CC BY
50DOI 10.47643/1815-1329_2023_1 _79 УДК 340.132.83
ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В УСЛОВИЯХ МОРАТОРИЯ НА ПРОВЕРКИ THE MAIN TRENDS OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN THE CONDITIONS OF THE MORATORIUM ON INSPECTIONS
МИНИНА Анна Александровна,
кандидат псих. наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС.
355002, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
АТАЯН Гаянэ Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин филиала рТу МИРЭА в г. Ставрополе.
355028, Ставропольский край, г. Ставрополь, пр-т Кулакова, 8. E-mail: ann247@yandex.ru;
БОГАТЫРЕВА Аминат Тамерлановна,
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин филиала РТУ МИРЭА в г. Ставрополь.
355028, Ставропольский край, г. Ставрополь, пр-т Кулакова, 8. E-mail: ann247@yandex.ru;
Minina Anna Alexandrovna,
Ph. D., Associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines
of the Stavropol Branch of the RANEPA.
355002, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189.
E-mail: ann247@yandex.ru;
Atayan Gayane Yurievna,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Civil Law Disciplines of the branch of RTU MIREA in Stavropol. 355028, Stavropol Territory, Stavropol, Kulakov Ave., 8. E-mail: ann247@yandex.ru;
Bogatyreva Aminat Tamerlanovna,
Senior Lecturer of the Department of Civil Law Disciplines of the branch of RTU MIREA in Stavropol. 355028, Stavropol Territory, Stavropol, Kulakov Ave., 8. E-mail: ann247@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье анализируются некоторые итоги моратория на осуществление проверок. Авторы приходят к выводу о том, что мораторий на проведение проверок - это эффективный механизм снижения административной нагрузки на добросовестных предпринимателей. Осуществляемое в рамках моратория профилактическое воздействие не затрагивает их прав, свобод и законных интересов. Между тем, сегодня для правильного и эффективного использования такой меры профилактического воздействия как предостережение, требуется корректировка правового регулирования порядка его объявления.
Abstract: the article analyzes some of the results of the moratorium on inspections. The authors conclude that the moratorium on inspections is an effective mechanism for reducing the administrative burden on bona fide entrepreneurs. The preventive impact carried out within the framework of the moratorium does not affect their rights, freedoms and legitimate interests. Meanwhile, today, for the correct and effective use of such a preventive measure as a warning, it is necessary to adjust the legal regulation of the order of its announcement.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, реформа контрольно-надзорной деятельности, «регуляторная гильотина», обязательные требования, мораторий на проверки, предостережение.
Keywords: control and supervisory activities, reform of control and supervisory activities, «regulatory guillotine», mandatory requirements, moratorium on inspections, warning.
Для цитирования: Минина А.А., Атаян Г.Ю., Богатырева А. Т. Основные тренды контрольно-надзорной деятельности в условиях моратория на проверки // Аграрное и земельное право. 2023. № 1(217). С. 79-82. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_79.
For citation: Minina A.A., Atayan G. Yu., Bogatyreva A. T. The main trends of control and supervisory activities in the conditions of the moratorium on inspections // Agrarian and Land Law. 2023. No. 1(217). pp. 79-82. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_79.
Статья поступила в редакцию: 17.12.2022
Благодаря вступлению в силу Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в стране с 1июля 2021 года «отформатирована» контрольно-надзорная деятельность. Закон № 248-ФЗ стал итогом масштабного проекта под условным названием «регуляторная гильотина».
«Регуляторная гильотина» позволила не только отметить обременительные требования к ведению бизнеса, но и сократить число проверок, проводимых контрольно-надзорными органами в отношении предпринимателей. Так, главный бизнес-омбудсмен страны ещё в середине 2022 года анонсировал, что их количество уменьшилось в 3 раза [1]. Такой результат удалось достигнуть и благода-
ря мораторию, которым российские власти освободили малый бизнес от плановых проверок. Изначально Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2020 № 338 был введён «короновирусный» мораторий-2020. В конце 2020 года его продлили до 2021 года. Соответствующее Постановление было издано Правительством (Постановление Правительства РФ от 30.11.2020 № 1969 «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
В 2022 Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее Постановление № 336) был введен ещё один, более жёсткий мораторий, который высший исполнительный орган распространил не только на плановые, но и на внеплановые проверки. В список исключений попали отдельные виды контроля и надзора (например, пожарный надзор) и отдельные категории объектов контроля и надзора (например, социальные объекты). На официальном сайте Правительства РФ анонсировано, что Постановление № 336 - это часть комплекса мер, принятых для обеспечения устойчивости развития экономики и снижения нагрузки на предпринимателей в условиях санкций [2].
Конечно, не обошлось и без вопросов по поводу реализации документа. В связи с чем, Минэкономразвития России Письмом от 24 марта 2022 г. № Д24и-8436 разъяснило особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году. Так, например, ведомство указало, что ограничения по Постановлению № 336 распространяются и на физических лиц.
Наибольшее количество вопрос вызвал п. 9 Постановления 336, который допустил возможность контролерам возбуждать дела об административных правонарушениях по пункту 3 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности). При этом, Минэкономразвития России в выше указанном письме разъяснило, что вопрос о привлечении к административной ответственности по п. 9 Постановления 336 может быть поставлен только в рамках мероприятий, в ходе которых допускается взаимодействие с контролируемым лицом.
В августе 2022 года Верховный Суд рассматривал дело признании частично недействующим п.9 Постановления 336. В частности административные истцы указывали, что он противоречит статьям 1.1, 1.2 КоАП РФ и пункту 3 части 3 статьи 1 Закона № 248-ФЗ и нарушает их законные права.
Верховный Суд в удовлетворение административного иска отказал. В Решение от 30 августа 2022 г. № АКПИ22-494 указано, что оспариваемый акт Правительства РФ принят в пределах полномочий и не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему.
Следует заметить, что в 2022 году стала распространённой практика оспаривания отказа надзорных органов в возбуждении дела об административном правонарушении со ссылкой на Постановление № 336. В качестве примера хочется привести Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики. Так в Арбитражный Суд с заявлением к Управлению Роспотребнадзора обратился клиент АО «Тинькофф Банк» о признании незаконными определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1, 2 статьи 14.8 КоАП РФ. Поводов для обращения в Суд стал отказ ведомства в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1, 2 статьи 14.8 КоАП РФ в отношении АО «Тинькофф Банк» в связи с отсутствием события административного правонарушения. В определениях указано, что в силу п. 3 Постановления № 336 в 2022 году внеплановые проверки проводятся исключительно при выявлении фактов причинения вреда либо непосредственной угрозы причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровья граждан. Оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении к административной ответственности может быть осуществлена только по результатам проведения контрольного мероприятия при взаимодействии с контролируемым лицом, т.е. возбуждение дел об административных правонарушениях без проведения контрольных мероприятий, осуществляемых путем взаимодействия с контролируемым лицом, не допускается. В связи с ограничениями, введенными Постановлением № 336 , установить в действиях АО «Тинькофф Банк» событие правонарушения по части 1, 2 статьи 14.8 КоАП РФ, не представляется возможным.
В рамках рассмотрения дела Суд уставил, что АО «Тинькофф Банк» по целевому потребительскому кредиту на приобретение автотранспортного средства включило в сумму кредита сумму, необходимую на оплату дополнительных услуг, на которую начисляются проценты, увеличивая тем самым сумму, подлежащую выплате заемщиком банку. В свою очередь это ухудшает финансовое положение заемщика и является нарушением пункта 1 статьи 16 Закона о защите прав потребителей. Кроме того, суд пришёл к выводу о том, что заявитель представил достаточно доказательств, не требующих дополнительной проверки и необходимых для возбуждения в отношении АО «Тинькофф Банк» дела об административном правонарушении, предусмотренных ч. 1,2 ст. 14.8 КоАП РФ.
Удовлетворяя заявленные требования, Суд указал, что установленные Постановление № 336 ограничения не имеют правового значения для обстоятельств настоящего дела.
В некоторых случаях, фемида «становится» на сторону контрольно-надзорных органов. Видимо в тех случаях, когда предприниматели решают, что Постановление № 336 - это их «входной билет» в нарушения обязательных требований. Здесь в качестве примера можно привести Постановление Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 14 ноября 2022 года № А43-15614/2022. Так, «полем боя» в кассации стала законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда, которыми Домоуправляющая компания пыталась в судебном порядке признать незаконными действия жилищной инспекции, выразившиеся в проведении в её отношении внеплановой проверки с вытекающими последствиями: привлечение к административной ответственности и наложение штрафа.
Заявитель ссылался на Постановления № 336, в частности указывал, что непосредственной угрозы причинения вреда жизни и тяжелого вреда здоровью граждан, допущенные им нарушения не составляют, а следователь оснований для проведения проверки не было. Суд посчитал иначе и в удовлетворении жалобы отказал.
Постановлением Правительства РФ от 01.10.2022 № 1743 в Постановление № 336 внесены изменения, и срок его действия продлён до конца 2023 года. Кроме того, значительно сокращён перечень исключений: в 2023 году контролёры смогут проверять только организации, отнесённые к категории высокого или чрезвычайно высокого риска (это, как правило, крупные компании). Для остальных нагрузка минимальная: профилактическое мероприятие - это почти единственный повод для контакта контролёра с предпринимателем, которое может инициировать и сам подконтрольный субъект. Остальные контакты обусловлены только нарушениями, связанными с причинением вреда жизни и здоровье граждан или безопасности страны. Такие нарушения - повод для внеплановой проверки.
Сегодня в рамках моратория на проведения проверок получила широкое распространение практика объявления предостережений. Этот факт обусловил необходимость установления природы документа, а также его влияние на права и законные интересы предпринимателей.
Предостережение - это, по сути, предупреждение о возможных нарушениях обязательных требований, которое контрольно-надзорный орган объявляет поднадзорному лицу в качестве меры профилактики нарушений.
Институт предостережения, предназначенный для превентивного воздействия на предпринимателей в целях недопущения совершения ими нарушений обязательных требований и (или) устранения таких нарушений, не является новым для российской правовой системы. Еще в советский период его аналог был предусмотрен ст. 25.1 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР» [3].
Закон № 248-ФЗ определяет два случая, когда подконтрольному субъекту может быть объявлено предостережение, при этом источники сведений могут быть самые разнообразные: жалобы, обращения, СМИ, материалы контрольных мероприятий без взаимодействия (п. 2 ч. 3 ст. 74 Закона № 248-ФЗ).
Статья 49 Закон № 248-ФЗ (ч.2) определяет требования к предостережению и определяет, что оно объявляется в общем порядке уведомления контролируемых лиц. Предостережение, а точнее, та его часть, в которой сформулированы предложения инспектора о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, не является обязательной для исполнения, как, например, предписание контрольно-надзорного органа. Более того, адресат предостережения вправе возразить на него, в порядке и в сроки, установленные положением о виде контроля. Так, например, в рамках федерального государственного контроля (надзора) за безопасностью людей на водных объектах возражение в отношении предостережения может быть подано в течение 7 рабочих дней с момента получения, а его рассмотрение осуществляется в срок не более 10 рабочих дней со дня его регистрации [4].
А вот в рамках федеральном государственном контроле (надзоре) в области железнодорожного транспорта предостережения может быть подано в течение 20 рабочих дней с момента получения, в а его рассмотрение осуществляется в срок, не превышающий 20 рабочих дней со дня его регистрации [5]. Указанные примеры свидетельствуют об отсутствии единых подходов к решению ряда принципиальных вопросов (срок подачи возражения, срок рассмотрения возражения, требования, предъявляемые к возражению, и др.) и тенденции к самостоятельной, не всегда последовательной регламентации рассматриваемых отношений.
Следует заметить, что направление возражения - это право, а не обязанность контролируемого лица. Буквально на практике может быть случиться следующее. Подконтрольный субъект, получив предписание, может предпринять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, не информируя об этом контрольно-надзорный орган. А может и отказаться от принятия таких мер, также, не информируя об этом контролёров или информируя путём направления возражения.
Выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует обратная связь контрольного (надзорного) органа и контролируемого лица в части принятых им мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, предложенных контрольным (надзорным) органом в объявленном предостережении. Этот проблем призвал ликвидировать Законопроект № 250320-8,
который находится на рассмотрении Государственной Думы. Так, предлагается внесение изменений в абзац 1 части 4 статьи 49 Закона № 248-ФЗ в части предоставления права контролируемому лицу после получения предостережения подать в контрольный (надзорный) орган информацию о принятых по результатам рассмотрения мерах по обеспечению соблюдения обязательных требований или возражение в отношении указанного предостережения. По мнению авторов документа, это позволит административному органу получать информацию о принятых мерах по снижению риска причинения вреда (ущерба) и предотвращению вреда (ущерба), а контролируемым лицам - более ответственно подходить к исполнению объявленных предостережений, а также к добросовестному соблюдению обязательных требований законодательства Российской Федерации. Однако, если «заходь дальше», то, по нашему мнению, следовало бы, информирование контрольно-надзорный орган о принятых мерах, сделать не правом, а обязанностью подконтрольного субъекта.
Практика показывает, что в целом предприниматели не всегда понимают правовое значение предостережения. В результате массовые попытки признаваться их не действительными (например, Постановление Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 24 октября 2022 г. № Ф03-4027/2022).
Подводя итог сказанному, хочется отметить, что мораторий на проведение проверок - это эффективный механизм снижения административной нагрузки на добросовестных предпринимателей. Осуществляемое в рамках моратория профилактическое воздействие не затрагивает их прав, свобод и законных интересов. Между тем, сегодня для правильного и эффективного использования такой меры профилактического воздействия как предостережение, требуется корректировка правового регулирования порядка его объявления.
Библиогра фия:
1. Титов заявил о сокращении проверок бизнеса в России в три раза // Риа новости [сайт]: URL: https://ria.ru/20220526/biznes-1790885171 .html (дата обращения 15.12.2022)
2. Правительство ввело мораторий на проведение проверок предприятий и предпринимателей // Правительство России [сайт]: URL: http://government.ru/docs/44775/ (дата обращения 12.12.2022)
3. Зайков, Д.Е. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований: проблемы правоприменения / Д.Е. Зайков // Российский юридический журнал. - 2021. - № 4. - С. 131 - 138.
4. Постановление Правительства РФ от 25.06.2021 № 1014 (ред. от 29.11.2021) «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за безопасностью людей на водных объектах» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru
5. Постановление Правительства РФ от 25.06.2021 № 991 (ред. от 20.11.2021) «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области железнодорожного транспорта» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru
References:
1. Titov announced a three-fold reduction in business inspections in Russia // Ria Novosti [website]: URL: https://ria.ru/20220526/biznes-1790885171.html (accessed
15.12.2022)
2. The Government has imposed a moratorium on inspections of enterprises and entrepreneurs // Russian Government [website]: URL: http://government.ru/docs/44775 / (accessed 12.12.20022)
3. Zaikov, D.E. A warning about the inadmissibility of violating mandatory requirements: problems of law enforcement / D.E. Zaikov // Russian Law Journal. - 2021. - No. 4. - pp. 131 - 138.
4. Decree of the Government of the Russian Federation No. 1014 dated 06/25/2021 (ed. dated 11/29/2021) "On Approval of the Regulations on Federal State Control (Supervision) over the safety of people on water bodies" // Official Internet Portal of Legal Information http://pravo.gov.ru
5. Decree of the Government of the Russian Federation No. 991 of 25.06.2021 (ed. of 20.11.2021) "On approval of the Regulations on Federal State control (supervision) in the field of railway transport" // Official Internet portal of Legal information http://pravo.gov.ru
