CC BY
829
и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования «Город Саратов» // Саратовская панорама (спецвыпуск). 2011. 14 июля и др.
10 См.: Основные термины и понятия административного права: справочное пособие / сост. Е.И. Мато-рина. Саратов, 2010. С. 8.
11 См., например: Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 3.
12 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 5.
А.И. Пермяков
ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ
В статье рассматриваются принципы государственной службы в Российской Федерации в аспекте системы и структуры. Исследуются различные подходы к определению принципов государственной службы и вопросы их классификации.
Ключевые слова: система государственной службы, принципы государственной службы, структура государственной службы, классификации принципов государственной службы.
A.I. Permyakov
THE PRINCIPLES OF PUBLIC SERVICE AS A STRUCTURAL ELEMENT
The article discusses the principles of public service in the Russian Federation in the aspect of the system and structure. Various approaches to the definition of the principles of public service and the problems of their classification.
Keywords: public service system, the principles of public service, the public service structure, classification, principles of public service.
Наблюдающийся в последнее десятилетие непрерывный количественный рост специального законодательства, регулирующего служебные отношения, и следующая одновременно интеграция правового обеспечения служебной деятельности, отражающая сложное взаимодействие и взаимовлияние отдельных отраслей права при правовом регулировании государственной службы, делает необходимым исследование всеобъемлющей, детализированной и непротиворечивой картины современной государственной службы — краеугольного камня государственного строительства.
Государство реально действует, проявляет себя только как система, как упорядоченная совокупность специальных органов, коллективов людей, осуществляющих управление делами общества от его имени и в пределах предоставленных полномочий. Такие коллективы действуют постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом. Граждане могут принимать то или иное участие в делах государства, но в конечном итоге государственные органы, должностные лица несут персональную ответственность за эффективность своей работы1.
По мнению ведущих ученых в области теории государства и права, подобная система государственных органов, профессиональных коллективов называется
© Пермяков Александр Игоревич, 2013
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
механизмом государства, т. е. системой государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства2. Безусловно, механизм современного государства должен иметь сложную структуру, внутреннее строение. Многообразные части этой структуры должны находиться в соподчинении, во взаимосвязи. По мнению А.В. Малько, структура механизма государства должна включать государственные органы, государственные организации, государственные учреждения, государственные предприятия, государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением, организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата3.
Внешние и внутренние факторы оказывают влияние на механизм государства, изменяют, совершенствуют его структуру.
Все вышеназванное делает вопрос о принципах государственной службы, их роли основополагающим при изучении структуры государственной службы, поскольку именно они образуют совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих не только целостность государственной службы, но и сохранение основных свойств при разного рода внутренних и внешних изменениях. Принципы не остаются неизменными при различных преобразованиях системы государственной службы, они несут в себе основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, поэтому многие ученые всегда пытались найти основополагающие идеи, на которых и строилась государственная служба4.
Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагаю-а щие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение ? самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положе-а. ния в структуре одноименного правового института. Д.Н. Бахрах определяет % принципы государственной службы как основополагающие идеи, установления, I выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснован-| ные направления реализации компетенции, задач и функций государственных
го
| органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе госу-
| дарственной власти и, в частности, в системе государственной службы5. | Согласно точке зрения В.М. Манохина принципы государственной службы
§■ основываются на требованиях, которые:
° 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих
ж отношение к государственной службе;
| 2) распространяются на все виды государственной службы и являются все-
е общими в рамках государственной службы;
° 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых
0
° складывается содержание государственной службы6.
го
¿5 В.М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы
1 зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при ее | трактовке только как деятельности государственных служащих выделяются
такие принципы, как равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д. Если же государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, при-
180
сущие только институту государственной службы7.
При изучении принципов государственной службы, как и принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах8. Такую классификацию предлагает и А.А. Гришковец9, подразделяя принципы государственной службы на следующие группы:
1) конституционные принципы (например, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими служебных обязанностей; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина их непосредственного действия: принцип обязанности государственного служащего признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и др.);
2) организационно-функциональные принципы, установленные в специальных законодательных и иных нормативных правовых актах о государственной службе, определяющие специальные отношения государственно-служебного характера (например, принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах и др.). ш
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной н службы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 6 декабря 2011 г.)10 устанавлива- С ет основные принципы построения и функционирования системы государствен- | ной службы, т. е. определяются, с одной стороны, принципы построения системы к государственной службы, а с другой — принципы ее функционирования. Таким Г образом, речь идет не о принципах самой государственной службы, а, очевидно, Д о принципах организации и деятельности государственной службы11. т
На эту особенность правового установления принципов государственной н службы обращает внимание и Е.Г. Крылова. По ее мнению, ст. 3 Федерального I закона «О системе государственной службы Российской Федерации» регламен- | тирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы 4
е
о видах государственной службы могут предусматривать также другие принци- о пы построения и функционирования государственной службы, которые будут к
а
учитывать их особенности12. М
Рассматривая проблему реализации принципов правового государства, орга- I низацию и функционирование государственной службы Российской Федерации, 5 она сосредоточивает внимание на двух группах принципов, закрепленных в дей- 44 ствующем законодательстве. Первую группу составляют принципы, задающие ^ общие контуры социальной модели построения и функционирования системы 3 государственной службы. Они изложены в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Вторую группу принципов построения и функционирования составляют принципы, учитывающие особенности видов государственной службы.
Анализ этих групп принципов свидетельствует о том, что их классификация произведена произвольно как по содержанию, степени общности, так и по 181
названию групп принципов. В одном случае в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» группа принципов называется «принципы построения и функционирования системы государственной службы». Статья 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»13 имеет название «Принципы гражданской службы». Представляется, что эти принципы должны находиться преимущественно в отношении соподчиненности как по своему содержанию, предназначению, так и по степени общности.
Наиболее общие требования к государственной службе как системе должны быть отражены в первой группе принципов. Они в равной мере могут действовать по отношению ко всем видам государственной службы. Поэтому их повторение в законах о видах государственной службы вряд ли целесообразно. В то же время применительно к гражданской службе используются принципы, по своему содержанию повторяющие общие принципы, а также есть и такие, которые могут быть отнесены к общим принципам для всей системы государственной службы (принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; равный доступ граждан и др.).
Вместе с тем к группе наиболее общих принципов, которые в равной мере действуют в системе государственной службы (для всех ее видов), следует отнести принципы, содержание которых учитывало бы исторические (принцип преемственности), культурные (репутация служащих высокой культуры) и иные особенности российской государственной службы с применением лучших достижений мировой практики14. а У сторонников нормативного закрепления теоретических концепций и кате-
? горий, установления «основных принципов построения и функционирования а. системы государственной службы» есть немало критиков, особенно «ее систе-% мы»15. В связи с этим возникает предложение разграничить данные принципы I следующим образом: общие конституционно-правовые принципы построения и
1 функционирования системы и структуры государственной службы (например, | принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредствен-§ ное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты, принцип | единства правовых и организационных основ государственной службы, предпо-
2 лагающий законодательное закрепление единого подхода к организации госу-° дарственной службы и т. д.), которые в свою очередь могут быть представлены « двумя большими группами: 1) принципы построения и функционирования госу-| дарственной службы (например, принцип единства правовых и организационных е основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление 1 единого подхода к организации государственной службы16); 2) принципы соб-
0
° ственно государственной службы (например, принцип защиты государственных ¿5 служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную
1 деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физиче-| ских и юридических лиц). Последние могут быть представлены специальными
принципами различных видов государственной службы исходя из сложившейся системы службы: государственной гражданской, государственной военной и государственной правоохранительной.
Являясь базовым структурным элементом государственной службы, принципы представляют собой важнейшие закономерности в системе организации 132 и функционирования государственной службы, т. к. в них отражаются объек-
Д.В. Развеев • Организационно-правовые аспекты президентского контроля за деятельностью политических партий в России
тивные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений в системе государственной службы.
Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. Стоит особо подчеркнуть, что формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты. Строгое следование принципам государственной службы — залог эффективной деятельности государственного аппарата.
1 См.: Сырых В.М. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 48.
2 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2003. С. 87.
3 См.: Там же. С. 89-90.
4 См.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сочинения...: сборник избранных научных трудов. Воронеж, 2010. С. 83.
5 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., пересм. и доп. М., 2008. С. 278.
6 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 16.
7 См.: Там же. С. 293-294.
8 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 279.
9 См.: Гришковец А.А. Государственная служба: организационно-правовое обеспечение: учебно-методическое пособие. М., 2000. С. 18.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063; 2011. № 1, ст. 31.
11 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 278.
12 См.: Крылова Е.Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации правового государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 38.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
14 См.: Крылова Е.Г. Указ. соч. С. 33.
15 Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 89-90.
16 См.: Там же. С. 90.
Д.В. Развеев
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕЗИДЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ
В статье исследуются особенности президентского контроля за деятельностью политических партий в России. Рассматриваются законодательные нормы, посвященные реализации контрольных полномочий Президента РФ по отношению к политическим объединениям граждан, а также позиции ведущих ученых в этой области.
Ключевые слова: президентский контроль, политическая партия, выборы депутатов в органы законодательной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, государственное управление.
© Развеев Дмитрий Викторович, 2013
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 183
