CC BY
41
Д.С. РЫЖОВ,
начальник факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
Проекты реформирования надзора Правительствующего Сената
за административными и правоохранительными органами в последней трети XIX века
В статье рассматриваются концепции преобразования Правительствующего Сената в пореформенный период с целью придания ему функций высшего органа административной юстиции, к основным задачам которого относится надзор за законностью деятельности административных и правоохранительных органов.
Правительствующий Сенат, административная юстиция, надзор, правоохранительные и административные органы.
После того как проект реформирования Сената. подготовленный Д.Н. Замятниным в 1865 г.. был отвергнут Комитетом министров — в связи с тем, что он предполагал возможность ограничения и контроля министерской власти со стороны Сената, Д.Н. Замятнин при разработке нового плана преобразования заручился поддержкой главы II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии В.Н. Панина, который предложил разделить дела в Сенате на судебно-административные, законодательные и административные.
Судебно-административные дела (касающиеся личных и имущественных интересов физических и юридических лиц, но не относящиеся к действующему порядку управления), по замыслу Панина, должны были рассматриваться на открытом заседании с участием сторон в прениях по делу, хотя окончательное решение должно было приниматься единогласно [3, л. 420], определения I департамента по судебно-административным делам - вступать в законную силу непосредственно после подписания сенаторами, без предварительного доклада министру юстиции, а в свою очередь законодательные и административные дела — решаться на закрытом заседании и утверждаться министром юстиции прежним порядком.
В апреле 1867 г. В.Н. Панин и Д.Н. Замятнин представили Государственному Совету проект под названием «Об основных началах преобразования I департамента Сената», в основу которого была заложена вышеуказанная
концепция различных способов решения су-дебно-административных, законодательных и административных дел. Так, дела по надзору за законностью деятельности административных органов должны были рассматриваться в открытом заседании с участием сторон в разбирательстве (но при отсутствии присяжных поверенных), при том условии, что в них затрагивались личные либо имущественные права физических и юридических лиц. При этом дела могли быть переданы в I департамент Сената или вследствие представлений административных органов по сомнению в разрешении дела, или в результате принесения жалоб на нарушение личных и имущественных прав физических и юридических лиц административными органами [4, с. 3].
Иные предложения, содержащиеся в проекте 1867 г., фактически сводились к необходимости добиться исполнения уже существующих законодательных актов. Как отмечал Д.Н. Замятнин, тексты законов не представляются Сенату, хотя на него возложено их опубликование, а ведомственные циркуляры и инструкции, касающиеся вопросов правоприменения, публикуются в малораспространенных изданиях.
В этой связи предлагалось организовать поступление в Сенат всех законов, которые необходимо опубликовать, и далее печатать циркуляры и инструкции в Сенатских ведомостях, тем самым подтвердить неукоснительное исполнение ст. 211 Учреждения министерств в части, касающейся представления министрами на утверждение Сенату циркуляров, поясняющих или подтверждающих существующие узаконения. Кроме того, планировалось передать в ведение Сената ряд дел, относящихся к компетенции Комитета министров, в частности, вопросы о вынесении выговоров губернским началь-ствам и наложении на них денежных взысканий. Однако по поводу указанных предложений Д.Н. Замятнина военный министр Д.А. Милютин сделал справедливое замечание, что без предоставления I департаменту в делах управления той же самостоятельности, какая предо-
ставлена кассационным департаментам, нельзя поднимать вопрос о расширении прав I департамента в разрешении законодательных и административных вопросов [ 13, с. 73-77, 79].
После представления проекта в Государственный Совет главой II отделения Собственной канцелярии и одновременно временным управляющим Министерством юстиции стал С.Н. Урусов, который внес некоторые коррективы. Им были исключены положения о разделении дел Сената на определенные категории и упразднена практика официальной публичности рассмотрения дел в Сенате при сохранении возможности заслушивания объяснений сторон, участвующих в процессе, и участия в заседании присяжных поверенных [3, л. 569—580].
Проект поступил на рассмотрение Государственного Совета с исправлениями, внесенными С.Н. Урусовым. В ходе дискуссии министр финансов М.Х. Рейтерн возражал как против гласности разбирательства, так и против заслушивания объяснений сторон. Министр иностранных дел A.M. Горчаков, напротив, поддержал гласность производства, которая, по его мнению, должна была внушить доверие к Сенату и послужить гарантом его независимости. Кроме того, Горчаков предложил обсудить вопрос создания специальных административных судов, подчиненных I департаменту Сената [3, л. 572, 678]. Когда в 1868 г. министром юстиции стал К.И. Пален, рассмотрение проекта преобразования Сената было отложено.
Тот факт, что большинство министров отрицательно отнеслись к проектам преобразования Сената в высший орган, обладающего полномочиями судебной, надзорной, административной и законосовещательной власти, означает, что руководители центральных органов управления видели развитие государства при условии роста независимости и самостоятельности административной власти во главе с министрами. Объективная необходимость обеспечения равновесия ветвей власти предусматривала соответствующее увеличение надзорных полномочий в отношении администрации со стороны судебных органов. Однако органы управления активно препятствовали развитию надзора за законностью их деятельности. Так, например, когда Комитету министров было представлено предложение от Комиссии принятия прошений, приносимых на Высочайшее имя, решение дел по жалобам на определения Сената на основе состязательности и публичности, то министры единодушно выступили против [2, л. 6].
Впрочем, необходимо учитывать, что Д.Н. Замятнин при разработке проектов реформирования Сената не в последнюю очередь руководствовался стремлением расширить свои полномочия как министра юстиции и тем самым
оказать сопротивление процессу подчинения судебной власти административным органам.
Следует также отметить, что реформирование законодательной системы и совершенствование административного управления, как и в начале XIX в., связывались авторами проектов преимущественно с различными вариантами преобразования Сената. Однако в отличие от проектов начала пореформенного периода, план установления прямого надзора Сената за административными и правоохранительными органами уступил идее формирования и укрепления системы административной юстиции с Сенатом во главе.
Теоретическая разработка вопросов создания целостной системы административной юстиции в проектах 60-х гг. XIX в. осталась незавершенной. Это привело к тому, что в России фактически был только один специпьный. определенный орган надзора за законностью деятельности административных органов — Правительствующий Сенат. В этой связи Государственный Совет в своем мнении от 15 января 1874 г. указывал, что «... с дальнейшим распространением судебной реформы и городового положения, при неуклонном с некоторого времени применении принятого законодательством нашим основного начала о предоставлении всех вообще вопросов судебно-административного свойства рассмотрению I департамента Сената (по крайней мере в высшей инстанции), на разрешение этого департамента будет поступать все большее и большее число дел. Поэтому, ввиду значительного количества поступающих в 1 департамент маловажных дел... Государственный Совет признает необходимым возбудить вопрос об изыскании способов изъятия из ведения I департамента предметов, не имеющих особой важности, которые усложняют и замедляют делопроизводство департамента в ущерб административно-судебным делам» [5, с. 2].
Вопрос о преобразовании Сената в высший (но не единственный подобный) орган административной юстиции по-прежнему оставался открытым. В записке 1879 г. Д.А. Милютин предлагал передать судебную власть Сената в Верховную судебную палату. Сенат же должен был превратиться в общего блюстителя законности, решающего окончательно пререкания между разными органами власти, объявляющего законы и хранящего их [10, с. 132].
В проекте совещания, проходившего в рамках Кахановской комиссии, было предложено в каждой губернии образовать смешанное по составу присутствие губернского управления, подчиненное Сенату [11, с. 224]. Это присутствие должно было играть роль межведомственного органа, осуществляющего надзор за полицией и административными учреждениями посред-
ством просмотра и утверждения постановлении и отчетных документов, проведения ревизий, рассмотрения жалоб на распоряжения и действия должностных лиц и постаноапения присутствий, привлечения их, по мере необходимости, к служебной ответственности [6, с. 149—150].
Развитие надзора за деятельностью администрации в России второй половины XIX в. было тесно связано с реформами административного управления. Децентрализация и привлечение общества к участию в управлении требовали пересмотра системы правового регулирования отношений между государством и личностью. Реформы 1860-1890-х гг. почти не изменили систему администрации. Вместе с тем во второй половине XIX в. в руках губернаторов сконцентрировались значительные властные полномочия, а администрации была предостаатена большая свобода подзаконной деятельности. Вследствие этого развитие надзора за деятельностью администрации воплощалось в основном в разрешении жалоб I департаментом Сената.
Существенное влияние на процесс развития надзора за законностью в деятельности администрации оказывала политика правительства. Чиновничество продолжало препятствовать установлению судебно-административного контроля за применением властных полномочий и законностью в управлении. Составленный в 1898 г. проект преобразования Канцелярии прошений, на Высочайшее имя приносимых, сконцентрировал основные идеи чиновников о сущности и методах надзора. Согласно этому проекту Канцелярия прошений должна была превратиться в орган, стоящий над всеми центральными и высшими учреждениями, который «по ходатайству любого человека мог пересмотреть их решение» [15, с. 92]. В решениях Канцелярия прошений должна была руководствоваться только личными указаниями царя.
Законность деятельности исполнительной власти в понимании бюрократии означала соответствие этой деятельности не закону, а волеизъявлению монарха. При таком подходе надзор за законностью не гарантировал соблюдения прав частных лиц и не мог обеспечить выполнение органами власти установленных законов.
Следует принять во внимание, что концепция законности и гарантий ее обеспечения, реализующаяся в правительственной политике, не соответствовала представлениям о сущности этих понятий, сложившимся в российском обществе пореформенного периода.
Законность деятельности административных и правоохранительных органов являлась крайне актуальным вопросом и для консервативных мыслителей, и для общественных деятелей либерального направления. Однако заметим, что граница консервативного и либерального обще-
ственно-правового мировоззрения во второй половине XIX - начале XX вв. была достаточно условной. По словам одного из столпов российского консерватизма К.П. Победоносцева: «Сенат в России — это замена конституции» [9, с. 86], и это изречение могло бы вполне адекватно выразить позицию либералов.
В этом смысле преобразование надзора Сената за административными и правоохранительными органами, в зависимости от позиции того или иного общественного деятеля, могло стать и средством борьбы с произволом, и способом усиления правительственной власти для борьбы с революционным движением [1, л. 1, 6]. И консерваторами, и либералами сенатская реформа признавалась непременным условием установления «законного самодержавия», которое затем рассматривалось либо как идеальный вариант государства, либо как переходный шаг к последующему ограничению абсолютизма [7, с. 12]. Однако различие в понимании роли законности в управлении было существенным и принципиальным: консерваторы стремились к укреплению авторитета правительства и государства, в то время как либералов более всего интересовала защита индивидуальных прав личности.
В 1870 г. М.Н. Катков писал: «Необходимо, чтобы неправильные действия чиновников могли обжаловаться не только по начальству, но пред таким учреждением, которое находилось бы в стороне и не могло бы быть введено в обман собственными органами. Пусть подобные жалобы принимаются не в общих судах, а в каких-либо специальных» [14, с. 37]. Однако в начале 1880-х гг. именно он выступил против самой идеи подобной деятельности Сената в русле доктрины «народного самодержавия», основанной на борьбе с чиновничеством, изолирующим народ от самодержца, не путем укрепления органов надзора за законностью в управлении, а посредством реализации идей «соборности». В этой доктрине Сенат в качестве органа судебного надзора за администрацией рассматривался как оплот либерально настроенного чиновничества.
Либеральные мыслители считали, что следует превратить Сенат в независимый от иных ветвей власти орган надзора за деятельностью администрации путем исключения из сферы его компетенции правительственных и законосовещательных функций [8; 12, с. 23—29].
Консервативно настроенные общественные деятели также стремились к установлению независимого положения Сената в системе государственных органов. Однако способы достижения этой цели были у них принципиально иными. Ограничение власти администрации и установление надзора за законностью в ее деятельности, по их мнению, следовало искать в установлении коллегиального принципа
управления. Из этого следовал вывод, противоположный выводу либералов: высшим органом коллегиального управления должен был стать Сенат, а потому следовало бы увеличивать его участие в активном управлении и восстанавливать частично утраченные законосовещательные функции [16, 17]. Их идеалом был так называемый петровский Сенат, способствующий в пределах предоставленных полномочий укреплению единоличной власти императора.
Таким образом, можно сделать вывод, что в последней трети XIX в. проекты реформирования надзора Правительствующего Сената за административными и правоохранительными органами в основном опирались на концепцию создания целостной системы административной юстиции во главе с Сенатом, которая должна была обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти преимущественно судебными средствами. Однако эти идеи не находили активной поддержки среди
руководителей органов исполнительной власти, поскольку их реализация означала бы существенное ограничение компетенции в сфере подзаконной деятельности подчиненных им ведомств.
Одновременно с разработкой проектов реформирования Сената в государственных учреждениях идея о необходимости его преобразования стала одной из ключевых в российской обшественно-политической жизни последней трети XIX в. При этом подход либералов сводился к обособлению Сената именно в качестве независимого надзорного органа по отношению ко всем иным ветвям власти. С точки зрения консерваторов обеспечение законности в управлении могло быть достигнуто путем внедрения принципа коллегиальности в реализации властных полномочий, для чего, по их мнению, надлежало сконцентрировать в Сенате административные, законосовещательные и надзорные функции.
Список литературы
1.
Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 948. Оп. 1. Д. 104. РГИА. Ф.1190. Оп.1.Д. 13. РГИА. Ф. 1405. Оп. 63. Д. 4820а. Государственный Совет. Департамент законов. Материалы. Т. 40. Паг. 48. Отчет по Государственному Совету за 1874 год. СПб., 1876.
Большое В. В. Кахановская комиссия (1881 — 1885 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1977.
Ведерников В.В. Проблема представительства в русской публицистике рубежа XX столетия: автореф. дис.... канд. ист. наук. Л., 1983. Градовский А.Д. Собр. соч. В 9-ти т. СПб., 1907. Т. 8.
Есипович Я.Г. Записки сенатора. СПб., 1909. 10. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.
7.
8
9.
11. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.
12. Ипполитов М. Функции I департамента Сената // Вестник права. 1904. № 5.
13. История Правительствующего Сената за 200 лет. В 5-ти т. СПб., 1911. Т. 4.
14. Катков М.Н. Собрание передовых статей «Московских ведомостей» за 1870 г. М., 1896.
15. Ремнев A.B. Проблема объединенного правительства накануне первой российской революции // Новое о революции 1905— 1907 гг. в России. Л., 1989.
16. Семенов П.Н. Самодержавие как государственный строй. СПб., 1905.
17. Теория государства у славянофилов. СПб., 1898.
E-mail: chif3faculty@mail.ru
85
