CC BY
36
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
Д.С. РЫЖОВ,
начальник факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров
(Академия управления МВД России)
Проекты реформирования надзора Правительствующего Сената за правоохранительными и административными органами (1801-1865 гг.)
В статье рассматриваются положения не нашедших законодательной и правоприменительной реализации проектов преобразования деятельности Правительствующего Сената, направленных на усиление в дореформенный и начальный пореформенный период его надзорных функций в отношении правоохранительных и административных органов.
Реформирование Правительствующего Сената, надзор, правоохранительные и административные органы, Д.Н. Замятнин.
Вначале XIX в. государственных деятелей России наиболее привлекала мысль об осуществлении Сенатом надзора за правоохранительными и административными органами посредством контроля за действиями министров. В записке Арама Чарторый-ского, составленной в конце 1801 г., предлагалось возложить контроль за деятельностью министров на Сенат, куда каждому министру было необходимо представлять отчет о своей деятельности. На Сенат также предполагалось возложить разбирательство должностных преступлений высших чиновников империи [1, л. 83].
Проект преобразования Сената, представленный Н.Н. Новосильцевым, также упоминал об ответственности министров: им предписывалось представлять императору отчет о своей деятельности через Правительствующий Сенат, который должен был рассмотреть его и представить свое заключение [17, с. 47]. Рассматривая устройство судебных и правительственных мест в России, М.М. Сперан-
ский формулировал законоохранительную функцию законодательного Сената как рассмотрение жалоб на министров, которые вносятся на рассмотрение по Высочайшему повелению, и как проверку соответствия актов исполнительного Сената основным законам государства [14, с. 183—187].
Вместе с тем весьма скоро стало ясно, что на практике надзор за деятельностью министров по разным причинам малоосуществим. Логичным в этой ситуации представлялось обособление надзорной функции Сената в отдельную ветвь деятельности. Князь А.Б. Куракин в записке от 23 декабря 1815 г. предложил учредить в Сенате особый контрольный департамент для наблюдения за течением дел. Д.П. Трощинский предлагал разделить I департамент Сената на три отделения: повелительное, управительное и наблюдательное. Наблюдательное отделение должно было заниматься рассмотрением отчетов учреждений, протестов, доносов, проектов реформирования до представления их Государю, назначением сенаторских ревизий. Б.Б. Кам-пенгаузен в 1816 г. предложил отделить в Сенате надзирательную часть от распорядительной путем деления на два департамента.
Александру I также не чужда была идея отделения в деятельности Сената надзорной власти от полномочий управления. Он высказывал пожелание сделать Сенат органом, наблюдающим за администрацией, но лишенным непосредственного влияния на нее [18, с. 769]. Комитет 6 декабря 1826 г. предложил предоставить Сенату право оценки толкования и дополнения уставов и учрежде-
ний министрами на предмет предотвращения ограничения или отмены закона. В последнем случае Сенат должен был предоставить министру внести этот вопрос на рассмотрение Государственного совета. Однако затем Комитет ограничил право согласия только безотлагательными случаями [10, с. 127, 149, 537].
Однако наиболее актуальным вопрос о реформировании надзорной деятельности Сената стал в начале пореформенного периода. Российские юристы конца Х1Х—начала XX вв. неоднократно отмечали, что внешняя законность и целесообразность деятельности органов управления не всегда являлась таковой по содержанию. В.В. Ивановский указывал, что при умышленном нарушении законности со стороны администрации восстановление нарушенного права разрешимо в рамках судебной процедуры, но в то же время законность может быть нарушена и неумышленно, добросовестными действиями администрации [9, с. 149]. И.Т. Тарасов считал, что в этом случае свойства административной деятельности не позволяют установить истину в процессе судебного разбирательства [16, с. 122]. В этих условиях вопрос о законности действий администрации мог быть решен либо через административное учреждение, либо через особый административный суд. По мнению Н.М. Коркунова, «внимательное изучение условий административной деятельности показало, что обеспечить вполне законность управления только деятельностью уголовных и гражданских судов представляется в действительности невозможным» [11, с. 641].
Необходимость надзора за законностью деятельности администрации возникает в связи с отменой крепостного права, когда резко увеличивается количество обладателей субъективных публичных гражданских прав, требующих защиты от их попрания со стороны государственных учреждений.
Существование и развитие административной юстиции в России связывалось прежде всего с деятельностью I Департамента Правительствующего Сената. В то же время в ходе судебной реформы 1864 г. этот орган сохранил свое прежнее устройство и систему производства, когда дела рассматривались порядком скорее административным, нежели судебным, поскольку разбирательство не предполагало состязательности. Сенаторам I Департамента, в отличие от сенаторов кассационных департаментов, не было дано «право несменяемости» [7, с. 334]. Фактически судебные уставы не изменили порядок разрешения споров между органами управления и частными лицами. Отношение либерально настроенных правоведов к этому положению выразил
В.М. Гессен, который считал, что позиция составителей судебных уставов противоречит идее правового государства [15, с. 12].
Следует заметить, впрочем, что в ходе реформы суда мысль о реформировании департаментов Сената (в особенности I Департамента) возникала неоднократно. Император не раз высказывал намерение сохранить «за Сенатом ... то высокое положение, которое принадлежит ему по мысли Великого его основателя и по действующим законам» [4, л. 498]. В русле этой идеи главноуправляющий II отделения Собственной канцелярии М.А. Корф во всеподданнейшем докладе Александру II предлагал вменить в обязанность всем чиновникам административных органов представлять через министров в Сенат сообщения об административных распоряжениях, не соответствующих законам; предоставить Сенату право при получении административных постановлений правительства для публикации, если в них будет усматриваться несоответствие законам, давать указания министрам о представлении их для вынесения высочайшей резолюции, а распоряжения, сделанные личной властью министров или местной администрации, отменять либо рассматривать в кассационном порядке.
В ноябре 1862 г. после ревизии делопроизводства Сената Министерством юстиции началось составление проекта реформирования Сената, которым, по мнению А.М. Нольке-на, занимались «лучшие силы Министерства юстиции и обер-прокурорского надзора» [12, с. 112].
Первоначальный проект предполагал создание специального судебного органа (его роль отводилась Сенату), который осуществлял бы контроль за действиями министров и, в случае нарушения ими законов, привлекал их к ответственности [4, л. 92]. Надзор за действиями администрации предполагалось осуществлять путем рассмотрения жалоб частных лиц на распоряжения министров и губернских властей, ежегодных отчетов министров, предания министров суду в случае нарушения закона с их стороны. Проект предусматривал введение «особых средств для восстановления нарушенной правды», поскольку, в противном случае, «самое лучшее законодательство не замедлит обратиться в пустую форму» [4, л. 94].
Данный проект не удовлетворил министра юстиции. После переработки он стал называться «О преобразовании I Департамента Правительствующего Сената». В нем признавалась необходимость «предоставления судебным местам права восстановлять права частных лиц, нарушенные распоряжениями
административных учреждений» [4, л. 50]. Однако жалобы на губернские учреждения, согласно проекту, должны были поступать в министерства, а жалобы на действия министров — в I Департамент Сената. Предполагалось делегировать Сенату функции предварительного просмотра министерских представлений на имя императора и всеподданнейших отчетов, а также исключительное право обнародования законов.
В марте 1865 г. министр юстиции Д.Н. За-мятнин представил на высочайшее рассмотрение записку о реформе Сената, которая была ориентирована на передачу его в I Департамент функции рассмотрения жалоб на высшие органы управления — министерства, причем процедура разбирательства должна была соответствовать правилам судопроизводства, изложенным в судебных уставах. Из прежних проектов была взята идея контроля за законодательством в процессе обнародования законов и подзаконных актов в изданиях Сената. Помимо этого проект не сокращал, а увеличивал сферу активного управления Сената за счет некоторых полномочий Комитета министров. Именно по этой причине министр юстиции добивался рассмотрения проекта в Государственном Совете. Но в Комитете министров уже был подготовлен контрпроект, предусматривавший увеличение полномочий министерской власти (в том числе за счет ограничения компетенции Сената в сфере управления) [13, с. 98—99].
Председатель Комитета министров П.П. Гагарин предпринял попытку испросить разрешение на предварительное рассмотрение проекта Замятнина в Комитете министров, которая увенчалась успехом. В мае 1865 г. проект преобразования Сената был представлен на рассмотрение Комитета министров. В нем затрагивались в основном вопросы упорядочения делопроизводства, однако его главной идеей все же было восстановление роли Сената как верховного места в гражданском порядке суда управления и исполнения.
Дела, предоставленные ведению I Департамента, подразделялись на законодательные, по вопросам управления (на основе представлений министров и губернской администрации) и «дела по жалобам частных лиц на административные власти и учреждения», к которым также присоединялись проблемы решения спорных вопросов деятельности центральных и губернских административных органов, затрагивающей интересы частных лиц. Впрочем, преобразования в сфере надзора за деятельностью администрации сводились в проекте к упорядочению и упрощению
порядка подачи жалоб и процедуры принятия решения [4, л. 501, 504].
Полномочия Сената в сфере активного управления, которые предполагалось увеличить за счет компетенции Комитета министров, подразумевали право окончательного решения Сенатом административных дел. В случае разногласий окончательное разрешение вопросов управления выносилось на высочайшее усмотрение, но представлять их в виде всеподданнейшего доклада, пользуясь положением генерал-прокурора, должен был министр юстиции [4, л. 505, 506].
Черновой вариант проекта «Соображения о преобразованиях по I Департаменту» предполагал распределить полномочия Комитета министров между Государственным советом и Сенатом. Совет министров, который должен был заменить Комитет, представлял бы учреждение, созываемое по мере надобности повелением Императора, в то время как Сенат и Государственный совет были бы постоянно действующими высшими учреждениями [5, л. 131, 132].
Наиболее спорным в предложенном проекте, с точки зрения административной системы, ориентированной на министерское управление, было предоставление полномочий управления коллегиальному органу, каковым являлся Сенат. Но, по мнению большинства министров, главной функцией Сената должен был стать надзор за деятельностью администрации, но не за центральными органами управления, что не предусматривало ограничение полномочий министров.
Не нашел поддержки и тезис об увеличении полномочий министра юстиции за счет расширения компетенции генерал-прокурора, что повлекло бы за собой установление привилегированного положения министра юстиции. По мнению Д.А. Милютина, преобразование Сената следовало начинать с изменения отношений между Сенатом и генерал-прокурором (он же министр юстиции). В этом случае I Департамент должен был бы обрести независимость как судебный орган по образцу кассационных департаментов [4, л. 525].
Большинство министров категорически отвергали даже саму возможность предложенного преобразования. Наиболее лояльно к обсуждению проекта Замятнина подошло Министерство финансов. Директор Департамента неокладных сборов К.К. Грот отозвался о проекте как о попытке реализации «неосуществившихся предположений Сперанского» [2, л. 23]. Впрочем, он справедливо полагал, что предложенные преобразования были неполными, поскольку реформирование Сената неизбежно связано с преобразованием госу-
дарственного управления в целом. Продолжая мысль Замятнина об увеличении полномочий Сената за счет упразднения Комитета министров, К.К. Грот полагал возможным передать Сенату часть полномочий иных центральных и высших учреждений. Это позволило бы Сенату стать ключевым органом административного управления и обрести при этом независимость от контроля со стороны генерал-прокурора и обер-прокуроров, введя в практику замещение должностей сенаторов на основе принципов Судебных уставов 1864 г. При этом он признавал, что эти реформы — вопрос будущего, а на данный момент вполне можно ограничиться усовершенствованием и унификацией делопроизводства в Сенате.
С учетом высказанных замечаний министр юстиции представил в декабре 1865 г. в Комитет министров последний вариант проекта, где уже не настаивал на увеличении полномочий генерал-прокурора. Однако в проект были внесены некоторые усовершенствования, касающиеся судебно-административного производства. Д.Н. Замятнин предложил сделать процесс по делам административной юстиции публичным и состязательным. Эти шаги наряду с упрощением и унификацией делопроизводства I Департамента являлись ощутимым движением в сторону укрепления надзора Сената за законностью деятельности административных органов [4, л. 553—556].
Проект преобразования Сената, представленный министром юстиции, и проект, подготовленный канцелярией Комитета министров, обсуждались в Комитете министров одновременно. Обсуждение проходило трижды, и к апрелю 1866 г. проект Замятни-на был отвергнут. Особенно резко выступал против проекта П.А. Валуев, уже предпринимавший попытки сместить Замятнина с поста министра юстиции, и при этом ему, по его собственному признанию, не составило труда «опрокинуть предложения» [8, с. 112], поскольку подавляющее большинство министров не поддерживало основные предложения Замятнина.
В ходе обсуждения Комитет министров заключил, что не существует настоятельной необходимости в предложенных преобразованиях, поскольку надлежало реформировать порядок производства и решения дел, а не сферу и объем полномочий I Департамента Сената, что влекло за собой изменение его значения в общем строе государственных учреждений [6, с. 1]. Законосовещательные и административные функции Сената должны были в будущем продолжать сокращаться, а надзорные, напротив, возрастать. Этот процесс логично привел бы к превращению
Сената в высший орган административной юстиции.
Проект реформы Комитета министров, впрочем, тоже не был поддержан. Наиболее рьяным критиком выступал Д.Н. Замятнин, поскольку полагал, что принятие этого проекта ведет к полному подчинению Сената Комитету министров [3, л. 31].
Проекты реформирования надзора Правительствующего Сената за административными и правоохранительными органами в рассматриваемый период встречали еще на стадии их обсуждения самое решительное сопротивление со стороны министров, которые не желали поступаться предоставленными им единоличными административными полномочиями в пользу возможности принятия коллегиальных решений и осуществления контроля за их деятельностью со стороны Сената.
Список литературы
1. Российский государственный архив древних актов. Ф. 1278. Д. 13.
2. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 560. Оп. 21. Д. 25.
3. РГИА. Ф. 1261. Оп. 2. Д. 73а.
4. РГИА. Ф.1405. Оп. 63. Д. 4820а.
5. РГИА. Ф.1405. Оп. 63. Д. 4820б.
6. Государственный Совет. Департамент законов. Материалы. Т. 40. Паг. 48.
7. БлиновИ.А. Губернаторы. СПб., 1905.
8. Валуев П.А.. Дневник: в 2 т. М., 1961. Т. 2.
9. Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1911.
10. История Правительствующего Сената за 200 лет: в 5-ти т. СПб., 1911. Т. 3.
11. Коркунов Н.М. Русское государственное право: в 2 т. СПб., 1914. Т. 2.
12. Нолькен А.М. Судебная реформа 1864 г. и I Департамент Правительствующего Сената // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2.
13. Ремнев А.В. Комитет министров в системе высших государственных учреждений царской России: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Л., 1986.
14. Сперанский М.М. План государственных преобразований. М., 1905.
15. Судебная реформа: в 4 т. М., 1915.
16. ТарасовИ.Т. Очерк науки полицейского права. СПб., 1897.
17. Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России // Журнал Министерства юстиции. 1902. № 9.
18. ЩегловВ.Г. Государственный совет в России. М., 1904.
E-mail: [email protected]
