CC BY
173
качестве организатора и руководителя, в т.ч. и единои системы исполнительной власти Российской Федерации. В этой связи Администрация Президента РФ исполняет роль основного проводника реализации президентских полномочий во всем их объеме и на всех уровнях государственно-правового регулирования общественных отношений.
1 См.: Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 17 августа 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 41, ст. 4689. Документ утратил силу с 6 апреля 2004 г. в связи с принятием Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1395).
2 См.: Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 22, ст. 2664.
4 См.: Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 32-33; ГабричидзеБ.Н., ЧернявскийА.Г. Конституционное право России: учебник для вузов. М., 2004. С. 718.
5 См.: Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2005. С. 251; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 40.
6 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 466.
7 См.: Чепиков В.С. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 104.
8 См.: Окуньков Л.А Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 6.
9 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История, наука, предмет, нормы, субъекты. М., 2002. С. 469; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд. М., 2009. С. 223; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М. Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2009. С. 75.
10 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2009. С. 65; Его же. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. С. 95.
11 См.: Ведель Ж. Административное право Франции / пер. с фр.; под ред. М.А. Крутоголова. М., 1973. С. 405-406.
12 См.: Брэбан Г. Французское административное право / пер. с фр.; под ред. и со вст. ст. С.В. Боботова. М., 1988. С. 70.
13 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 137; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М., 2008. С. 98-100; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2006; Манохин В.М, Административное право России: учебник. Саратов, 2010.
14 См.: Дербишайр Дж.Д., Дербишайр Я. Политические системы мира: в 2 т. Т. 1. М., 2004. С. 47-51.
А.А. Гришковец
ПРОФЕССОР Н.М. КОНИН -
ВИДНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ САРАТОВСКОЙ ШКОЛЫ УЧЕНЫХ-АДМИНИСТРАТИВИСТОВ (ОТДЕЛЬНЫЕ ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ В РАБОТАХ УЧЕНОГО)
В статье анализируется научный путь видного представителя саратовской школы ученых-административистов, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Николая Михайловича Конина; дается оценка его вкладу в развитие института государственной службы.
Ключевые слова: профессор Н.М. Конин, школа саратовских административистов, 80-летний юбилей, государственная служба.
© Гришковец Алексей Алексеевич, 2015
Доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник сектора административного и 18 бюджетного права (Институт государства и права Российской академии наук); e-mail: [email protected]
A.A. Grishkovets
PROFESSOR N.M. KONIN IS A PROMINENT REPRESENTATIVE OF SARATOV ADMINISTRATIVE LAW SCHOOL (A SEPARATE DISCUSSION QUESTIONS IN THE WORKS OF THE SCIENTIST)
The article analyzes the scientific way of a prominent representative of the Saratov school scholars administrative law, doctor of legal Sciences, Professor, Honored worker of science of the Russian Federation Nikolai Mikhailovich Konin. Revealed his contribution to the development of the Institute of public service.
Keywords: Professor N.M. Konin, Saratov Administrative Law school, 80th anniversary, the state service.
2 марта 2015 г. отмечает свое 80-летие один из старейших российских ученых-юристов, видный представитель саратовской школы ученых-административистов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Николай Михайлович Конин. Его путь в науку начался в 60-е гг. ХХ столетия, когда он защитил кандидатскую диссертацию на тему «Организационно-правовое положение хозяйственных и иных объединений в аппарате государственного управления» (1966 г.). На ее основе были изданы две монографии «Основы правовой организации и управления общественным производством» (1966 г.) и «Хозяйственные и иные объединения в отраслях государственного управления» (1968 г.). Исследования ученого были для своего времени исключительно актуальны. В СССР шла экономическая реформа, вдохновителем которой был советский премьер-министр А.Н. Косыгин. Избранное направление реформы с на предоставление большей хозяйственной самостоятельности предприятиям 1
к
в условиях советской централизованной плановой экономики было значитель- р
ным шагом вперед. Есть все основания полагать, что диссертация Н.М. Конина В
внесла весомый вклад в дело реформы, в определенной мере способствовала ее §
правовому обеспечению с позиций административного права и науки управле- з
ния. Научным руководителем Н.М. Конина был один из патриархов российского р
административного права, ныне здравствующий профессор, доктор юридических »
наук Василий Михайлович Манохин (можно без преувеличения сказать), яв- |
ляющийся отцом-основателем саратовской школы ученых-административистов, р
и
которая наряду с екатеринбургской, московской и санкт-петербургской входит Ч
в четверку старейших, наиболее авторитетных и уважаемых юридических на- §
учных школ нашей страны. К
Несмотря на быстрое сворачивание экономических реформ в середине 60-х гг., м
заданный вектор на стыке права, экономики и управления сохранился в иссле- 1
дованиях Н.М. Конина и в дальнейшем. В 1980 г. он успешно защищает доктор- 1
скую диссертацию на тему «Организационно-правовые основы государственного 00
управления социалистическим производством (административно-правовое ис- 2
следование)», продолжив тем самым свои научные разработки в сфере государ- 5 ственного управления экономикой в условиях советского государства.
В дальнейшем творческая активность Н.М. Конина не снижается. Напротив, постсоветский период в научном отношении стал для ученого наиболее плодотворным. Издаются и затем переиздаются его авторские учебники1 и учебные пособия2 по административному праву. Совместно с коллегами Н.М. Конин
подготавливает и издает учебно-методический комплекс «Административное 19
право Российской Федерации»3. При этом нельзя не отметить, что в дальнейшем ученый сосредоточился главным образом на издании учебной и учебно-методической литературы для студентов и преподавателей. Подготовленная персонально Н.М. Кониным либо авторскими коллективами с его участием и под его редакцией эта литература отличается ясностью и доступностью изложения материала даже в тех случаях, когда рассматриваются достаточно сложные теоретические вопросы (например, понимание сущности исполнительной власти), и обстоятельным анализом нормативного материала. Издания компактны по объему, но при этом их научное содержание остается на высоком теоретическом уровне, что значительно облегчает студентам изучение административного права. Это выгодно отличает работы Н.М. Конина от аналогичных изданий, авторы которых, выпуская объемные учебники, по образному и точному замечанию К.С. Бельского, предпочитают видеть гонорар, а не студента. В этой связи представляет интерес учебно-методический комплекс «Административная ответственность», изданный под редакцией Н.М. Конина4. Книга состоит из трех разделов: «Методические рекомендации по изучению и преподаванию курса», «Учебник: Краткий курс», «Приложения». В ней органично сочетаются методология, теория и практика. Она не перегружена информацией, но дает достаточно полное представление об административной ответственности как одной из форм административно-правового принуждения. Скажем, в разделе «Приложения» в наглядной для восприятия табличной форме даны основные процессуальные сроки производства по делам об административных правонарушениях и сроки давности привлечения к административной ответственности. а Возвращаясь к творческому наследию ученого, следует отметить, что в
? сферу научных интересов Н.М. Конина попал широчайший круг вопросов 3 современного административного права. Это и административно-правовой статус гражданина, и проблемы становления исполнительной власти, и I правовой статус Президента РФ и его Администрации, и способы обеспечения
1 законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной деятельности,
го
| и отдельные вопросы управления в административно-политической сфере, в
| частности, организация государственного управления обороной и организа-
| ция государственного управления в сфере юстиции РФ. Не обошел ученый
2 своим вниманием и институт государственной службы (наиболее близкий
° автору настоящей статьи в силу его собственных научных интересов). Специ-
« альная тема 11 «Служба и служащие (административно-правовой статус)»,
| посвященная государственной службе, содержится в курсе лекций по Общей
е части административного права, изданном в 2001 г.5 Необходимо подчеркнуть,
° что основу его теоретических рассуждений (и об этом говорит сам ученый)
° составляет изложение научных положений и выводов основоположника саго
3 ратовской школы ученых-административистов, доктора юридических наук, I профессора, заслуженного деятеля науки РСФСР В.М. Манохина, обоснований ных в ряде фундаментальных работ по проблемам службы6. Действительно,
вклад В.М. Манохина в науку административного права и в особенности в теоретическое осмысление института государственной службы огромен. Его идеи, высказанные в середине 60-х гг. прошлого века, во многом стали определяющими для развития института государственной службы в условиях советского государства. Основополагающие положения В.М. Манохина о су-
20
ществовании многих видов службы, т.е. о службе как некоем всеобъемлющем
социальном явлении, которое присутствует не только в публично-правовой сфере (государственная и муниципальная служба), но и в других сферах общественной жизни (например, гражданская служба в общественных организациях, на предприятиях и в социально-культурных учреждениях, частная служба по различным видам обслуживания физических и юридических лиц) и основано на различиях объектов их трудового воздействия и характеристике складывающихся в процессе трудовых отношений, требуют переосмысления. Зарождение советского государства как государства рабочих и крестьян, т.н. трудящихся, которые формально ставились в привилегированное положение, по сравнению, к примеру, с теми же бывшими чиновниками Российской империи, а служащие, хоть и признавались самостоятельной, но второстепенной социальной категорией трудящихся. Различия в их правовом статусе закреплялись трудовым законодательством. Формально в советском государстве доминировал рабочий класс, а реально - партийно-советская бюрократия, новое, теперь уже номенклатурное коммунистическое чиновничество.
В современной России законодатель в сфере трудовых отношений использует универсальную категорию «работник», не разделяя нанятых на рабочих и служащих. Именно работник и только работник является наряду с работодателем одной из сторон трудового договора (ст. 56 Трудового кодекса РФ). Различия объектов их трудового воздействия не влияют на правовое положение работника. Различия же между работниками, которые по характеру своего труда, действительно, могут и ныне быть рабочими или служащими, существуют, но они лежат не в сфере права, а в сфере экономики, организации, психологии. Поэтому понятие «служащий» следует относить теперь только к лицам, за- е
п
мещающим на основании соответствующих федеральных законов должности и государственной и муниципальной службы, т.к. иных служащих и службы по а закону не существует. Сегодня легальное понятие «служащий» основано на идее о
в
служения публичной власти, государству, которое в условиях демократии вы- о
ступает выразителем интересов и чаяний общества, служит ему, его благу как а
благу высшего порядка. Тем самым законодатель подчеркивает особый правовой |
статус лиц, прямо или опосредованно осуществляющих властные полномочия е
либо участвующих в их реализации, в т.ч. предъявляя особые требования к °
государственным и муниципальным служащим и налагая на них запреты и р
ограничения, имеющие преимущественно антикоррупционную направленность. Ч
Отношения же работника с работодателем - сугубо частное дело, основанное на о
трудовом договоре. К
Думается, на современном этапе общественного развития следовало бы твор- м чески переосмыслить идею службы, исходя, очевидно, из новых политических I реалий и действующего законодательства, ориентируясь, прежде всего, на те 1 подходы, которые стали складываться в постсоветский период, первоначально - 00 после принятия Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах ) государственной службы Российской Федерации»7, а в дальнейшем - Федерального 5 закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»8 и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»9, а также отчасти и Трудового кодекса РФ, пришедшего на смену Кодексу законов о труде советского периода. Видимо, поэтому в авторском курсе лекций по административному праву Н.М. Конина 2001 г. анализ нормативного материала в теме был обстоятелен 21
и вполне современен, однако теоретическая часть темы 11 «Служба и служащие (административно-правовой статус)», по мнению автора, выглядела несколько архаично и не вполне отражала тогдашнее состояние института государственной службы и его научное осмысление в работах ученых-административистов, например, А.Ф. Ноздрачева10 или Ю.Н. Старилова11.
Продолжая рассмотрение взглядов Н.М.Конина на государственную службу, автору хотелось бы отметить, что ему импонирует взвешенная позиция Николая Михайловича по вопросу о т.н. «служебном праве». Напомним, в середине 90-х гг. Ю.Н. Стариловым была предпринята попытка теоретически обосновать возникновение такой, как он первоначально доказывал, новой комплексной отрасли российского права, как служебное право. Правда, уже в начале 2000-х гг. он скорректировал свою точку зрения и стал говорить о служебном праве, но уже не как о самостоятельной комплексной отрасли российского права, а лишь как о подотрасли административного права. Данных взглядов Ю.Н. Старилов продолжает придерживаться и поныне.
Хотя Н.М. Конин по вопросу о служебном праве специально и не высказывался, анализ его работ позволяет утверждать, что ученый придерживается устоявшейся в науке административного права еще с советских времен точки зрения, что административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты, т.е. группы норм, которые регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений, в число которых входит институт государственной службы12. Конечно, в современных условиях такая позиция может показаться слишком консервативной, учитывая а то обстоятельство, что у служебного права за последние без малого два десятка ? лет, прошедших после его первого упоминания в отечественной юридической 3 литературе, появилось немало адептов, правда, главным образом, из числа ученых-юристов младшего и отчасти среднего поколения, пришедших в науку I во второй половине 90-х гг. и позднее. Тем не менее, нельзя не признать, что ее,
1 так же как и Н.М. Конин, не разделяют и другие авторитетные ученые-юристы
го
| старшего поколения, например, Ю.А.Тихомиров, который видит государствен-
| ную службу не иначе как в числе видов институтов13. Солидарен с ними и автор,
| который полагает, что для формирования служебного права ни как подотрасли
1
2 административного права, ни тем более как самостоятельной комплексной ° отрасли российского права в настоящее время достаточных оснований нет и в « обозримой перспективе не предвидится, хотя научная дискуссия в данном на-| правлении может быть продолжена14.
0 Анализируя систему административного права как отрасли права и при-
1 знавая объективное деление всей совокупности норм, составляющих эту ото
° расль, на нормы Общей и Особенной частей, Н.М. Конин отмечает, что в основе
го
деления вузовского курса также на Общую и Особенную части лежит деление 1 по этим же основаниям. Вместе с тем ученый делает важное замечание: «Но | с использованием некоторых субъективных моментов (курсив наш. - А.Г.) в административном праве нередко выделяют еще и т.н. Специальную часть, объединяя в ней некоторые взаимосвязанные институты Общей или Особенной частей административного права, рассматривая в качестве таковой, например служебное право (курсив наш. - А.Г.), таможенное право.....Иногда эти и другие специальные части административного права называются подотраслями 22 административного права (курсив наш. - А.Г.), изучая их как большие отно-
сительно самостоятельные специальные части (спецкурсы) административного права»15.
Таким образом, позиция Н.М. Конина такова, что если и говорить о служебном праве, то не иначе как в связи с вузовским курсом административного права, т.е. оно рассматривается только как учебная дисциплина в рамках специальной части, да и то, если такая часть, опять же «с использованием некоторых субъективных», а никак не объективных моментов все же выделяется. При этом следует отметить, что как в авторских учебниках и учебных пособиях Н.М. Конина, так и в учебниках, учебных пособиях, учебно-методическом комплексе, где он участвовал в качестве соавтора и редактора, сохраняется традиционное деление курса на Общую и Особенную части и никакой Специальной части, включающей, в частности, служебное право, не выделяется. Видимо, исходя опять же из «субъективных моментов», в этом не было необходимости и достаточно, чтобы в учебнике содержалась отдельная глава, посвященная государственной и муниципальной службам. Именно так сделано, к примеру, в фундаментальном учебнике «Административное право Российской Федерации»16, изданном под редакцией Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова.
Несомненно, у профессора Н.М.Конина существует собственное видение служебного права, которое он, пусть самыми беглыми штрихами, но обозначил в своих работах. И это мнение во многом созвучно мнению автора настоящей статьи.
Стиль изложения материала в работах Н.М. Конина отличается академизмом, возможно, даже некоторой сухостью. Так, рассматривая правовой статус
В
Президента РФ и его Администрации в системе исполнительной власти Рос- т
н
сии17, Н.М. Конин ничего не говорит о таких исключительно важных формах С деятельности главы государства, как поручения и резолюции (от лат. resolution | - решение, разрешение). Не затрагиваются вопросы нормотворческой деятель- К ности администрации Президента РФ, которая ежегодно издает ни одну сотню г
о
распоряжений об имеющих нормативный характер резолюциях ее руководи- Д теля, о создаваемых Президентом РФ координационных, консультативных т
в
и совещательных органах при главе государства, которые в результате своей нн
„ о
деятельности также принимают документы, содержащие важнейшие положения, позволяющие понять, как вырабатывалось то или иное управленческое д
__и
решение, что расширит представления студентов о месте Президента РФ и его с
к
Администрации в системе исполнительной власти. а
Примерами мгут служить решения Комиссии при Президенте РФ по вопросам | государственной службы и формирования резерва управленческих кадров18 или | решение президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции № от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21), которым бал одобрен Типовой кодекс этики 1
о
служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и му- ~ ниципальных служащих19. На основе указанного Кодекса федеральные органы 5 исполнительной власти утвердили собственные кодексы этики20.
По мнению автора, научная полемика в юбилейной статье является убедительным свидетельством научной ценности работ Н.М. Конина, которые способны вызвать научную дискуссию, а значит способствуют развитию отечественной науки административного права, переосмыслению некоторых ее положений на современном этапе государственного строительства в России. 03
Нельзя не сказать несколько слов и о личности Николая Михайловича. Автору посчастливилось быть знакомым с юбиляром не только по его добротным научным работам, но и лично встречаться, беседовать как по научной проблематике, так и на различные жизненные темы. Профессора Н.М. Конина всегда отличали открытость и доброжелательность, умение не только внимательно выслушать, но и услышать собеседника. Сам Николай Михайлович обладает незаурядным даром рассказчика. Запомнились его интересные истории о военной службе на флоте в 50-х гг. ХХ столетия, в частности о заграничных походах на крейсере «Свердлов» в Великобританию и Голландию. Первый поход в 1953 г., кстати сказать, был приурочен к коронации английской королевы Елизаветы II. В торжествах по случаю этого события будучи советским военным моряком принимал участие и Н.М.Конин. Было крайне интересно узнать, как живший за «железным занавесом» в условиях тоталитарного государства и безраздельно господствовавшей коммунистической идеологии и пропаганды т.н. «простой советский человек» воспринимал западные демократии того времени.
1 См., например: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2007.
2 См., например: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие. Саратов, 2004.
3 См.: Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс. М., 2006.
4 См.: Административная ответственность/ под ред. Н.М.Конина. М., 2009.
5 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов, 2001. С. 200-250.
6 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966; Его же. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 1997.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 32, ст. 2990.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
10 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.
11 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Воронеж, 1996.
12 См.: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие. 3-е ид., пере-раб. и доп. М., 2010. С. 19-20.
13 См.: Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права// Государство и право. 2004. № 11. С. 13.
14 Необходимая аргументация, обосновывающая данную точку зрения, была представлена юридической общественности. См.: Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве// Государство и право. 2013. № 4. С. 5-12.
15 Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов, 2001. С. 76-77.
16 См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересм. М., 2010. С. 240-347.
17 См.: Там же. С. 184-194.
18 См., например: Протокол заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров от 29 мая 2013 г. № 1 (7 июня 2013 г. № А4-9546). Документ опубликован не был. Получен автором из Администрации Президента Российской Федерации по личному официальному запросу.
19 Выписка из протокола № 21 заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции от 23 декабря 2010 г. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20 См., например: Приказ Федеральной налоговой службы от 11 апреля 2011 г. № ММВ-7-4/260 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Федеральной налоговой службы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
