ч. 2 ст. 49). Поскольку отдельного порядка объявления предостережения в данном Законе нет, очевидно, должен применяться общий порядок уведомления контролируемых лиц, тем более что записи об объявлении предостережения вносятся в Единый реестр контрольно-надзорных мероприятий.
Предостережение, а точнее, та его часть, в которой сформулированы предложения инспектора о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, - не является обязательным к исполнению, как, например, предписание контрольно-надзорного органа. Более того, адресат предостережения вправе возразить на него, в том же порядке и в те же сроки, что установлены для жалоб на решения / предписания контрольно-надзорного органа.
Как уже отмечалось, профилактика нарушений обязательных требований - это альтернатива контрольно-надзорным мероприятиям по минимизации рисков. Между тем, представляется, что профилактические мероприятия, предусмотренные ст. 48 (меры стимулирования добросовестности) и 51 (самообследование) не могут рассматриваться в качестве альтернативы контрольно-надзорным мероприятиям. Во-первых, при оценке добросовестности предпринимателя должны быть учтены действия, определённые ч.7 ст. 23 Закона № 248-ФЗ (например, наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля в соответствующей сфере деятельности). Эти действия воспринимаются Законом в качестве мероприятий, позволяющих предпринимателю получить более низкую категорию риска. Однако, как правило, в положениях о видах контроля, критерием добросовестности является отсутствие фактов привлечения к административной или уголовной ответственности. Так, например, в Положении о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) добросовестность вообще не воспринимается как критерий, влияющий на категорию риска. На определение категории риска влияют критерии вероятности возможного несоблюдения предпринимателями обязательных требований. К ним Положение, помимо отсутствия фактов привлечения в ответственности, относит отсутствие решений о приостановлении и (или) об аннулировании лицензии на осуществление деятельности.
Кроме того, мероприятия, определённые ст. 48 и 51, как механизмы позволяющие предпринимателям избежать плановых проверок, могут применять только в том случае, есть это предусмотрено Положением о виде контроля. Так, Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) определено, что уполномоченные контрольно-надзорные органы могут проводить следующие профилактические мероприятия:
а) информирование;
б) обобщение правоприменительной практики;
в) объявление предостережения;
г) консультирование;
д) профилактический визит.
При этом стимулирование добросовестности и самообследования не воспринимаются указанным документом ни как профилактические мероприятия, ни как мероприятия, влияющие на снижение категории риска. Между тем, Положением о федеральном государственном пожарном надзоре установлен учёт добросовестности подконтрольного субъекта при расчёте категории риска. Так, документов отдельно определены критерии добросовестности для объектов общественного и жилого назначения, объектов транспортной инфраструктуры (например, наличие автоматической установки пожаротушения и пожарной сигнализации), и критерии добросовестности для производственных объектов и наружных установок (например, наличие в отношении объекта (наружной установки) положительного заключения независимой оценки пожарного риска).
В 2022 году самообследование, как профилактическое мероприятие, было предусмотрено в отношении 10 видов федерального контроля. Сервисы прохождения самообследование в автоматическом режиме реализованы двумя ведомствами в отношении 4 видов федерального контроля: Росстандаром и Ространснадзором.
Итак, прохождение процедуры самообследования и проведение контролируемым лицом независимой оценки соблюдения обязательных требований само по себе не влияют на результаты проверки и не препятствуют её проведению, но могут являться критерием для изменения категорий риска.
Профилактические мероприятия осуществляются на основании программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Также могут проводиться профилактические мероприятия, не предусмотренные указанной программой профилактики.
Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 года № 990 утверждены правила разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (далее - Программа профилактики). Среди прочих разделов, Программа профилактики должна содержать такой раздел, как показатели результативности и эффективности программы профилактики.
Следует обратить внимание на то, что не существует единообразия в выработке показателей результативности и эффективности программы профилактики. Так, результативность и эффективность Программы профилактики при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны в 2023 году будет оцениваться по трём целевым количественным показателям:
1. увеличение процента выполненных предписаний;
2. увеличение количества консультаций, информирований по соблюдению обязательных требований;
3. увеличение количества выданных предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
При этом по каждому показателю установлен процент увеличения по сравнению с прошлым годом.
Результативность и эффективность Программы профилактики при осуществлении федерального государственного санитарного эпидемиологического контроля (надзора) в 2023 году будет оцениваться по количественным показателям, предусматривающим:
1. увеличение количества проведенных профилактических мероприятий;
2. увеличение количества подконтрольных субъектов, в отношении которых проведены профилактические мероприятия;
3. увеличение доли контролируемых лиц/объектов контроля, в отношении которых проведены профилактические мероприятия (показатель устанавливается в процентах от их общего количества).
Примечательно, что процента этого увеличения Программа не устанавливает. Представляется, что формально прирост на одно профилактическое мероприятие по сравнению с прошлым годом будет свидетельствовать об эффективности и результативности Программы.
Интересным является подход в рамках Программы профилактики при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации на 2023 год. Так, показателями её эффективности и результативности являются:
1) снижение количества смертельных случаев и случаев травматизма по отношению к 2017 году посредством повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной деятельности;
2) снижение количества нарушений законодательства, допущенных поднадзорными субъектами и выявленными при проведении проверок (базовый период - 2016 год);
3) увеличение доли охвата подконтрольных субъектов профилактическими мероприятиями в общем объеме подконтрольных субъектов по сравнению с 2018 годом.
Не совсем очевидным выглядит выбор базовых периодов для разных показателей. Возможно, какая-то логика есть, только она не прослеживается из текста документа.
Можно остановиться ещё на одной программе: Программе профилактики при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) на 2023 год, утверждённой Россельхознадзором. Так, установлены следующие «лаконичные» показатели результативности и эффективности программы:
1) площадь выявленных нарушений требований земельного законодательства, связанных, в первую очередь, с причинением вреда почвам, га;
2) количество проведенных профилактических мероприятий (публикации в СМИ, в интернет-изданиях, выступления на радио, телевидении, участие в форумах, совещаниях с поднадзорными субъектами, бизнес-сообществами, публичные мероприятия, консультации и пр.).
Видимо, любое количество площадей и проведённых профилактических мероприятий - это успех.
Можно обратиться ещё и к Программе профилактики при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) на 2023 год, утверждённой Росреестром. Так, установлены следующие отчётные показатели эффективности и результативности Программы:
N п/п Наименование показателя Величина
1 Понятность обязательных требований, обеспечивающая их однозначное толкование подконтрольными субъектами и должностными лицами Росреестра не менее 75%
2 Удовлетворенность доступностью на официальном сайте Росреестра (региональных блоках) для подконтрольных субъектов информации о принятых и готовящихся изменениях обязательных требований не менее 75%
3 Удовлетворенность проведенными профилактическими визитами не менее 90%
4 Исполняемость плана-графика профилактических мероприятий 100%
5 Количество проведенных профилактических мероприятий не менее 20 мероприятий, проведенных Росреестром и каждым территориальным органом
Таким образом, фактически оценка эффективности и результативности Программы профилактики отдана на «откуп» подконтрольным субъектам. При этом, Программа устанавливает, следующие методы оценки достижения указанных выше показателей: методом опроса представителей подконтрольных субъектов. Для количественной оценки результатов профилактических мероприятий используется показатель, характеризующий количество проведенных профилактических мероприятий, ед.
Итак, представляется, что профилактические мероприятия могут служить необходимым инструментом для достижения результатов контрольно-надзорной деятельности - сокращение числа нарушений обязательных требований. Между тем, Федеральный закон № 248-ФЗ содержит принципиальный пробел: понятие, признаки и принципы профилактики им не определяются. Упоминание указанного института осуществляется лишь в составе общего понятия контроля (надзора) [2].
Получается, что законодатель в настоящее время так и не определился с местом профилактики в системе государственного контроля (надзора). Дело в том, что с одной стороны профилактика часть системы контроля (надзора), с другой - существенно отличается от принудительных контрольных (надзорных) мероприятий по своим целям, используемым мероприятиям, их характеру и т.д. В Законе прямо не указывается, что конкретно следует считать профилактикой - комплекс мероприятий, направление и т.д.
Представляется, что сегодня в целях устранения ряда проблем правового регулирования необходимо в законодательстве определить признаки и принципы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также унифицировать некоторые процедурные вопросы её проведения.
Библиография:
1. Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации за 2022 год [Электронный ресурс] // Реформа контрольно-надзорной и разрешительной деятельности [сайт] URL: https://knd.ac.gov.ru/6408/ (дата обращения 03.07.2023)
2. Переседов, А.М. Институт превенции в законодательстве о контроле (надзоре) / А.М. Переседов // Административное право и процесс. - 2021. -№ 12. - С. 51 - 54.
References:
1. Summary report on state control (supervision), municipal control in the Russian Federation for 2022 [Electronic resource] // Reform of control, supervision and licensing activities [website] URL: https://knd.ac.gov.ru/6408 / (accessed 03.07.2023)
2. Peresedov, A.M. Institute of prevention in legislation on control (supervision) / A.M. Peresedov // Administrative law and process. - 2021. - No. 12. - pp. 51 - 54.
