CC BY
156
Региональная экономика
Добролюбова Е.И., Шемончук И. С.
Контрольно-надзорная деятельность в регионах: промежуточные итоги реформы
Добролюбова Елена Игоревна — кандидат экономических наук, заместитель директора
Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических
исследований, РАНХиГС, Москва, РФ.
E-mail: dobrolyubova-ei@ranepa.ru
SPIN-код РИНЦ: 6712-3874
ORCID ID: 0000-0002-9405-4936
Шемончук Ирина Сергеевна — младший научный работник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований, РАНХиГС, Москва, РФ. E-mail: shemonchuk-is@ranepa.ru SPIN-код РИНЦ: 6913-8601
Аннотация
Реформирование и совершенствование контрольно-надзорной деятельности — один из приоритетов развития государственного управления в нашей стране, реализуемый как на федеральном, так и на региональном уровне. Основные оценки результативности и эффективности реформы государственного контроля связаны с анализом результатов деятельности федеральных контрольно-надзорных органов, тогда как оценке тенденций осуществления регионального контроля уделяется меньше внимания. В статье предпринята попытка ликвидировать этот пробел с использованием статистических методов, в том числе корреляционного анализа. Проведенный анализ показывает, что при общей тенденции снижения интенсивности регионального государственного контроля (надзора) усиливаются негативные тенденции влияния проведенных контрольно-надзорными органами мероприятий на предпринимательскую активность, в частности на прирост числа зарегистрированных юридических лиц. Контрольно-надзорная деятельность в регионах слабо ориентирована на минимизацию рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, а низкий уровень собственных доходов в расходах консолидированного бюджета является фактором, влияющим на рост числа региональных проверок. Показано, что масштабы регионального государственного контроля с точки зрения как числа проверок, так и объема наложенных штрафных санкций несоразмерны количеству зафиксированных региональными контрольно-надзорными органами случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде и историко-культурным ценностям. Обосновано, что успех реализации реформы контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне во многом зависит от формирования и использования независимых данных, характеризующих результативность государственного контроля (надзора), а также от отказа от «палочных» показателей оценки контрольно-надзорной деятельности, до сих пор активно используемых в региональной практике.
Ключевые слова
Контрольно-надзорная деятельность, оценка, показатель, проверки, региональный контроль, результативность.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10056 Введение
На протяжении последних двух десятилетий реформа контрольно-надзорной
деятельности (далее — КНД) рассматривалась как важное направление реформ
государственного управления. Так, повышение эффективности исполнения контрольно -
207
надзорных функций рассматривалось как одно из направлений Концепции административной реформы 2005 г.1 В 2016 году реформа КНД, направленная на снижение уровня причинения вреда охраняемым законом ценностям, стала одним из 11 приоритетных проектов2. Совершенствование КНД предусмотрено основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 года3 как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного климата.
Как правило, в рамках анализа КНД основное внимание уделяется деятельности федеральных органов исполнительной власти [Рождественская 2018; Южаков и др. 2019; Макарчук 2018]. Во-первых, это обусловлено тем, что именно федеральными ведомствами осуществляется основная часть контрольно-надзорных мероприятий. Так, по данным, опубликованным в информационной системе ГАС «Управление»4, в рамках федерального государственного контроля (надзора) было проведено 992,3 тыс. проверок, что составляет 73,6% от общего числа проверок (за исключением лицензионного контроля). Во-вторых, именно федеральные контрольно-надзорные органы стали пилотными по реализации основных новаций в рамках приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности». В-третьих, мониторинг и оценка реализации реформы КНД также были ориентированы в основном на федеральные ведомства. Например, индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций рассчитывался для основных федеральных контрольно-надзорных органов5. Индекс административной нагрузки, характеризующий субъективную оценку бизнеса и оценку трудозатрат, связанных с КНД государства, также рассчитывался в разрезе федеральных ведомств. Совместный доклад НИУ ВШЭ и РСПП, посвященный итогам реализации реформы КНД в 2018 году, тоже ориентирован на оценку прогресса на федеральном уровне [Плаксин и др. 2019]. Предложенный Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей индекс административного давления рассчитывается в региональном разрезе, однако для его расчета используются в основном данные, характеризующие федеральный государственный контроль (надзор),
1 Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р.
2 Приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» // Сайт Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/proiects/selection/655/ (дата обращения: 30.02.2020).
3 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года // Сайт Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/34168/ (дата обращения: 30.02.2020).
4 Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // Государственная автоматизированная информационная система «Управление». [Электронный ресурс]. URL: http //gasu gov ru/infopanel?id=11824 (дата обращения: 30.02.2020).
5 Индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций. Высшая школа экономики // Контрольно-надзорная деятельность [Электронный ресурс]. URL: http://old-knd.ac.gov.ru/upload/iblock/748/74856c25b60dd07b664948847e4346b1.pdf (дата обращения: 30.02.2020).
208
а среди региональных видов КНД учитывается только региональный жилищный надзор6. Ежегодный доклад Минэкономразвития России об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля также в основном ориентирован на оценку КНД на федеральном уровне: фактически по субъектам Российской Федерации проанализирован только показатель интенсивности КНД7. Исследования, проведенные в отдельных субъектах Российской Федерации, в частности в Тверской области [Вякина 2019] и Новосибирской области [Бондаренко 2018], направлены на общую оценку КНД, реализуемой в данных регионах, однако в силу территориальной ограниченности выборки не позволяют сделать вывод об общих тенденциях развития регионального государственного контроля (надзора).
При всей значимости федерального контроля (надзора) задача анализа и повышения результативности КНД на региональном уровне также представляется весьма значимой. Во-первых, на долю регионального государственного контроля (надзора) приходится 22,8% от общего числа проверок хозяйствующих субъектов. Соответственно, КНД на региональном уровне оказывает значимое влияние на предпринимательскую деятельность на соответствующих территориях. Во-вторых, активно обсуждается вопрос дальнейшего делегирования контрольно-надзорных полномочий региональным органам исполнительной власти, рассматриваются варианты объединения контрольно-надзорных функций в единые структуры на региональном уровне [Военкова 2016]. Очевидно, что принятие таких решений требует предварительной оценки результативности осуществления регионального контроля (надзора). Наконец, в-третьих, в отличие от федеральных ведомств, каждое из которых характеризуется определенной отраслевой спецификой предмета, объектов и механизмов осуществления КНД, обусловленной различиями в видах контроля (надзора), на региональном уровне состав видов государственного контроля (надзора) примерно совпадает, что позволяет оценить как зависимость тех или иных характеристик контрольно-надзорной деятельности от внешних факторов, так и влияние контрольно-надзорной деятельности на деятельность хозяйствующих субъектов.
6 Индекс «Административное давление — 2019» // Уполномоченный при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный ресурс]. URL: http://doklad. ombudsmanbiz. ru/2019/7. pdf (дата обращения: 30.02.2020).
7 Министерство экономического развития Российской Федерации. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). 2019 [Электронный ресурс]. URL: http://ar.gov.ru/uploads/storage/17/b0/95d44c02cd94cbbbde53fa411dba73efa759a484.pdf (дата обращения: 30.02.2020).
В настоящей статье предпринята попытка оценить результативность КНД на региональном уровне, выявить основные тенденции осуществления КНД и ключевые изменения, связанные с реформированием КНД в 2016-2019 гг. Основным источником данных для анализа является статистическая информация, размещенная в информационной системе ГАС «Управление», а также официальная статистическая информация, опубликованная Росстатом и ФНС России. В рамках проведения исследования использованы методы статистического анализа, в том числе корреляционного.
Интенсивность регионального контроля (надзора)
По данным, опубликованным в информационной системе ГАС «Управление», в 2019 г. в рамках регионального контроля (надзора) было проведено 306,9 тыс. проверок, что составляет 22,8% от общего числа проверок (за исключением лицензионного контроля). В целом начиная с 2015 г. отмечается снижение интенсивности регионального контроля (надзора) как в абсолютном, так и в относительном выражении. При этом следует отметить, что доля КНД на региональном уровне сейчас находится на уровне 2013-2014 гг., а общее число проверок на региональном уровне превышает показатель 2010 года (Рисунок 1).
Доля проверок в рамках КНД на региональном уровне в общем количестве проверок (без лицензионного контроля), %
Рисунок 1. Интенсивность регионального контроля (надзора) и его вклад в КНД
государства в 2010-2019 гг.8
8 Источник: Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // Государственная автоматизированная информационная система «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu. gov. ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020).
Следует отметить, что общая тенденция снижения интенсивности КНД на региональном уровне характерна не для всех субъектов РФ. Так, в 25 российских регионах число проверок, проведенных в 2019 году, превысило аналогичный показатель 2016 г.; в 6 регионах (Республиках Адыгея, Калмыкия, Крым, Северная Осетия — Алания, Краснодарском крае и Чукотском автономном округе) отмечается более чем двукратный рост числа проверок за данный период. В 2019 г. по сравнению с предыдущим годом выросло количество проверок в 47 субъектах Российской Федерации, причем в 8 регионах (Вологодской, Ивановской, Магаданской, Тюменской, Ульяновской области, Республиках Адыгея, Крым, Северная Осетия (Алания)) рост составил более 150%.
Результаты корреляционного анализа показывают, что общие показатели интенсивности КНД на региональном уровне существенно зависят от числа зарегистрированных на соответствующих территориях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и от объемов производства ими продукции (Таблица 1). Примечательно, что статистически значимая корреляция данных показателей выявлена не только с показателем общего количества проверок, проведенных в рамках регионального государственного контроля (надзора), но и с показателем, отражающим количество внеплановых проверок в рамках КНД на региональном уровне. При этом значения коэффициентов корреляции для показателя, характеризующего внеплановые проверки, незначительно ниже значений таких коэффициентов для показателей, отражающих общее число проверок. Это позволяет предположить, что масштабы КНД на региональном уровне (в том числе внеплановых проверок) в значительной степени зависят от экономических показателей развития территории, а не от рисков, связанных с деятельностью конкретных хозяйствующих субъектов или эксплуатируемых ими объектов.
Таблица 1. Коэффициенты корреляции Пирсона, характеризующие факторы интенсивности КНД на региональном уровне9
Наименование фактора Коэффициенты ко рреляции Пирсона
Общее количество проверок в рамках регионального государственного контроля (надзора) в 2019 г. Количество внеплановых проверок в рамках регионального государственного контроля (надзора) в 2019 г.
Количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в субъекте РФ на 01.01.2020 г. 0,674* 0,664*
Отгружено товаров собственного производства в 2019 г. (без субъектов малого предпринимательства) 0,527* 0,523*
*корреляция значима на уровне 0,01 (двусторонняя). Рассчитано по данным 84 субъектов РФ (все субъекты РФ, за исключением Ненецкого АО).
Заметим, что на интенсивность КНД на региональном уровне могут влиять и
фискальные факторы. Так, отношение собственных налоговых и неналоговых доходов к расходам консолидированных региональных бюджетов в регионах, где в 2019 г. общее количество проверок в рамках регионального государственного контроля (надзора) сократилось по сравнению с уровнем 2016 г., составляет 60,1%10. Среди регионов, где количество проверок, напротив, возросло, данный показатель составляет в среднем 49,6%, а в субъектах с более чем двукратным ростом количества проверок в 2019 г. по сравнению с 2016 г. в среднем собственные налоговые и неналоговые доходы составляли лишь 42,5% от объема расходов консолидированного бюджета. Иными словами, обеспечение взыскания штрафов может являться важной целью КНД на региональном уровне, особенно значимой для регионов с относительно низкой бюджетной обеспеченностью.
Данный вывод подтверждается и количественным анализом данных об охвате хозяйствующих субъектов проверками в рамках осуществления регионального контроля (надзора). По данным, рассчитанным на основе статистических форм «1-контроль»,
9 Источник: рассчитано авторами по данным Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020); Промышленное производство // Росстат [Электронный ресурс]. URL: https://www.gks.ru/enterprise industrial (дата обращения 30.02.2020); Статистика по государственной регистрации // ФНС России [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/related activities/statistics and analytics/regstats/ (дата обращения: 30.02.2020).
10 Рассчитано авторами на основе данных Федерального казначейства без учета данных по г. Москва, Ненецкому, Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому АО: Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов // Федеральное казначейство [Электронный ресурс]. URL: https://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov/1019/ (дата обращения: 30.02.2020).
опубликованным в информационной системе ГАС «Управление», в 2019 г. проверки в рамках КНД на региональном уровне были проведены в отношении 93,7 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. С учетом того, что, по данным ФНС России, на 01.01.2020 г. в России было зарегистрировано 7755,4 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в среднем по стране региональный контроль (надзор) охватил 1,21% хозяйствующих субъектов. Снижение общего числа проверок за последние годы привело к некоторому снижению охвата подконтрольных субъектов проверками в рамках КНД на региональном уровне: например, в 2016 г. в среднем проверки в рамках государственного регионального контроля (надзора) охватывали 1,54% подконтрольных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей11.
Отмечаются значительные различия между регионами по данному показателю. Ниже всего охват хозяйствующих субъектов проверками региональных контрольно-надзорных органов в 2019 г. отмечался в г. Москве (0,43%), Волгоградской области (0,69%), Нижегородской области (0,7%), Воронежской области (0,71%), Красноярском крае (0,72%) и Иркутской области (0,73%). Выше всего показатель охвата хозяйствующих субъектов проверками в Республике Тыва (8,25%), Республике Крым (4,64%) и Республике Саха (Якутия) (3,47%). При этом выявлена слабая, но статистически значимая обратная взаимосвязь показателя охвата хозяйствующих субъектов проверками и показателей доли собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объеме расходов субъектов РФ (коэффициент корреляции Пирсона составляет -0,342).
Внеплановые проверки на основе обращений граждан
Внедрение риск-ориентированного подхода в КНД предполагает ориентацию деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе на региональном уровне, на минимизацию рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Одним из средств, способствующих большей ориентации КНД на минимизацию рисков, является проведение внеплановых проверок на основе обращений физических и юридических лиц (в том числе СМИ, органов власти и местного самоуправления) об угрозах и (или) фактах причинения такого вреда, в частности на основе обращений по вопросам нарушения прав потребителей и трудовых прав граждан. Недостаточное использование средств «обратной связи» традиционно относят к слабым сторонам КНД в целом и регионального государственного контроля (надзора) в частности [Комов, Кабалинский 2017].
11 Рассчитано по данным форм «1-контроль», размещенных в информационной системе ГАС «Управление»: Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020).
Обобщенные нами данные субъектов РФ, представленные по формам «1 -контроль» в информационной системе ГАС «Управление», показывают, что в среднем на основе обращений юридических и физических лиц в рамках регионального государственного контроля (надзора) в 2019 г. было проведено 42,3% внеплановых проверок. В среднем доля внеплановых проверок, проведенных по данному основанию, несколько снизилась по сравнению с 2016 г., когда была утверждена приоритетная программа по реформированию КНД (тогда 49% внеплановых проверок в рамках регионального государственного контроля (надзора) проводилась на основе обращений граждан и организаций).
Размах вариации данного показателя крайне велик. В 2019 г. реже всего обращения граждан и организаций становились основанием для проведения проверок региональными контрольно-надзорными органами в Республике Калмыкия (0,3% внеплановых проверок проведено на основании обращений граждан и организаций), Волгоградской области (1,86%), Новосибирской области (2,24%) и Республике Хакасия (3,42%). Чаще всего внеплановые проверки проводятся на основе обращений граждан и организаций в Чукотском АО (91,8% внеплановых проверок проведены по данному основанию), Республике Тыва (90%) и Астраханской области (86,4%). Корреляционный анализ показывает наличие достаточно сильной взаимосвязи между числом внеплановых проверок, проведенных на основании обращений граждан и организаций, с одной стороны, и числом проверок, выявивших правонарушения, — с другой (Рисунок 2). Коэффициент корреляции Пирсона между данными показателями составляет 0,672 (средняя степень взаимосвязи).
9000
S
Ц Ч 8000
Н !>
О 7000
5 I 6000
6 Цр 5000 О я
& 4000
§ ч 3000
н «
о «
й S 2000
Е «
§ % 1000 а
а Р 0
w
(U н " §
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 ^ Количество внеплановых проверок, проведенных на основании обращений
граждан и организаций (в т.ч. СМИ, органов власти и местного самоуправления), ед.
Рисунок 2. Влияние использования механизмов «обратной связи» на частоту выявления нарушений в рамках регионального государственного контроля
(надзора) в 2019 году12
При этом следует отметить, что в структуре внеплановых проверок по обращениям граждан и организаций (в том числе СМИ и органов власти и местного самоуправления) заявления, содержащие сведения об угрозах и фактах причинения вреда охраняемым законом ценностям, составляют незначительную долю. Так, в 2019 г. лишь 4,1% от общего числа внеплановых проверок, проведенных по факту обращений граждан и организаций, осуществлены на основе обращений об угрозах причинения вреда охраняемым законом ценностям (в 2016 г. данный показатель был еще ниже и составлял 3,1%); 0,3% внеплановых проверок — на основе обращений о фактах причинения такого вреда (с 2016 г. значение показателя составляло 0,2%).
В целом проведенный анализ свидетельствует о необходимости и целесообразности более активного учета обращений граждан и организаций, прежде всего связанных с угрозами и фактами причинения вреда, при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Потенциал «обратной связи» используется в рамках КНД на региональном уровне неравномерно и далеко не полностью.
12 Источник: составлено авторами по данным форм «1-кошроль», размещенных в ГАС «Управление»: Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020).
Влияние регионального государственного контроля (надзора) на минимизацию причинения вреда охраняемым законом ценностям
Если на федеральном уровне показатели результативности осуществления государственного контроля (надзора) утверждены Правительством Российской Федерации13, что, правда, пока не обеспечило внедрение устойчивой практики мониторинга и оценки значений данных показателей [Масленникова и др. 2020], на региональном уровне полномочия по оценке результативности контрольно -надзорной деятельности определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Не претендуя на системный анализ данных документов, заслуживающий отдельного исследования, отметим, что даже по аналогичным видам регионального государственного контроля (надзора) показатели результативности на региональном уровне разнятся, причем сохраняется и практика «палочной» оценки результатов КНД на региональном уровне (а ведь именно на ее преодоление и была направлена реформа КНД!). Например, для оценки результативности регионального жилищного надзора Магаданской области утвержден единственный показатель — «количество выявленных нарушений обязательных требований жилищного законодательства на одно контрольно-надзорное мероприятие»14. В Тульской области результативность данного вида государственного надзора предполагается оценивать на основе 4 показателей: «количество выявленных нарушений обязательных требований жилищного законодательства на 1000 кв. м площади многоквартирных домов», «количество выявленных нарушений обязательных требований на количество подконтрольных субъектов в области ресурсоснабжения», «количество выявленных нарушений обязательных требований на количество жителей Тульской области», «количество выявленных нарушений обязательных требований на 1000 кв. м аварийного жилья»15. В обоих рассмотренных примерах результативность регионального жилищного надзора фактически приравнивается к выявлению нарушений безотносительно наличия (отсутствия) угроз и фактов причинения вреда охраняемым законом ценностям в связи с такими нарушениями и без учета фактической частоты и масштабов причинения такого вреда.
13 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2018 года № 788-р // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 297097/ (дата обращения: 30.02.2020).
14 Распоряжение Правительства Магаданской области от 29 августа 2019 года № 150-рп (ред. от 26.12.2019) // Официальный портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/4900201908300006 (дата обращения: 30.02.2020).
15 Постановление Правительства Тульской области от 7 сентября 2017 года № 387 (ред. от 11.11.2019) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/450341444 (дата обращения: 30.02.2020).
Статистические данные, опубликованные в информационной системе ГАС «Управление», подтверждают этот тезис. Так, если по итогам 2019 г. в целом в рамках КНД на региональном уровне нарушения обязательных требований были выявлены в деятельности 50,5% проверенных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, то нарушения, связанные с угрозой причинения вреда охраняемым законом ценностям, были выявлены лишь у 7,8% проверенных хозяйствующих субъектов. При этом корреляция между данными показателями отсутствует: коэффициент корреляции Пирсона составляет 0,13616.
Следует отметить, что по сравнению с 2016 г. значения обоих анализируемых показателей снизились. В 2016 г. в целом в рамках КНД на региональном уровне нарушения обязательных требований были выявлены в деятельности 55,6% проверенных хозяйствующих субъектов (то есть за 4 года значение показателя сократилось на 5,1 п.п., или на 9%). Нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда в 2016 г. были выявлены у 9,7% проверенных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (снижение на 1,9 п.п., или на 20%). Такая тенденция косвенно свидетельствует о недостаточном внедрении риск-ориентированных подходов к осуществлению КНД на региональном уровне: в общем случае при внедрении такого подхода отмечается сокращение числа контрольно-надзорных мероприятий при сохранении или росте доли проверок, в рамках которых выявляются нарушения, в том числе грубые нарушения, представляющие угрозу причинения вреда.
Несмотря на то, что в целом состав видов регионального государственного контроля (надзора) совпадает, отмечается значительная вариация показателя доли проверенных хозяйствующих субъектов, в деятельности которых выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям. Так, в 2019 г. чаще всего подобные нарушения фиксировались в Тверской области (нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, выявлены в деятельности 46,4% проверенных хозяйствующих субъектов) и Республике Чувашия (37,1%). В Республиках Алтай, Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Чеченской республике, Ульяновской области, Камчатском крае и Чукотском АО нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, не выявлены
16 Рассчитано по данным 84 субъектов Российской Федерации (данные по Ненецкому АО учтены в составе данных по Архангельской области): Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020).
в деятельности ни одного проверенного юридического лица или индивидуального предпринимателя, хотя в некоторых из перечисленных регионов (Ульяновской области, Камчатском крае) проводились внеплановые проверки на основе обращений граждан и организаций об угрозах причинения вреда охраняемым законом ценностям. В целом такая вариация свидетельствует о наличии значительных межрегиональных различий в степени ориентации КНД на региональном уровне на обеспечение реальной минимизации рисков причинения вреда.
Корреляционный анализ региональных данных показывает, что существует статистически значимая взаимосвязь между количеством проведенных внеплановых проверок по обращениям физических и юридических лиц об угрозах причинения вреда охраняемым законом ценностям и количеством проверенных хозяйствующих субъектов, в деятельности которых выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения такого вреда. Коэффициент корреляции Пирсона данных показателей составляет 0,471. Таким образом, для обеспечения повышения влияния регионального государственного контроля (надзора) на минимизацию рисков причинения вреда, помимо расширения использования потенциала «обратной связи», важно использовать и другие механизмы, предусмотренные внедрением риск-ориентированного подхода в рамках КНД государства.
В целом статистические данные о частоте причинения подконтрольными объектами вреда охраняемым законом ценностям показывают, что данные случаи в практике регионального государственного контроля (надзора) являются крайне редкими. В 2019 г. всего по Российской Федерации в рамках КНД на региональном уровне было зафиксировано 687 случаев причинения вреда (594 случая вреда при исключении Республики Крым17). Чаще всего отмечались случаи причинения вреда растениям, животным и окружающей среде (387 случаев), а также жизни и здоровью граждан (143 случая) (Рисунок 3).
17 Данные по Республике Крым исключены из сопоставления с данными 2016 г., поскольку в данных 2016 г. выявлено несоответствие количества случаев причинения вреда (в целом) и в разрезе основных охраняемых законом ценностей.
718
жизни, здоровью животным, растениям, объектам культурного иным охраняемым граждан окружающей среде наследия (памятникам законом ценностям
истории и культуры) народов РФ
■ 2016 И2019
Рисунок 3. Случаи причинения вреда охраняемым законом ценностям подконтрольными субъектами, выявленные в рамках регионального государственного контроля (надзора) в 2016 г. и 2019 г.18
По сравнению с 2016 г. отмечается существенное снижение частоты выявления случаев причинения вреда (на 42,4%), причем наиболее значительное снижение отмечается в отношении количества случаев причинения вреда объектам историко -культурного наследия (по сравнению с 2016 г. число случаев причинения вреда сократилось на 79,9%), а также в отношении количества случаев причинения вреда окружающей среде, объектам животного и растительного мира (снижение на 46,2% к уровню 2016 г.).
При анализе динамики количества случаев причинения вреда следует учитывать латентный характер рассматриваемого показателя и наличие конфликта интересов, поскольку в большинстве случаев факты причинения вреда фиксируются теми же контрольно-надзорными органами, деятельность которых положительно оценивается при снижении их числа. Соответственно, в данной ситуации растут риски манипулирования данными в интересах завышения оценки результативности деятельности: подобные тенденции уже отмечались при анализе отчетности региональных органов власти [Калгин 2012]. Косвенно наличие данной проблемы подтверждается и тем, что темпы снижения количества случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям выше в тех случаях, когда отсутствуют потенциальные альтернативные источники данных. Так, количество случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, которое как минимум в части смертности может быть проверено на
18 Источник: составлено авторами по данным форм «1-контроль», размещенных в ГАС «Управление» (по данным всех регионов, за исключением Республики Крым): Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020).
основе данных медицинской статистики, сократилось существенно меньше, чем количество случаев причинения подконтрольными субъектами вреда окружающей среде, альтернативная проверка которых затруднена (в том числе в связи с тем, что контрольно-надзорные функции, направленные на минимизацию экологических рисков, осуществляются как на федеральном, так и на региональном уровне). Анализ данных мониторинга загрязнения окружающей среды [ОоЬго1уиЬоуа 2019] не фиксирует улучшений, сопоставимых с приведенной статистикой.
Данные региональных контрольно-надзорных органов о частоте причинения вреда, с одной стороны, отражают несоразмерность интенсивности КНД на региональном уровне (306,9 тыс. проверок, 18,1 млрд руб. наложенных штрафов) и уровня рисков в подконтрольной сфере. Так, по данным Минэкономразвития России, в 2018 г. общая сумма наложенных административных штрафов федеральными органами государственного контроля (надзора), за исключением ФТС России, составляла 10,5 млрд руб., а число случаев причинения вреда подконтрольными объектами составило 59452, то есть в 86 раз больше, чем по итогам осуществления регионального государственного контроля (надзора)19. С другой стороны, сопоставление данных федеральных органов власти о частоте случаев причинения вреда подконтрольными хозяйствующими субъектами с иными данными, отражающими частоту рисков в соответствующих сферах (данными судебной статистики, результатами социологических опросов), показывают, что и на федеральном уровне статистика контрольно-надзорных органов фиксирует лишь малую долю реальных случаев причинения вреда [Масленникова и др. 2020]. Тот факт, что для регионального государственного контроля (надзора) этот разрыв еще выше свидетельствует о более низкой степени влияния КНД на региональном уровне на минимизацию рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, а значит, и о более низком уровне результативности регионального государственного контроля (надзора).
19 Министерство экономического развития Российской Федерации. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). 2019 [Электронный ресурс]. URL: http://ar.gov.ru/uploads/storage/17/b0/95d44c02cd94cbbbde53fa411dba73efa759a484.pdf (дата
обращения: 30.02.2020).
Влияние регионального государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов
Осуществление КНД как на федеральном, так и на региональном уровне приводит к дополнительным административным издержкам бизнеса. Так, по оценке Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, в 2018 г. «административный налог» (фактически сумма наложенных административных штрафов) только в сфере ЖКХ составил 1,3 млрд руб., что выше, чем объем административных штрафов, наложенных некоторыми федеральными ведомствами (Росприроднадзором, Россельхознадзором, МЧС России)20. В 2019 г. общий объем наложенных административных штрафов в рамках КНД на региональном уровне составил 18,1 млрд руб., что превышает аналогичный показатель всех федеральных ведомств (за исключением ФТС России) за 2018 год. Наибольший объем наложенных административных штрафов отмечается в г. Севастополь (7,8 млрд руб.) и Курской области (2,6 млрд руб.).
Такие значительные санкции могут приводить к финансовым трудностям и даже закрытию бизнеса. Исследование, проведенное в 2016 г. Институтом проблем правоприменения на основе данных Единого реестра проверок, показало, что проведение проверки приводит к снижению прибыльности бизнеса, причем связанные с деятельностью КНО негативные эффекты более значимы для малых, чем для крупных предприятий [Скугаревский 2016].
Результаты проведенного нами корреляционного анализа подтверждают вывод о наличии негативного влияния КНД на региональном уровне на показатели числа зарегистрированных предприятий. Для проведения анализа мы сопоставили число зарегистрированных юридических лиц в ЕГРЮЛ по состоянию на 01.01.2019 и на 01.01.2020 и рассчитали прирост числа зарегистрированных юридических лиц. Поскольку в подавляющем большинстве регионов число зарегистрированных юридических лиц сократилось, прирост оказался отрицательным и составил-369,7 тыс. ед. Затем мы рассчитали коэффициенты корреляции Пирсона между показателями, отражающими интенсивность КНД на региональном уровне, и приростом юридических лиц в соответствующих субъектах Российской Федерации. Аналогичный расчет был проведен по данным ФНС России и формам «1-контроль» за 2016 год (Таблица 2).
20 Индекс «Административное давление — 2019» // Уполномоченный при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [Электронный ресурс]. URL: http://doklad. ombudsmanbiz. ru/2019/7. pdf (дата обращения: 30.02.2020).
Таблица 2. Взаимосвязь интенсивности регионального государственного контроля (надзора) и изменения числа зарегистрированных юридических лиц21
Наименование показателя Коэффициент корреляции Пирсона с приростом числа юридических лиц
2016 г. 2019 г.
Общее количество проверок, проведенных в рамках регионального государственного контроля (надзора) -0,447* -0,492*
Количество внеплановых проверок, проведенных в рамках регионального государственного контроля (надзора) -0,490* -0,489*
Количество проверок, проведенных в рамках регионального государственного контроля (надзора), выявивших нарушения -0,469* -0,619*
Количество проверенных в рамках регионального государственного контроля (надзора) хозяйствующих субъектов -0,396* -0,515*
*корреляция значима на уровне 0,01 (двусторонняя). Рассчитано по данным 84 субъектов РФ (все субъекты РФ, за исключением Ненецкого АО).
Результаты расчетов показывают наличие существенной обратной корреляционной зависимости между интенсивностью КНД на региональном уровне, с одной стороны, и приростом числа зарегистрированных в соответствующих регионах юридических лиц. Рост числа проверок, проведенных в рамках регионального государственного контроля (надзора), в том числе внеплановых, рост числа проверенных хозяйствующих субъектов, а также рост числа проверок, выявивших нарушения, приводит к сокращению прироста юридических лиц (а в условиях тотального сокращения числа зарегистрированных юридических лиц — к усилению данной тенденции). Примечательно, что взаимосвязь показателей демографии предприятий и показателей количества результативных проверок и количества проверенных хозяйствующих субъектов в рассматриваемый период усилилась, что свидетельствует о наличии отрицательного влияния регионального государственного контроля (надзора) на предпринимательскую активность.
21 Источник: рассчитано авторами по данным Мониторинг контрольно-надзорной деятельности // ГАС «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru/infopanel?id= 11824 (дата обращения: 30.02.2020); Статистика по государственной регистрации // ФНС России [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/related activities/statistics and analytics/regstats/ (дата обращения: 30.02.2020).
В данном контексте представляется, что концепция «неразрушающего контроля», предполагающая минимизацию административных издержек в рамках осуществления налогового контроля в целях стимулирования добровольного соблюдения требований налогового законодательства субъектами малого и среднего предпринимательства [Астафурова и др. 2016], актуальна и для государственного контроля (надзора) в целом. Для поддержки и стимулирования экономической активности необходимо минимизировать административные издержки, как связанные непосредственно с осуществлением КНД, так и обусловленные избыточным уровнем регулирования.
Заключение
Приведенные в статье результаты анализа тенденций развития регионального государственного контроля (надзора) позволяют сформулировать следующие основные выводы и рекомендации по дальнейшим направлениям реформирования КНД на региональном уровне.
Во-первых, выявленные тенденции резкого снижения числа случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям подконтрольными субъектами слабо коррелируют с данными альтернативных источников. Ускоренное снижение числа случаев причинения вреда, по сравнению с динамикой показателя числа проверенных хозяйствующих субъектов, в деятельности которых выявлены грубые нарушения, позволяет усомниться в надежности статистической информации, представляемой региональными контрольно-надзорными органами. Сопоставление данных о частоте случаев причинения, с одной стороны, и масштабах КНД на региональном уровне, включая показатели «административного давления», с другой, свидетельствует о несоразмерности общественных затрат и выгод от осуществления регионального государственного контроля (надзора).
Во-вторых, основными факторами, влияющими на интенсивность государственного контроля (надзора) в регионах, являются число подконтрольных субъектов и объем произведенной продукции собственными силами. При снижении общих показателей интенсивности регионального государственного контроля (надзора) выявлена обратная зависимость данных показателей и прироста числа зарегистрированных юридических лиц, причем отмечается усиление данной взаимосвязи. Таким образом, значимость КНД на региональном уровне как фактора снижения предпринимательской активности растет.
Частично данная ситуация усугубляется влиянием фискальных факторов. Проведенное исследование показывает, что интенсивность КНД на региональном уровне выше в субъектах Российской Федерации, где доля собственных налоговых и неналоговых доходов в расходах консолидированных бюджетов ниже. Снижение собственных доходов регионов на фоне начинающейся рецессии может усилить фискальную функцию регионального государственного контроля (надзора), не связанную с минимизацией рисков причинения вреда и повышающую уровень административного давления на бизнес.
В-третьих, выявленное отсутствие корреляции между числом проверенных хозяйствующих субъектов, в деятельности которых выявлены нарушения, и числом случаев, когда такие нарушения представляли собой непосредственную угрозу причинения вреда, показывает, что КНД на региональном уровне в целом пока слабо ориентирована на минимизацию рисков причинения вреда. При этом наблюдается значительная межрегиональная вариация данных показателей. В таких условиях дальнейшая передача контрольно-надзорных полномочий на региональный уровень может отрицательно сказаться на результативности их осуществления, прежде всего в регионах, где и сегодня отмечается низкая степень ориентации на минимизацию рисков причинения вреда и первоочередное выявление и пресечение наиболее значимых с точки зрения защиты охраняемых законом ценностей нарушений обязательных требований.
В целом проведенное исследование показывает, что, за исключением тенденции снижения интенсивности контрольно-надзорных мероприятий, реформа КНД пока слабо отражается на результативности осуществления регионального государственного контроля (надзора). Обеспечение ориентации КНД на реальное снижение рисков причинения вреда остается приоритетом, однако его достижение требует независимости данных, используемых для мониторинга и оценки прогресса в реформировании регионального государственного контроля (надзора). Немаловажным фактором успеха является и корректировка складывающихся подходов к оценке результативности государственного контроля (надзора) на региональном уровне, обеспечение отказа от «палочных» показателей, так или иначе связанных с количеством выявленных нарушений и наложенных штрафов. Пока проанализированные в статье примеры, к сожалению, свидетельствуют об обратном.
Список литературы:
Астафурова О.А., Запрягайло В.М., Лопухов Н.В. Неразрушающий контроль организаций малого и среднего бизнеса // Бизнес. Образование. Право. 2016. № 4(37). С. 26-31.
Бондаренко И.В. Изменение институциональных условий развития предпринимательства в контексте реформы контрольно-надзорной деятельности // Экономика Сибири в условиях глобальных вызовов XXI века. Сборник статей. В 6-ти томах / Под редакцией Г.П. Литвинцевой, О.И. Гулаковой. Новосибирск: Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 2018. С. 31-39. Военкова Н.П. Актуальные проблемы объединения контрольно-надзорных органов // Административное и муниципальное право. 2016. № 5(101). С. 402-409. DOI: 10.7256/1999-2807.2016.5.16986.
Вякина И.В. Оценка качества деловой среды через восприятие бизнеса в рамках проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности государства // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2019. Т. 10. № 1. С. 84-98.
КалгинА.С. Управление по результатам на региональном уровне: контроль или результативность? // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. С. 35-60.
Комов В.Э., Кабалинский А.И. Обоснование повышения эффективности деятельности контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2017. № 1-1. С. 159-164.
Макарчук М.В. Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности // Безопасность труда в промышленности. 2018. № 7. С. 59-66.
Масленникова Е.В., Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Статистика и социология результатов контрольно-надзорной деятельности // Экономическая политика. 2020. Т. 15. № 1. С. 90-107.
Плаксин С.М., Абузярова И.А., Кнутов А.В., Полесский Е.А., Резников А.Н., Семенов С.В., Трифонов В.А., Чаплинский А.В., Шабала Ю.И. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад. 2018. М.: НИУ ВШЭ, РСПП, 2019.
Рождественская И.А. Повышение эффективности деятельности территориальных подразделений федеральных контрольно-надзорных органов // Вестник РАЕН. 2018. Т. 18. № 1. С. 82-85.
Скугаревский Д., Титаев К., Кудрявцев В. Влияние плановых проверок на деятельность организаций: аналитическая записка. СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2016.
Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2. С. 71-92. Dobrolyubova E.I. Impact of Regulatory and Enforcement Activities in Environmental Protection // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2019. Т. 6. № 4. С. 259-267.
Дата поступления: 21.02.2020
Dobrolyubova E., Shemonchuk I.
Inspection and Regulatory Enforcement Activity in Russian Regions: Intermediate Reform Results
Elena I. Dobrolyubova — PhD, deputy director of Center for Public Administration Technologies, Institute for Applied Economic Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation. E-mail: dobrolyubova-ei@ranepa.ru ORCID ID: 0000-0002-9405-4936
Irina S. Shemonchuk — Junior Researcher, Center for Public Administration Technologies, Institute for Applied Economic Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation. E-mail: shemonchuk-is@ranepa.ru
Abstract
Reforming inspection and regulatory enforcement activity is one of the key areas of public administration reforms in Russia relevant both for national and subnational levels. Most existing evaluations of the reform outcomes are based on the analysis of federal inspection and enforcement bodies, while performance of regional inspection and enforcement authorities is often left aside. The article aims at filling this gap using quantitative methods, including correlation analysis. The analysis demonstrates that while the number of business inspections has reduced, negative impact of regional inspection and regulatory enforcement activities on entrepreneurial activity measured based on the change in number of registered legal entities throughout the year, has increased. Inspection and regulatory enforcement activities at the regional level is insufficiently oriented at reducing risks of damage to the public values. Low level of tax and non-tax levels in total expenditures of regional consolidated budgets is a factor driving the intensity of inspection and enforcement activities. The results of our analysis also suggest that the scale of regional inspection and regulatory enforcement activities, both in terms of number of inspections and in terms of the level of sanctions, is not proportional to the number of actual cases of damage to public values, such as life, health, environment, or cultural heritage, as reported by regional inspection and enforcement bodies. The article concludes that successful implementation of inspection and regulatory enforcement reform at the regional level calls for developing and using objective sources of performance data. There is also a need to refrain from using number of violations detected and volume of sanctions as performance indicators for
inspection and regulatory enforcement activities. Unfortunately, such measures are still used at the regional level.
Keywords
Inspection and regulatory enforcement activities, evaluation, indicator, business inspections, regional control, effectiveness.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10056
References:
Astafurova O.A., Zapruagailo V.M., Lopukhov N.V. (2016) Non-Destructive Testing of Small and Medium-Sized Businesses. Biznes. Obrazovanie. Pravo. Vol. 37. No. 4. P. 26-31. Bondarenko I.V. (2018) Change of Institutional Conditions for the Entrepreneurship Development in the Context of the Control and Supervisory Activities Reform. In: Litvintseva G.P., Gulakova O.I. (eds.) Ekonomika Sibiri v usloviyakh global'nykh vyzovov XXI veka. Sbornik statey. In 6 volumes. Novosibirsk: Institut ekonomiki i organizatsii promyshlennogo proizvodstva SO RAN. P. 31-39.
Voenkova N.P. (2016) Topical Problems of Regulatory and Supervisory Authorities Unification // Administrativnoye i munitsipal'noye pravo. No. 5. P. 402-409. DOI: 10.7256/1999-2807.2016.5.16986.
Vyakina I.V. (2019). Evaluation of the Business Environment Quality through the Perception of Business as Part of the Ongoing Reform of the State Supervisory Oversight Reform. MIR (Modernizacija. Innovacii. Razvitie). Vol. 10. No. 1. P. 84-98.
Kalgin A.S. (2012) Performance Management at the Regional Level: Control and Efficiency.
Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya. No. 3. P. 35-60.
Komov V.E., Kabalinskij A.I. (2017) Justification to Improve the Effectiveness of Control and
Monitoring Activities at the Regional Level. Izvestiya Tul'skogo gosudarstvennogo
universiteta. Ekonomicheskiye i yuridicheskiye nauki. No 1-1. P. 159-164.
Plaksin S.M., Abuzyarova I.A., Knutov A.V., Polesskiy E.A., Reznikov A.N., Semenov S.V.,
Trifonov V.A., CHaplinskiy A.V., SHabala YU.I. (2019) Kontrol'no-nadzornaya i
razreshitel'naya deyatel'nost' v Rossiyskoy Federatsii: analiticheskiy doklad. 2018 [Control
and supervisory and licensing activities in the Russian Federation: analytical report. 2018].
Moscow: HSE University.
Makarchuk M.V. (2018) Implementing Risk-Oriented Approach in Federal State Supervision in the Area of Industrial Safety. Bezopasnost' truda vpromyshlennosti. No. 7. P. 59-66. Maslennikova E., Dobrolyubova E., Yuzhakov V. (2020) Effectiveness of Control and Enforcement Activities in Selected Areas: Statistics and Sociology. Ekonomicheskaya politika. Vol. 15. No. 1. P. 90-107.
Rozhdestvenskaya I.A. (2018) Efficiency Enhancement of Federal Control and Supervisory Agency's Territorial Departments Performance. VestnikRAEN. Vol. 18. No. 1. P. 82-85. Skugarevskiy D., Titayev K., Kudryavtsev V. (2016) Vliyaniye planovykh proverok na deyatel'nost' organizatsiy: analiticheskaya zapiska [Impact of planned inspections on the activities of organizations: the analytical note]. St.-Petersburg: Institut problem pravoprimeneniya pri Evropeyskom universitete v Sankt-Peterburge.
Yuzhakov V.N., Dobrolyubova E.I., Pokida A.N., Zybunovskaya N.V. (2019) Inspection and Regulatory Enforcement Reform: Evaluation from the Citizen Perspective. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. No. 2. P. 71-92.
Dobrolyubova E.I. (2019) Impact of Regulatory and Enforcement Activities in Environmental Protection. Vestnik Rossiiskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. Vol. 6. No. 4. P. 259-267.
Receieved: 21.02.2020
