CC BY
215
22 сентября 2006 г. №1043 ему присвоено звание «Заслуженный деятель науки Российской Федерации».
Жизнь Николая Михайловича всегда наполнена большими событиями. Его деятельность так велика и значима, что ее хватило бы на несколько судеб. Он достойно прошел через все испытания, холод эпохи сталинизма, хрущевскую оттепель, осеннее цветение и застой 1970-х, межвременье первой половины 1980-х гг., романтику перестройки и ее неудачи, через разлом эпох, связанный с распадом СССР, первые этапы формирования новой России. Его дети и внуки продолжают идти в направлении, указанном Николаем Михайловичем: дочь Елена Николаевна Лебедева и сын Василий Николаевич Конин - кандидаты юридических наук, внук Никита обучается в военном вузе по правоохранительной специальности. Судьба Н.М. Конина богата событиями, щедра на победы. Везде, где бы он ни находился, ни работал, его место было в первых рядах, в рядах созидателей.
С.Б. Аникин, М.П. Родионова ВОПРОСЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье на основе анализа научно-правовых подходов ученых-юристов рассматривается современный административно-правовой статус Администрации Президента РФ как государственного органа. ш
Ключевые слова: Конституция России, Президент Российской Федерации, Админи- Т
страция Президента РФ, государственный орган. и
к СС
S.B. Anikin, M.P. Rodionova т
о
QUESTIONS OF ADMINISTRATIVE-LEGAL ORGANIZATION ГГ
OF ACTIVITY OF THE ADMINISTRATION OF THE PRESIDENT Д
OF THE RUSSIAN FEDERATION С
т <D
In the article, on the basis of analysis of scientifically-egalapproaches of scientists-lawyers, н
modern legal status ofAdministration of President of Russian Federation isexamined as a й
public organ. р
Keywords: Constitution of Russia, President of Russian Federation, Administration of Pres- и
ident of Russian Federation, public organ. С
к
а
Конституция РФ (ст. 80) закрепляет общий перечень полномочий Президента е России как главы государства, которые персонифицированы и осуществляются | им лично. В то же время многогранность, широчайший спектр деятельности Пре- №
зидента РФ предполагают наличие специального органа, создающего условия 1
2
для реализации главой государства его конституционных полномочий. Таким ) органом является Администрация Президента РФ. 55
© Аникин Сергей Борисович, 2015
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Родионова Маргарита Петровна, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права (ФГКВОУ ВПО «Саратовский военный институт внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации»); e-mail: [email protected] 15
Современный статус президентской Администрации определен в виде государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента РФ1.
Конституционный Суд РФ, формулируя правовую позицию по этому вопросу2, указывает, что положение об Администрации Президента Российской Федерации как государственном органе носит общий характер. Их реальный смысл и значение в конечном счете определяются полномочиями, которыми наделена Администрация3. В этой связи на сегодняшний день можно констатировать, что административно-правовой статус Администрации Президента РФ не имеет четких нормативных очертаний, а ее обширные полномочия послужили основой для формулирования учеными-правоведами различных точек зрения по вопросу оценки юридического статуса данного органа.
Администрация Президента рассматривается как конституционный государственный институт, играющий важную роль в функционировании всей системы органов государственной власти4. А формула Президент России — Совет Безопасности — Администрация Президента — полномочные представители Президента в федеральных округах России позволяет президентским полномочиям обрести конституционно-правовое содержание и выступать ключевым властным стержнем системы государственной власти5.
Констатируется также, что такая модель ведет к смещению реальной власти от Президента к его Администрации6. В связи с этим наделение Администрации Президента статусом государственного органа является преувеличением ее конституционной роли как рабочего аппарата главы государства7, и политическая планка президентского аппарата необоснованно завышена8. й Специалисты в области административного права также неоднозначно оце-
3 нивают правовой статус Администрации Президента в сфере исполнительной ^ власти, которая рассматривается как государственный орган, выполняющий ^ важные функции исполнительной власти и государственного управления по | координации деятельности всех органов и структурных образований, подчинен-| ных главе государства9. Однако данная точка зрения представляется достаточно ° дискуссионной.
| Во-первых, Конституция РФ в п. «и» ст. 83 закрепляет полномочие Президента
| на формирование Администрации Президента, не раскрывая государственно->§ правового статуса данного органа. Таким образом, безусловное наделение пре-| зидентской администрации статусом государственного органа прямо не вытекает | из конституционных положений и этот вопрос следует отнести к проблемам | реализации дискреционных полномочий главы государства.
Во-вторых, расширительное толкование полномочий Администрации Пре-ё зидента, включающих координацию деятельности всех органов государствен-§ ной власти, подчиненных Президенту РФ, и функционирование всей системы I органов государственной власти может привести в итоге к подмене реальных | конституционных полномочий Президента РФ.
Видный ученый-юрист, представитель саратовской школы административного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Н.М. Конин, чье 80-летие отмечается научной общественностью 2 марта 2015 г., рассматривает правовой статус Администрации Президента в широком и узком понимании. В широком смысле ученый включает в это понятие формируемое 16 Президентом РФ Правительство России со всеми федеральными органами ис-
полнительной власти и все структуры президентской Администрации. В узком смысле Администрация Президента рассматривается с позиций некоторого сходства с организацией деятельности Президента Франции, т.е. как орган, образуемый Президентом для обеспечения его деятельности10.
Президент Франции для реализации своих конституционных полномочий использует службы правительства, а именно: все дела, по которым президент Республики выносит решение в рамках своих полномочий, подготавливаются премьер-министром, министрами и центральным административным аппаратом. Это позволяет обходиться без особой административной организации при Президенте Республики с управлениями и другими структурами. Аппарат же Президента Республики включает в себя органы (личный штаб, генеральный секретариат и кабинет), занимающиеся внутренними административными делами11. Необходимо также учитывать, что Правительство Франции в соответствии с Конституцией состоит из премьер-министра и министров, назначаемых Президентом Республики, но в юридическом отношении это самостоятельные органы12.
Таким образом, французский подход к реализации конституционных полномочий президента существенно отличается от российского и в первую очередь тем, что Администрация Президента не только исполняет роль основного проводника реализации президентских полномочий во всем их объеме, но и в том, что аппарат Президента России наделен самым широким спектром полномочий государственно-властного характера по всем направлениям деятельности Президента. Органам исполнительной власти фактически отводится
В
роль исполнителей решений Президента РФ, подготовленных его Админи- Т
____н
страцией. При этом полномочия Администрации Президента выстраиваются С, параллельно вертикали исполнительной власти, включающей как предметы | ведения Российской Федерации, так и совместного ведения Федерации и ее к субъектов (ст. 77 Конституции РФ). Такого рода параллелизм может привести г
о
к исполнительной конкуренции. Д
а
Российская модель президентской администрации отличается от принятой Т
в
в мировой практике вспомогательной ролью администрации главы государства нн при Президенте. По этой причине многие ученые не рассматривают Администрацию Президента в качестве органа государственной власти13. д
и
В то же время, по нашему мнению, подход к оценке административно- О
к
правового статуса Администрации Президента России, сформулированный а Н.М. Кониным, наиболее соответствует полномочиям президента в федеративном | государстве. ии
Известно, что международная практика государственного строительства № рассматривает любые формы политической организации государства (парла- 1
о
ментскую, президентскую, монархическую и т.д.) в первую очередь через призму ~
«1/1 о
исполнительной власти14. 5
В соответствии с российской моделью президентской формы правления Президент РФ по своему конституционному статусу фактически не возглавляет исполнительную ветвь власти, как например в США. В то же время конституционные полномочия Президента РФ охватывают все уровни государственного управления, включая и предмет совместного ведения. Таким образом, Президент РФ в рамках своего административно-правового статуса выступает в 17
качестве организатора и руководителя, в т.ч. и единои системы исполнительном власти Российской Федерации. В этоИ связи Администрация Президента РФ исполняет роль основного проводника реализации президентских полномочий во всем их объеме и на всех уровнях государственно-правового регулирования общественных отношений.
1 См.: Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 17 августа 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 41, ст. 4689. Документ утратил силу с 6 апреля 2004 г. в связи с принятием Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1395).
2 См.: Щипанов А.В. Формирование и развитие Администрации Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 22, ст. 2664.
4 См.: Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 32-33; ГабричидзеБ.Н., ЧернявскийА.Г. Конституционное право России: учебник для вузов. М., 2004. С. 718.
5 См.: Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2005. С. 251; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 40.
6 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 466.
7 См.: Чепиков В.С. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 104.
8 См.: Окуньков Л.А Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 6.
9 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История, наука, предмет, нормы, субъекты. М., 2002. С. 469; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд. М., 2009. С. 223; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М. Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2009. С. 75.
10 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2009. С. 65; Его же. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. С. 95.
11 См.: Ведель Ж. Административное право Франции / пер. с фр.; под ред. М.А. Крутоголова. М., 1973. С. 405-406.
12 См.: Брэбан Г. Французское административное право / пер. с фр.; под ред. и со вст. ст. С.В. Боботова. М., 1988. С. 70.
13 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 137; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М., 2008. С. 98-100; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2006; Манохин В.М, Административное право России: учебник. Саратов, 2010.
14 См.: Дербишайр Дж.Д., Дербишайр Я. Политические системы мира: в 2 т. Т. 1. М., 2004. С. 47-51.
А.А. Гришковец
ПРОФЕССОР Н.М. КОНИН -
ВИДНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ САРАТОВСКОЙ ШКОЛЫ УЧЕНЫХ-АДМИНИСТРАТИВИСТОВ (ОТДЕЛЬНЫЕ ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ В РАБОТАХ УЧЕНОГО)
В статье анализируется научный путь видного представителя саратовской школы ученых-административистов, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Николая Михайловича Конина; дается оценка его вкладу в развитие института государственной службы.
Ключевые слова: профессор Н.М. Конин, школа саратовских административистов, 80-летний юбилей, государственная служба.
© Гришковец Алексей Алексеевич, 2015
Доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник сектора административного и 18 бюджетного права (Институт государства и права Российской академии наук); e-mail: [email protected]
