CC BY
9Антипов Е. Г.
ПРОФИЛАКТИЧЕСКАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНСПЕКТОРА ПО ПОЖАРНОМУ НАДЗОРУ МЧС РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В статье выделены «слабые» стороны профилактической работы государственного инспектора по пожарному надзору при производстве с обращениями и заявлениями граждан (организаций) по вопросам пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Предложены рекомендации прикладного характера по совершенствованию и конкретизации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: инспектор ГПН, жалоба, проверка, административное расследование, представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Как система государственной власти не может оптимально функционировать без судебной власти, так и система исполнительной власти не может функционировать без осуществления надзорных полномочий. Более того, развитие рыночных отношений требует усиления государственных надзорных полномочий и соответствующей административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти [1].
Из 37 федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит осуществление надзорных функций, лидером по числу проверок являются надзорные органы МЧС России.
Широкий спектр задач, возложенный на гражданскую оборону (ГО) и единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), определяет многообразие задач перед подразделениями, осуществляющи-
ми государственный надзор в области пожарной безопасности (ПБ), гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЗНТЧС). С 2003 года произошли существенные организационно-структурные и функциональные изменения надзорной деятельности в области ПБ, а с 2004 года на МЧС России возложены функции по организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в области ГО и ЗНТЧС [2].
Сущность утверждённой приказом МЧС России «Концепции создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» [3] заключается в выстраивании единой системы триады надзоров на базе федерального государственного пожарного надзора с перспективой создания «единого органа надзора в области гражданской обороны, защиты населения от бедствий, пожарной и техногенной безопасности» [4].
Следует отметить, что основу реализации профилактической компетенции государственного инспектора по пожарному надзору (далее инспектор ГПН) составляют плановые и внеплановые проверки по контролю за исполнением ранее выданных предписаний индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам (далее хозяйствующие субъекты), гарантии которых закреплены в Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее № 294-ФЗ).
В рамках данной статьи обратим особое внимание на одну из важнейших составляющих профилактической работы инспектора ГПН, связанную с производством поступивших обращений и заявлений от граждан (организаций) по вопросам ПБ, ГО и ЗНТЧС, так как к настоящему времени в данной сфере возникли некоторые правовые проблемы.
Конституция РФ гарантирует право каждого обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина Российской Федерации. С этим правом корреспондируется обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать, регистрировать, рассматривать обращения граждан и давать на них своевременные ответы.
До 2006 года ключевыми правовыми актами, регулирующими рассмотрение обращений граждан, являлись Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. № 2534-У11 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и Закон СССР от 26.06.1968 г. № 2830-УИ «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», которые в последующем претерпели некоторые изменения и дополнения.
В настоящее время в органах исполнительной власти всех уровней производство по обращениям граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный закон вобрал в себя основные положения прежних указов и установил гарантии реализации права граждан на обращения, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне.
Закон выделил отдельный вид обращений - жалобу, являющуюся просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных
интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Были урегулированы процессуальный порядок приёма, сроки регистрации, переадресации, рассмотрения и ответа на поступившее обращение.
На практике проверка указанных в жалобе обстоятельств о противоправном деянии хозяйствующих субъектов в области ПБ, ГО и ЗНТЧС инспектором ГПН осуществляется по правилам № 294-ФЗ, а при поступлении жалоб в отношении физических лиц - по правилам административно-деликтного права, предусмотренным КоАП Российской Федерации.
Если с процессуальным порядком проведения мероприятий по контролю по правилам № 294-ФЗ в отношении хозяйствующих субъектов уже сложилась устойчивая правоприменительная практика и данный вид проверок приводит к желаемым результатам в борьбе с правонарушениями в области ПБ, ГО и ЗНТЧС, то меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов физических лиц, в рамках административного расследования далеко не совершенны.
Как правило, принятые к производству инспекторами ГПН жалобы содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие событий таких административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. 11.16 , ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1 , ч. 1 ст. 14.34, ст. 14.43-14.46, ст. 19.20, 20.4, 20.5-20.7 КоАП Российской Федерации. И в целях полноты, объективности и всесторонности выяснения всех обстоятельств дела, требующих значительных временных затрат, инспекторами ГПН принимаются решения о возбуждении дел об административном правонарушении и проведении административных расследований по признакам нарушения вышеуказанных статей.
Существенным и принципиальным отличием проверки достоверности доводов, изложенных в жалобе, в рамках административного расследования от проверки по правилам № 294-ФЗ является то, что
законодатель не предписывает инспектору ГПН по итогам проведённого административного расследования внести в адрес физического лица предписания об устранении выявленных нарушений в области ПБ, ГО и ЗНТЧС к установленному сроку, с последующей внеплановой выездной проверкой для контроля за их исполнением. Иными словами, проверка доводов, изложенных в обращении в рамках административного расследования, является лишь «одноразовой» превентивной мерой, ограничивающейся только применением мер административного воздействия, не позволяющим в последующем самостоятельно на законном основании убедиться в устранении имеющихся недостатков путём перепроверки. Это не исключает большой вероятности повторного обращения от адресата, например, по причине произошедшего пожара.
Наряду с предметной, функциональной, процессуальной компетенциями, профилактическая компетенция инспектора ГПН направлена, помимо прочего, на выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Перечень полномочий по реализации этой функции закреплён в ст. 29.13 КоАП РФ.
На основании названной нормы субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административном правонарушении (судьи, органы, должностные лица), наделены правом при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносить в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий (далее представление). Мерой обеспечения исполнения представления служит ст. 19.6 КоАП РФ.
При всей очевидности низкой эффективности превентивной и воспитательной функции административной ответственности внесённым представлением видится целесообразным рассмотреть вопрос о со-
вершенствовании и конкретизации отдельных положений КоАП РФ.
В источниках, посвящённых проблемам ответственности за административные правонарушения, отмечаются её следующие основные задачи: во-первых, общество и гражданин должны быть уверены, что правонарушения пресекаются с помощью соразмерных им мер государственного принуждения, права и законные интересы надёжно защищены от противоправных посягательств; во-вторых, борьба с правонарушениями ведётся на основе соблюдения принципа законности [5].
Согласно диспозиции ст. 24.1 КоАП РФ, средствами задач производства по делам об административных правонарушениях являются:
1) выяснение обстоятельств каждого дела, отвечающее принципам всесторонности, полноты, объективности и своевременности;
2) разрешение дела, осуществляющееся в соответствии с законом;
3) обеспечение исполнения вынесенного постановления;
4) выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, путём внесения представления.
В отличие от протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), постановления по делу об административном правонарушении (ст. 29.10 КоАП РФ) и иных процессуальных документов, отражённых в главах 27-30 КоАП РФ, в статье 29.13 КоАП РФ отсутствуют достаточные сведения о реквизитах представления.
Группа учёных Академии управления МВД России [6] выступила с инициативой дополнения ст. 29.13 КоАП РФ правилом, определяющим процессуальный момент внесения представления в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам, которое к настоящему моменту, к сожалению, так и не было закреплено в КоАП РФ.
Как отмечает профессор А. Б. Агапов, в юридической литературе не раз совершенно справедливо высказывалось мнение о чрезмерной интенсивности нормативного правового регулирования института административной ответственности [7]. Тем не менее, преследуемая автором в работе цель воспитания лица, совершившего административное правонарушение, а также предупреждения совершения новых правонарушений, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества и государства, приводит к пониманию необходимости совершенствования положений КоАП РФ.
Диспозиция ст. 19.5 КоАП РФ раскрывает правило поведения участников правоотношений: невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный кон-роль, влечёт наложение штрафных санкций (по указанному правилу инспектор ГПН возбуждает дела об административном правонарушении исключительно в случае неисполнения ранее выданного предписания в области ГО и (или) ЗНТЧС).
Формальные составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 12 и 13 ст. 19.5 КоАП РФ, имеют единый родовой объект посягательства (административные правонарушения против порядка управления), им присущи одинаковые непосредственные объекты административного правонарушения (в области государственного пожарного надзора), мотивы и условия их совершения.
В каждом конкретном случае вопрос о квалификации содеянного решается по правилам конкуренции общей и специальной нормы, в соответствии с которыми ч. 12 ст. 19.5 КоАП РФ («Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор») является общей по отношению к ч. 13 названной статьи КоАП РФ («Невыполнение в установленный срок законного предписания органа,
осуществляющего государственный пожарный надзор, на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания»).
Очевидно, что здесь имеет место неполнота эффективности реализации указанных статей, поскольку их правоприменение инспектором ГПН осуществляется исключительно при контроле исполнения предписания об устранении нарушений в области ПБ, ГО и ЗНТЧС.
В связи с этим автор полагает, что в диспозиции ч. 12-13 ст. 19.5 КоАП РФ после слова «предписания» разумно добавить слово «представления», а структуру и содержание ст. 29.13 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Статья 29.13. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
1. После вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу судья, орган, должностное лицо, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации, лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должностным лицам и физическим лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий к установленному сроку.
2. В представлении об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, указывается дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего представление, сведения о лице, в адрес которого выносится представление, место, время совершения и событие административного правонарушения, срок (сроки) устранения, статья настоящего закона или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за несвоевременность принятия
мер по исполнению представления, объяснение физического лица, должностного лица или законного представителя лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, организации, в адрес которых выносится представление, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
3. При составлении представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, физическому лицу, должностному лицу или законному представителю лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, организации, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чём делается соответствующая запись в представлении.
4. Физические лица, должностные лица или законные представители лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, организации обязаны рассмотреть представление, принять необходимые меры по устранению указанных в нём причин и условий в течение месяца со дня
его получения и в течение десяти дней со дня окончания срока исполнения предоставить судье, органу, должностному лицу, внёсшим представление, документ о рассмотрении представления и принятии мер.
5. При отсутствии документа о рассмотрении представления и принятии мер, по истечении срока, указанного в части 4 настоящей статьи, судья, орган, должностное лицо вправе самостоятельно, с выходом на место, осуществить контроль исполнения в срок законного представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, внесённого в адрес физического лица, должностного лица или законного представителя лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, организации».
Предполагается, что представленный вариант повышения эффективности норм административно-деликтного права (ч. 1213 ст. 19.5 КоАП РФ и ст. 29.13 КоАП РФ) позволит успешно реализовать возложенные на них обязанности, представляя собой соразмерную меру воздействия по отношению к определённому лицу.
ЛИТЕРАТУРА
1. Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. - М.: Норма: Инфра-М, 2010. - 926 с.
2. Сулима Т. Единый надзор в гражданской защите: правовые проблемы интеграционного процесса // Власть. - 2011. - № 3. - С. 25-26.
3. Приказ МЧС России от 29.12.2006 г. № 804 «О Концепции создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».
4. МЧС-2030: перспективы развития // Пожарное дело. - 2015. - № 7. - С. 3-9.
5. Лейст О. Э. Санкция и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). -М.: Изд-во Московского ун-та, 1981. - 239 с.
6. Васильев Ф. П. Проблемные аспекты реализации Национального плана по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. - 2009. - № 2. -С. 2-7.
7. Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. - М.: Юрайт, 2011. - 435 с.
MBMeHeHHfl b KoAn
Antipov E.
FIRE PREVENTION ACTIVITY OF THE INSPECTING OFFICER OF THE STATE FIRE SUPERVISION OF EMERCOM OF RUSSIA: PROBLEMS AND WAYS OF IMPROVEMENT
ABSTRACT
Purpose. The article highlights weaknesses of fire prevention work of the inspecting officer of the State Fire Supervision of EMERCOM of Russia in the field of processing petitions and complaints of citizens (organizations) in the matter of fire safety, civil defense and protection of population and territories from emergency situations.
Methods. In the article the analysis of laws and regulations in the field of fire safety is provided.
Findings. Unlike the inspection procedural arrangements according to the Federal Act "On protection of legal entities and individual entrepreneurs' rights when carrying out state and municipal supervision" in respect of individual entrepreneurs and legal entities upon the submitted complaint by the applicant there has been a sustainable positive law enforcement practice. However, actions directed at restoring or protecting violated rights, freedoms and legitimate interests of individuals under administrative investigation are "disposable" and ineffective preventive measures of offence control.
Research application field. We have proposed recommendations for improving dispositions of para.
12-13, art. 19.5 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation and also amended the structure and content of article 29.13 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation (the submission for eliminating causes and conditions which facilitated the commission of an administrative offence.
Conclusions. The proposed amendments will allow the inspecting officer of the State Fire Supervision of EMERCOM of Russia to take control measures independently and more effectively according to the results of administrative investigation and introducing the submission for eliminating causes and conditions which facilitated the commission of an administrative offence to the subjects of legal relations.
Key words: the inspecting officer of the State Fire Supervision of EMERCOM of Russia, petition, inspection, administrative investigation, submission for eliminating causes and conditions which facilitated the commission of an administrative offence.
REFERENCES
1. Rossinskiy B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo [Administrative law]. Moscow, Norma: Infra-M Publ., 2010. 926 p.
2. Sulima T. Common Supervision in the Civil Defense System: Legal Problems of Integration Process. Vlast', 2011, no. 3, pp. 25-26. (in Russ.)
3. Order of EMERCOM of Russia on December 29, 2006 No. 804 "The Concept of creating a unified system of state supervision in the field of fire safety, civil defense and protection of population and territories from emergency situations". (in Russ.).
4. EMERCOM of Russia-2030: prospects for development. Pozharnoe delo, 2015, no. 7, pp. 3-9. (in Russ.)
5. Leist O.E. Sanktsiia i otvetstvennost' po sovetskomu pravu (teoreticheskie problemy) [The sanction and responsibility under the Soviet law (theoretical issues)]. Moscow, Izdatelstvo Moskovskogo universiteta Publ., 1981. 239 p.
6. Vasiliev F.P. Problematic aspects of the implementation of the National plan to combat corruption. Bezopasnost' biznesa, 2009, no. 2, pp. 2-7. (in Russ.)
7. Agapov A.B. Administrativnaia otvetstvennost' [Administrative responsibility]. Moscow, Yurait, 2011. 435 p.
I State Fire Academy of EMERCOM of Russia, EvGENi ANTiPOV .. n •
Moscow, Russia
