CC BY
32Реформа контрольно-надзорной деятельности в тарифном регулировании
Толстякова Ольга Валентиновна
к.э.н., доцент, директор Центра «Тарифное регулирование в сфере энергетики и ЖКХ», Высшая школа тарифного регулирования, ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», [email protected]
Сапаров Назар Чарыевич
ведущий научный сотрудник Центра «Тарифное регулирование в сфере энергетики и ЖКХ», Высшая школа тарифного регулирования, ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», [email protected]
В статье раскрывается обновленный порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении юридических лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере тарифного регулирования. Рассматриваются вопросы организации контрольной и надзорной деятельности на федеральном и региональном уровне. Проанализированы особенности применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольных и надзорных мероприятий. Описаны основы цифровизации контрольной и надзорной деятельности, в том числе в сфере тарифного регулирования. Обозначен перечень основных профилактических мероприятий по предотвращению нарушений основных требований хозяйствующими субъектами. Представлен перечень особенностей проведения контрольных (надзорных) мероприятий на региональном уровне, который существенно отличается от федерального уровня в сторону расширения. Выявлены проблемы реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в сфере тарифного регулирования. Сформулированы механизмы дальнейшего развития контрольно-надзорной деятельности.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, реформа КНД, порядок проведения проверок, тарифное регулирование, регуляторная гильотина, система мониторинга контрольно-надзорной деятельности
Начиная с 2016 года в Российской Федерации реализуется реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД) в области государственного регулирования цен (тарифов). Основной целью реформы КНД является значительное снижение административной нагрузки на бизнес структуры и контролируемых субъектов при осуществлении государственного и муниципального контроля[1].
Правительство РФ в целях реализации реформы КНД приняло специальную дорожную карту, включающую следующие мероприятия:
- внедрение риск-ориентированного подхода при реализации контрольных и надзорных мероприятий;
- совершенствование форм и процедур реализации мероприятий по контролю;
- разработка и реализация системы оценки эффективности надзорных органов;
- актуализация обязательных требований при проведении контрольных мероприятий, а также исключение устаревших, дублирующих и избыточных требований;
- организация системы мер, которые будут способствовать предупреждению нарушений обязательных требований;
- реализация оптимизации контрольно-надзорных функций, которые являются избыточными и дублирующими;
- формирование научно-образовательного ресурса в сфере контрольно-надзорной деятельности с возможностью обучения и переподготовки кадров;
- внедрение электронного документооборота при осуществлении межведомственного взаимодействия в целях обеспечения контрольно-надзорной деятельности.
При проведении проверочных (контрольных) мероприятий необходимо внедрение контрольными органами риск-ориентированного подхода, который является основным постулатом реформы контрольной и надзорной деятельности. Периодичность и интенсивность проведения контрольных мероприятий будет определяется в зависимости от отнесения деятельности хозяйствующего субъекта к определенной категории риска или определенному классу опасности [1].
Критерии применения такого подхода определены в правилах отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объ-
X X
о
го А с.
X
го т
о
2 О
м
сч
0 сч
сч
01
о ш Ш X
<
т о х
X
ектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806[2].
Реформа контрольной и надзорной деятельности направлена, прежде всего, на инвентаризацию нормативно-правовой базы с целью выявления действующих и обязательных для всех подконтрольных субъектов требований (норм), которые не соответствуют современным реалиям. Такая деятельность получила название «Регуляторная гильотина».
«Регуляторная гильотина» должна способствовать устранению излишней нагрузки на хозяйствующие субъекты со стороны контрольных органов, устранению препятствий для развития бизнеса путем исключения устаревших норм, повышению уровня безопасности.
Перед Правительством РФ была поставлена задача обеспечить внесение в нормативно-правовую базу изменения, предусматривающие замену с 1 января 2021 года неактуальных норма права на нормы, содержащие актуализированные требования, разработанные с учётом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах[3].
В целях реализации реформы контрольной и надзорной деятельности был принят Федеральный закон от 31 июля 2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее Закон о контроле) (ред. от 11.06.21)[4], который определил новый порядок организации и осуществления государственного и муниципального контроля.
В Законе о контроле сформулированы основные определения:
- перечня федерального государственного контроля (надзора) и регионального государственного контроля (надзора) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля и принципы его осуществления, а также закреплен правовой статус участников отношений в сфере контроля.
Внедрение системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) становится основой государственного контроля (надзора). Профилактические и контрольные (надзорные) мероприятия, их содержание, объем проверяемых обязательных требований и интенсивность определяются на основании категории риска объекта контроля.
В соответствии с Законом о контроле в целях эффективного управления рисками причинения вреда (ущерба) при осуществлении контроля
(надзора) в обязательном порядке объекты контроля относятся к одной из шести категорий риска причинения вреда (ущерба): от «чрезвычайно высокий риск» до «низкий риск».
В рамках реформы контрольно-надзорной деятельности особое внимание должно уделяться цифровизации контроля (надзора). Законом о контроле предусмотрено создание в рамках информационного обеспечения:
1) единого перечня федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) единого перечня контрольных (надзорных) мероприятий;
3) информационной системы досудебного обжалования;
4) единого перечня заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований;
5) информационной системы контрольных (надзорных) органов.
В целях стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований объектами контроля надзорные (контрольные) органы применяют превентивные меры профилактического характера: информирование; обобщение правоприменительной практики; меры стимулирования добросовестности; объявление предостережения; консультирование; самообследование; профилактический визит. При этом предусмотрен ограниченный перечень оснований для проведения надзорных (контрольных) мероприятий с целью нивелирования злоупотреблений при осуществлении контроля (надзора).
Законом о контроле предусмотрена возможность обжаловать решение контрольного (надзорного) органа и действий (бездействия) его должностных лиц, с целью обеспечения гарантии соблюдения прав объектов контроля.
Реализация положений Закона о контроле позволит создать систему «умного контроля», которая позволит оптимизировать деятельность контрольных (надзорных органов) и контролируемых объектов в части выявления риска причинения вреда, тем самым нивелирует нарушения обязательных требований.
Правительство РФ активно принимает участие в проведении реформы контрольно-надзорной деятельности в сфере тарифного регулирования по средствам принятия нормативно-правовых актов, регулирующих порядок проведения кон-троля(надзора) хозяйствующих субъектов (юридических лиц):
• Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 № 1088 «О федеральном государственном контроле (надзоре) в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов)» (далее -
Постановление о федеральном контроле (надзоре) [6];
• Постановление Правительства Российской Федерации от 03 ноября 2021 № 1915 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области государственного регулирования цен (тарифов)» (далее - Постановление о региональном контроле (надзоре) [5].
В действующем Постановлении о федеральном контроле (надзоре) уточнены предмет и объект контроля, кроме того данный документ определяет компетентные структуры, которые наделяются правом на проведение контрольных мероприятий.
С целью освободить субъекты предпринимательства от излишней контрольной (надзорной) нагрузки в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности Постановление о федеральном контроле (надзоре) не предусматривает проведение плановых проверок хозяйствующих субъектов (юридических лиц), осуществляющих деятельность в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов). При этом срок проведения выездной проверки не может превышать 10 рабочих дней.
Важным аспектом предотвращения нарушений обязательных требований хозяйствующими субъектами (юридическими лицами) является внедрение обязательного проведения следующих профилактических мероприятий, согласно Постановлению о федеральном контроле (надзоре) [6]:
- информирование;
- обобщение правоприменительной практики;
- объявление предостережения;
- консультирование;
- профилактический визит.
Кроме того, Постановлением о федеральном контроле (надзоре) определены контрольные (надзорные) мероприятия и перечень допустимых действий в составе каждого такого мероприятия.
Что касается положений Постановления о региональном контроле (надзоре), то они направлены на установление общих требований к организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области государственного регулирования цен (тарифов), включая порядок организации и проведения проверок в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц), профилактики нарушений требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами [5].
Важно отметить, что предмет регионального государственного контроля (надзора) шире чем
федеральный контроль (надзор) и дополнительно включает[5]:
- соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, к установлению и (или) применению цен (тарифов) на продукцию, товары и услуги, предусмотренные перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации [5];
- соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, к установлению и (или) применению цен (тарифов) на услуги, предусмотренные перечнем услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, на которые органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок [5].
По разным оценкам экспертов реформа контрольно-надзорной деятельности сработала положительно для хозяйствующих субъектов, создана основа новой системы государственного контроля (надзора), которая должна запустить механизм нивелирующий появление избыточных обязательных требований. Между тем реформа не затронула большое количество нормативно-правовых актов, к которым могла бы быть применима «регу-ляторная гильотина» (по некоторым оценкам экспертов - до 70%). Поэтому работа по реформированию законодательства РФ в части контрольно-надзорной деятельности должна быть продолжена. Более того, наблюдается проблема - возможность сенаторов (членов Госдумы) внести поправки в законопроекты во втором чтении и нивелировать результаты «регуляторной гильотины», что требует внедрение механизма оценки регулирующего воздействия поправок к нормативно-правовым актам ко второму чтению в Госдуме.
Однако, не все контролирующие органы готовы к перенастройке своих организационных процессов в связи с проведением реформы КНД, а по некоторым направлениям незаинтересованы этим заниматься. В свою очередь неготовность государственных органов отказаться от контрольных полномочий привела к большому росту административных расследований.
Некоторые контролёры в связи с отсутствием необходимого объёма информации и должной квалификации некорректно определяют группу риска для компании, что влечёт за собой некорректный объем контрольных мероприятий, а для некоторых организаций группа риска так и не определена.
х
X
о
го А с.
X
го т
о
2 О
м
сч
0 сч
сч
01
В целях устранения подобных проблем необходимо внедрить прозрачную систему мониторинга контрольно-надзорной деятельности, которая бы формировала базу данных по итогам проведенных проверок как со стороны государственных органов, осуществляющих контрольные функции и выявляющих нарушения, так и со стороны контролируемых организаций, которые предоставили бы обратную связь и возможные жалобы. На сегодняшний день подобная система в полном объеме в РФ отсутствует.
Литература
1. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (утверждена президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21 декабря 2016 г. № 12) (с изменениями и дополнениями)
2. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
3. План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» http://static.government.ru/media/files/WBykdAuFAJ NWZFyFBSx7DlGIcueZAEj4.pdf
4. ФЗ от 31 июля 2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее Закон о контроле) (ред. от 11.06.21)
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 03 ноября 2021 № 1915 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области государственного регулирования цен (тарифов)»
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 № 1088 «О федеральном государственном контроле (надзоре) в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов)»
Reform of control and supervisory activities in tariff regulation Tolstyakova O.V., Saparov N.Ch.
Plehanov Russian University of Economics
JEL classification: G20, G24, G28, H25, H30, H60, H72, H81, K22, K34
The article reveals the updated order of the control and supervisory activity in a relationship legal entities (business entities) in the field of tariff regulation. The issues of the organization of control and supervisory activities at the federal and regional level are considered. Analyzed the features of the application of a risk-oriented approach in the implementation of test and supervisory measures. The foundations of digitalization of control and supervisory activities are described, including in the field of tariff regulation. The list of major preventive measures to prevent violations of the basic requirements of economic entities are indicated. There is a list of features of test (supervisory) activities at the regional level, which is significantly different from the federal level towards the expansion. Revealed problems implementation reform control and supervisory activity in the field of tariff regulation. Formulated mechanisms further development of the control and supervisory activity.
Keywords: control and supervisory activity, reform control and supervisory activity, procedure for conducting inspections, tariff regulation, regulatory guillotine, system monitoring of control and supervisory activity.
References
1. Passport of the priority program «Reform control and supervisory activity»
2. Decree of the Government of the Russian Federation from 17.08.2016 № 806
Plan of events ("Road Map") on the implementation of the mechanism of "regulatory guillotine"
http://static.government.ru/media/files/WBykdAuFAJNWZFyFBSx7DlGI cueZAEj4.pdf
The federal law from 31.07.2020 № 248-03
Decree of the Government of the Russian Federation from 03.11.2021 № 1915
Decree of the Government of the Russian Federation from 30.06.2021 № 1088
3.
О Ш
m x
<
m о x
X
