CC BY
19Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1329_2022_9_139 УДК 340.132.83
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОСТОЯНИЯ И ТРЕНДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ CURRENT ISSUES OF THE STATE AND TRENDS OF LEGAL REGULATION OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
МИНИНА Анна Александровна,
кандидат псих. наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
ПЕРЕПАДЯ Сергей Михайлович,
доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС, адвокат.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: lawyerplus26@yandex.ru;
ПЕРЕПАДЯ Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
ИВАНЧА Николай Викторович,
старший инспектор ОНДиПР по городу Ставрополю УНДиПР Главного управления МЧС России по Ставропольскому краю. 355037, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. 8 Марта, 164А. E-mail: ivancha-n@mail.ru;
Minina Anna Alexandrovna,
Ph. D., Associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
Perepadya Sergey Mikhailovich,
associate professor of the department of legal and special disciplines of the Stavropol branch of RANEPA, lawyer.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: lawyerplus26@yandex.ru;
Perepadya Olga Alexandrovna,
Ph. D., associate professor, associate professor of legal and special disciplines, Stavropol branch of RANEPA.
355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
Ivancha Nikolay Viktorovich,
senior Inspector of the OND and PR in the city of Stavropol UNDiPR of the Main Directorate of the Ministry of Emergency Situations of Russia in the Stavropol Territory. 355037, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, ul. 8 Marta, 164A. E-mail: ivancha-n@mail.ru
Краткая аннотация: авторы, анализируя некоторые тенденции, приходят к выводу о том, что за последние несколько лет произошла кардинальная трансформация контрольно-надзорной деятельности; выделяются отдельные риски, связанные с реализацией некоторых нормативных предписаний Закона № 248-ФЗ; указывается, что новые тренды позволят оценивать результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности с точки зрения конечных потребителей товаров (работ, услуг).
Abstract: the authors, analyzing some trends, come to the conclusion that over the past few years there has been a radical transformation of control and supervisory activities; separate risks associated with the implementation of certain regulatory requirements of Law No. 248-FZ are highlighted; it is indicated that new trends will allow evaluating the effectiveness and efficiency of control and supervisory activities from the point of view of end users goods (works, services).
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, реформа контрольно-надзорной деятельности, «регуляторная гильотина», обязательные требования.
Keywords: control and supervisory activities, reform of control and supervisory activities, "regulatory guillotine", mandatory requirements.
Для цитирования: Минина А.А., Перепадя С.М., Перепадя О.А., Иванча Н.В. Актуальные вопросы состояния и тренды правового регулирования контрольно-надзорной деятельности // Аграрное и земельное право. 2022. № 9(213). С. 139-142. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_9_ 139.
For citation: Minina A.A., Perepadya S.M., Perepadya O.A., Ivancha N.V. Current issues of the state and trends of legal regulation of control and supervisory activities // Agrarian and Land Law. 2022. No. 9(213). pp. 139-142. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_9_139.
Статья поступила в редакцию: 10.09.2022
Благодаря вступлению в силу Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) в стране с 1июля 2021 года «отформатирована» контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти. Закон № 248-ФЗ стал итогом масштабного проекта под условным названием «регуляторная гильотина».
Проект реализовывался по двум направлениям: отменялись акты советского периода и пересматривались требования, уже принятые в современный период. При этом если по первому направлению достигнуты значительные результаты (при этом большинство из признанных недействующими актов были приняты в 1980-х годах), то результаты по второму следует оценить критично. Дело в том, что процесс реализации проекта предполагал, что профильные органы государственной власти совместно с бизнесов проведут оценку действующих требований и на этой основе разработают проекты новых документов с учётом риск-ориентированного подхода. Однако амбициозные сроки (1,5 года) определили иной вектора реализации проекта. Так, были сформированы списки нормативных правовых актов на отмену и разработаны новые «замещающие» нормативно-правовые акты без пересмотра действующих федеральных законов. Этот факт обусловил точечные изменения действующих нормативно-правовых актов, к чему, по сути, и свелась вся работа по «регуляторной гильотине».
Следует обратить внимание, что большинство экспертов скептически отнеслись к массовой отмене нормативно-правовых актов, так как многие из них уже давно на практике итак не применялись. Так, П.В. Крашенинников указал, «гильотина» - механизм, которые был применён к мертвым нормам. Подобное мнение высказано и В.В. Летуновский и А.А. Агеев, которые обозначили происходящее как правовая фикция.
Цель Закона № 248-ФЗ можно вывести из императивной нормы ст. 8: профилактика нарушений - приоритетное направление контрольно-надзорных органов. Однозначно Закон № 248-ФЗ предписывает отказаться от оценки деятельности контролёров по количеству штрафов и составленных протоколов о нарушениях. При этом установлено, что профилактические мероприятия не подменяют под собой мероприятия контрольные и предполагают исключительно добровольный характер их проведения.
Профилактика нарушений обязательных требований в том или ином виде осуществлялась и до вступления в силу Закона № 248-ФЗ. Однако новым трендом этого направления деятельности контрольно-надзорных органов стал профилактический визит, который не предполагает наказание предпринимателя. Так, за период с 1 июля по 31 декабря 2021 года проведено 132,7 тыс. профилактических мероприятий, в том числе 40,8 тысяч профилактических визитов (30,7 %) [4].
В разрезе контрольных органов федерального уровня в структуре профилактических мероприятий, как правило, преобладают предостережения, однако ряд органов активно использовали в 2021 году профилактические визиты в качестве основного инструмента профилактики. Так, в качестве основного инструмента профилактики профилактические визиты использовали Рослесхоз (166; 100 %), Казначейство России (28; 93,3 %), Росрыболовство (83; 89,2 %) [4].
Всего на долю контрольных органов федерального уровня приходится 39,2 тысячи профилактических визитов, на которых 85,6 % составляет доля МЧС России. При этом МЧС России не только является одним из лидеров по внедрению профилактических мероприятий в 2021 году, но и выделяется высокой долей профилактических визитов в структуре профилактических мероприятий самого ведомства (83,5 % от всех профилактических мероприятий МЧС России проведённых в соответствии с Законом № 248-ФЗ с июля по декабрь 2021 года).
Сегодня по инициативе Минэкономразвития России прорабатывается идея внедрения практики платных профилактических визитов. Смысл предложенного механизма в том, что контролер оценивает бизнес с точки зрения соблюдения требований, до того как предприятие начинает свою работу, и потом уже не приходит с проверкой [3]. Представляется, что такая «страховка на случай проверки» не совсем соответствующее целям и задачам контрольно-надзорной деятельности профилактическое мероприятие.
Закон № 248-ФЗ предусматривает возможность проведения контрольно-надзорными органами восьми видов профилактических мероприятий: информирование, обобщение правоприменительной практики, стимулирование добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит. При этом, информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, консультирование и профилактический визит - виды профилактических мероприятий, проведение которых обязательно при осуществлении государственного контроля (надзора).
Из буквального толкования закона № 248-ФЗ следует, частота и интенсивность проведения контрольно-надзорных мероприятий, ставится в зависимость от категории риска причинения вреда (ущерба), присвоенной деятельности предпринимателя и (или) производственным объектам, используемым им. При этом предприниматели могут самостоятельно предпринять усилия и исключить либо существенным образом сократить риски причинения вреда охраняемым законом ценностям. Как результат: их освобождение сокращение от плановых мероприятий. Сказанное, позволяет сделать следующие выводы: профилактические мероприятия, предусмотренные ст. 48 (стимулирование добросовестности) и 51 (самообследование) не могут рассматриваться в качестве альтернативы контрольно-надзорным мероприятиям. Во-первых, при оценке добросовестности предпринимателя должны быть учтены действия, определённые ч.7 ст. 23 Закона (например, наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля в соответствующей сфере деятельности). Однако, как правило, в положениях о видах контроля, критерием добросовестности является отсутствие фактов привлечения к административной или уголовной ответственности. Так, например, в Положении о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) добросовестность вообще не воспринимается как критерий, влияющий на категорию риска. На определение категории риска влияют критерии вероятности возможного несоблюдения предпринимателями обязательных требований. К ним Положение, помимо отсутствия фактов привлечения в ответственности, относит отсутствие решений о приостановлении и (или) об аннулировании лицензии на осуществление деятельности.
Кроме того, представляется, что мероприятия, определённые ст. 48 и 51, как механизмы позволяющие предпринимателям избежать
Административное право; административный процесс
плановых проверок, смогут применять только в том случае, есть будет предусмотрена Положением о виде контроля. Так, Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) определено, что уполномоченные контрольно-надзорные органы могут проводить следующие профилактические мероприятия:
а) информирование;
б) обобщение правоприменительной практики;
в) объявление предостережения;
г) консультирование;
д) профилактический визит.
При этом стимулирование добросовестности и самообследования не воспринимаются указанным документом ни как профилактические мероприятия, ни как мероприятия, влияющие на снижение категории риска. Между тем, Положением о федеральном государственном пожарном надзоре установлен учёт добросовестности подконтрольного субъекта при расчёте категории риска. Так, документов отдельно определены критерии добросовестности для объектов общественного и жилого назначения, объектов транспортной инфраструктуры (например, наличие автоматической установки пожаротушения и пожарной сигнализации), и критерии добросовестности для производственных объектов и наружных установок (например, наличие в отношении объекта (наружной установки) положительного заключения независимой оценки пожарного риска).
Следует обратить внимание, что на сегодняшний день в массовых видах федерального контроля критерии добросовестности контролируемого лица учитываются только в рамках федерального государственного пожарного надзора, а также федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.
Реформа контрольно-надзорной деятельности началась два десятка лет назад. Причём в разные годы основой для совершенствования контрольно-надзорной деятельности были различные цели. В целом реформа контрольно-надзорной деятельности производилась в три этапа. Итогом третьего стал Закон № 248-ФЗ [2], а вектором - построение системы «умного и незатратного контроля». Указанный этап ознаменовался коренной перестройкой контрольно-надзорной деятельности.
Сегодня по поручению Президента России идёт подготовка к следующему этапу реформы контрольно-надзорной деятельности. Заявленная цель нового этапа: отмена контрольно-надзорных мероприятий в отношении предпринимателей, деятельность которых не относится к чрезвычайно высокой и высокой категориям риска причинения вреда, расширение применения риск-ориентированного подхода и внесение в законодательство Российской Федерации соответствующих изменений.
Следует обратить внимание, что с 1 июля 2021 года (дата вступления в силу Закона № 248-ФЗ) в России последовательно реализуется принцип сокращения проверок в отношении предпринимателей. Так, в 2021 году проведено 882 тысячи контрольно-надзорных мероприятий в отношении 730 тысяч конструируемых лиц. Из общего числа контрольных мероприятий в 2021 году на период действия Закона № 248-ФЗ приходится лишь 30 % проверок. При этом по сравнению с 20219 годом количество контрольных мероприятий сократилось в 1,7 раза.
Тенденция к снижению количества проверок сохраняется и в 2022 году. За первое полугодие их проведено менее 191 тысячи. Свою роль здесь сыграл РФ мораторий на проведение плановых контрольно-надзорных мероприятий, введённый Постановлением Правительства РФ с 1 марта 2022 года.
Хочется обратить внимание ещё на одну тенденцию: сокращение доли предупреждений от общего числа наказаний. Так, например в 2021 году Ростехнадзор сократил долю предупреждений от общего числа наказания с 20,9 % до 12,8 %, МЧС - с 64,5 % до 56,2 % [1].
Итак, за последние несколько лет произошла кардинальная трансформация контрольно-надзорной деятельности. Однако, анализ законодательства позволил выделить некоторые риски, связанные с реализацией отдельных нормативных предписаний:
1 .Проведение профилактики по принципу «как это удобно контролируемы органам» вместо принципа «как это удобно контролируемым лицам». Дело в том, что информация, размещаемая на ведомственных сайтах, далеко не всегда удобна для поиска. Например, в настоящее время на сайтах ряда федеральных ведомств, сведения о категориях риска размещены разрозненно.
2.Слабое использование дистанционных профилактических мероприятий. Так, Закон № 248-ФЗ не определяет, когда консультирование и профилактические визиты должны проводиться дистанционно. Ведомства сами должны решать этот вопрос. Это создаёт риски неиспользования данных инструментов в контрольно-надзорной деятельности.
З.Ограниченный объем сведений, вносимых в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Так, не включение в ЕРКНМ сведений по контролю, проводимому без взаимодействия, создает риски хаотично применения отдельных контрольно-надзорных мероприятий.
4. Низкая эффективность досудебного обжалования в электронном виде. Сегодня власть ставит следующую цель - повысить уровень доверия бизнеса к сервису досудебного обжалования до 100 %. Какими средствами? Представляется, что путём повышения количества удовлетворённых жалоб. То есть, контрольно-надзорные органы должны максимально постараться и усмотреть в своих действиях «несправедливое» отношение к предпринимателю.
Следует напомнить, что с 1 января 2023 года применение механизма досудебного обжалования обязательно для всех видов контроля (надзора). При этом, представляется, что указанное правило может стать инструментов для затягивания предпринимателем исполнения выданного предписания по результатам проверки. Кстати, в разрезе причины обращения заявителя с жалобой в 2021 году (с 1 июля) больше всего жалоб (порядка 60 %) приходится на несогласие с нарушениями, вынесенными в акте проверки. Другая распространённая причина (26 %) - несо-
гласие с назначенными мерами.
5. Ненадлежащее уведомление контролируемых лиц в электронном виде. Так, Закон № 248-ФЗ устанавливает два способа уведомления о проверке: путём размещения информации в ЕРКНМ и направление сведения через ЕПГУ. Здесь встаёт закономерный процесс: является ли достаточным применения одного из выше указанных способов? Представляется, что в целях минимизации рисков это вопрос законодателю необходимо проработать.
В своём докладе Президенту РФ Уполномоченный по правам предпринимателей в РФ за 2021 год отметил, что «контрольно-надзорная деятельность избыточна - количество проверок не влияет на поведение и ответственность поднадзорных субъектов» [1]. По его мнению, об этом говорит тот факт: количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами снижается, количество проверок все равно растёт.
В целом рассматривая состояние правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, а также тенденции его дальнейшего совершенствования следует сделать некоторые вывод: сегодня его цель - создание баланса интересов между всеми участниками системы контроля. Создание системы «датчиков» соблюдения обязательных требований избавит предпринимателей от тотального контроля, а также позволит оценивать результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности с точки зрения конечных потребителей товаров (работ, услуг).
Библиография:
1. Доклад Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Президенту РФ - 2022. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/doklad_2022.html (дата обращения 01.08.2022)
2. Минина, А.А. Актуальные вопросы реформирования и совершенствования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации / А.А. Минина. - М.: Русайнс, 2021
3. Разъяснения кладут под гильотину // Коммерсантъ. № 117/П от 04.07.2022. URL: https://www.kommersant.ru/doc/5446067 (дата обращения 09.09.2022)
4. Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 году URL: http://government.ru/news/45891/ (дата обращения 11.08.2022)
References:
1. Report of the Commissioner under the President of the Russian Federation for the Protection of the Rights of Entrepreneurs to the President of the Russian Federation - 2022. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/doklad_2022.html (accessed 01.08.2022)
2. Minina, A.A. Actual issues of reforming and improving control and supervisory activities in the Russian Federation / A.A. Minina. - M.: Ru-
sains, 2021
3. Explanations are put under the guillotine // Kommersant. No. 117/P dated 04.07.2022. URL: https://www.kommersant.ru/doc/5446067 (accessed 09.09.2022)
4. Summary report on state control (supervision), municipal control in the Russian Federation in 2021 URL: http://government.ru/news/45891 / (accessed 11.08.2022)
