CC BY
127
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
О.Н. ЯКОВЛЕВА,
*
докторант научного центра, кандидат юридических наук, доцент
(Академия управления МВД России)
Статус министра юстиции в Российской империи (1802-1917 гг.)
В статье раскрывается содержание статуса министра юстиции в течение периода существования Министерства юстиции Российской империи, рассматриваются его права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими государственными учреждениями.
Министерство юстиции Российской империи; министр юстиции; статус министра юстиции; генерал-прокурор; права, обязанности, ответственность министра юстиции.
Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Возглавляли министерства министры, на которых возлагалась «лестная надежда», что «оно (министерство) споспешествовать нам будет к утверждению народного спокойствия ... к сохранению и возвышению общего всех благосостояния, и к воздаянию каждому должного от лица правосудия ... словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению Нашему соответственное устройство» [1].
Согласно п. I рассматриваемого манифеста министры назначались и увольнялись императором, несли перед ним единоличную ответственность, были обязаны ежегодно представлять через Сенат или Государственный совет письменные отчеты о своей управлен-
* Ранее — ученый секретарь ученого совета НИИ ФСИН России.
ческой деятельности, имели право непосредственного доклада императору, а также право законодательной инициативы.
В указе, уточняющем функции Правительствующего Сената, обнародованном одновременно с манифестом «Об учреждении министерств», предписывалось следующее. «Министром юстиции или Генерал-прокурором повелеваем быть действительному тайному советнику Державину, предоставляя впредь назначить ему товарища» [3], что предопределило совмещение в одном лице должностей министра юстиции и генерал-прокурора.
Манифест обозначил лишь начальный этап министерской реформы. Более четко компетенция министров определилась в Манифесте «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. [2]. Согласно этому документу министры обладали правом законодательной инициативы, издания предписаний, личного доклада императору, а также властью над подчиненными им чиновниками.
Практически все служащие министерств назначались и увольнялись лично министром, кроме директоров департаментов и канцелярии министра, которые определялись и увольнялись императором по представлению министра. Начальники отделений, чиновники для особых поручений и прочие чины, составлявшие департаменты и канцелярию министра, определялись и увольнялись министром, по представлению директоров департаментов. Ему принадлежало право назначения и увольнения служащих в местных учреждениях [6], предоставления им отпусков [4; 7], право налагать высшие дисциплинарные взыскания на чиновников, предавать их
суду, представлять к наградам. Все сомнения и спорные ситуации, возникающие между департаментами и учреждениями им подчиненными (вопросы субординации, ведомственной принадлежности), министр разрешал своей властью, с последующим строгим наблюдением за исполнением принятых им решений. Рассматриваемые должностные лица имели финансовые полномочия и являлись распорядителями кредитов: заблаговременное планирование всех расходов по ведомству и последующее наблюдение за расходованием средств составляли их существенную обязанность. В отношениях с местными властями министры обладали правом направлять во всех необходимых случаях предписания непосредственно губернскому начальству.
Министры получали исключительные полномочия при чрезвычайных обстоятельствах, когда они могли принимать те меры, для которых в другое время необходимо было разрешение императора.
Главной привилегией и атрибутом министерской власти были регулярные личные доклады императору. В зависимости от значения министерства и роли, которую играл тот или иной министр, эти доклады были ежедневными или более редкими, но не реже, чем раз в неделю. Во время доклада министр представлял императору проекты высочайших указов и повелений. Практика личных докладов сохранялась вплоть до 1917 г.
Манифест «Об учреждении министерств» определял не только пределы власти министров, но и их отношения с императором, Сенатом и Государственным советом.
Среди специальных обязанностей министра юстиции можно назвать систематические встречи с обер-прокурорами Правительствующего Сената, старшим председателем и прокурором Петербургской судебной палаты, приезжающими в Петербург высшими чинами судебного ведомства. К специальным обязанностям министра (с 1852 г.) относилось и заведование Московским архивом Министерства юстиции. На министра возлагались обязанности по установлению правил управления данным архивом и ведения архивной работы, возложению на архив необходимых дополнительных обязанностей, представлению к назначению директора архива, архивариусов и правителя канцелярии. Личное разрешение министра требовалось сторонним лицам для работы в архиве [8].
Не менее одного-двух раз в год министр юстиции выезжал в судебные учреждения, знакомился с делопроизводством, посещал места заключения. Также он председательствовал в Совете эмеритальной кассы1 и особых законодательных комиссиях; был обязан присутствовать в Государственном совете и Комитете министров, а также участвовать по особым Высочайшим повелениям в различных совещаниях, комитетах и комиссиях; еженедельно вел личный прием сотрудников своего и других ведомств, а также частных лиц (просителей); занимался международной деятельностью — являлся представителем Правительства на различных мероприятиях, например, на конференции обществ Красного Креста; в порядке очередности председательствовал в Международном трибунале, был членом постоянной Международной палаты Третейского суда в Гааге [9, с. 100].
В Манифесте от 25 июня 1811 г. «Общее учреждении министерств» впервые были сформулированы положения об ответственности министров, обозначены предметы ответственности, порядок ее производства и последствия.
Предмет ответственности составляли превышение пределов власти министра, связанное с отменой действовавших нормативных правовых актов, в частности, нарушение установленного порядка законодательной инициативы; допущение министром злоупотребления или государственного ущерба путем бездействия или небрежности.
Последствиями привлечения к ответственности могли быть лишение звания министра и передача дела Верховному уголовному суду. Верховный уголовный суд, в свою очередь, не производил нового следствия, но, определив существо и степень вины по следствию, проведенному в Государственном совете, выносил окончательный приговор.
В 1826 г. Николай I ввел должность товарища министра (в 1906 г. появилась вторая должность товарища министра) в Министерстве юстиции, и в Указе Правительствующего Сената от января 1827 г. «О рассылке дополнительных статей к Общему учреждению министерств и дополнительных статей, утвержденных императором» уточнялись права и обязанности товарищей, взаимоотношения с министром и со структурными подразделе-
99
1 Эмеритальные кассы — в XIX в. земские пенсионные фонды для государственых служащих.
100
ниями министерства. Министру предоставлялось право поручать товарищу все те дела, рассмотрение которых требовало особого внимания [9, с. 82—83].
С введением в 1864 г. Судебных уставов министр юстиции в качестве главного начальника преобразованной прокуратуры получил обязанности генерал-прокурора, в непосредственном подчинении которого состояли обер-прокуроры Сената и прокуроры судебных палат, которым подчинялись прокуроры окружных судов, входящих в округ данной палаты.
Товарищи прокуроров находились в подчинении прокуроров и обер-прокуроров, при которых они состояли. Товарищи прокуроров окружных судов определялись министром юстиции по представлениям прокурора судебной палаты; прокуроры окружных судов, товарищи прокурора судебной палаты и обер-прокурора — высочайшей властью по представлениям министра юстиции; прокуроры судебных палат, обер-прокуроры кассационных департаментов Сената и общего их собрания — именными высочайшими указами, также по представлениям министра юстиции.
Чиновники прокуратуры как и судьи, подлежали уголовной, дисциплинарной и гражданской ответственности. Эти лица предавались суду на основании постановлений соединенного присутствия 1-го и кассационного департаментов Сената только по предложению министра юстиции. Министр юстиции был наделен всей полнотой дисциплинарной власти в отношении товарищей прокуроров окружных судов; он вправе был подвергать прокуроров окружных судов и судебных палат, товарищей последних и товарищей обер-прокуроров предостережениям, замечаниям и выговорам, а обер-прокуроров — только предостережениям.
Министр юстиции исполнял прокурорские обязанности при Верховном уголовном суде. Отметим, что министры юстиции согласно Уставу уголовного судопроизводства дважды исполняли прокурорские обязанности в Верховном уголовном суде: в 1879 г. по делу А.К. Соловьева (Д.Н. Набоков) и 1886 г. по делу Д.В. Каракозова (Д.Н. Замятнин) [10].
Судебная реформа 1864 г. создала более четкую систему судебных инстанций: формально суд был отделен от администрации, но фактически через Министерство юстиции, которое заведовало личным составом суда и
прокуратуры и осуществляло надзор за деятельностью суда, он подчинялся администрации. Сохранилось совмещение одним лицом должностей министра юстиции и генерал-прокурора.
Министерство юстиции совместно с Сенатом и его кассационными департаментами осуществляло надзор за деятельностью мировой юстиции. По судебной реформе общими судебными органами являлись окружные суды и судебные палаты, в 1870 г. министр юстиции получил право назначать в каждый окружной суд следователя по важнейшим делам [9, с. 70-71].
В качестве генерал-прокурора министр юстиции осуществлял надзор за государственным межеванием, деятельностью Межевого департамента Сената и Межевой канцелярии в Москве, 17 июня 1836 г. как административный орган по управлению межевым делом и межевыми кадрами было учреждено Управление межевым корпусом, заведование которым было возложено также на министра юстиции.
С введением 12 июля 1889 г. Положения о земских участковых начальниках, круг ведомства Министерства юстиции значительно сузился. Городской судья, поставленный положением наряду с земскими начальниками по роду и степени предоставленной ему судебной власти (но не имеющий ни административных функций, ни административно-карательной власти), состоял в ведении министерства юстиции, назначался министром юстиции и увольнялся с должности постановлением консультации (учрежденной при министерстве юстиции) утвержденным министром юстиции.
В состав Министерства юстиции 13 декабря 1895 г. были переданы Главное тюремное управление и Совет по делам тюремного управления, до этого находившиеся в ведении Министерства внутренних дел, и министру юстиции присваивалось звание президента Общества попечительного о тюрьмах.
В период Первой мировой войны и революции 1917 г. Министерство юстиции строило свою работу применительно к условиям военного времени, что не могло не сказаться на статусе министра юстиции. 15 июля 1916 г. Совет министров передал министру юстиции функцию по подчинению местностей, в которых была прекращена по военным обстоятельствам деятельность судебных и
судебно-административных установлений. В этот период при Министерстве юстиции действовала Комиссия по помилованию: министр принимал просьбы о помиловании или облегчении участи заключенных и передавал их для принятия решений Временному правительству.
Анализируя правовой статус министра юстиции, отметим, что объем и характер его полномочий значительно изменялся на протяжении существования Министерства юстиции Российской империи. До момента введения Судебных уставов 1864 г. круг обязанностей министра юстиции был ограничен и его деятельность сосредотачивалась преимущественно на судебном надзоре. Функция надзора генерал-прокурора состояла исключительно в рассмотрении отчетов о движении дел в судебных установлениях, пропуске определений Правительствующего Сената и просмотре протестов губернских прокуроров на решения губернских судебных мест. Столь узкие рамки деятельности министра юстиции в первую половину XIX в. объясняются действовавшими в тот период нормативными актами.
Ситуация изменилась после судебной реформы 1864 г.: в деятельности Министерства юстиции приоритет получили задачи управления судебной системой, соответственно и министр юстиции приобрел более широкую компетенцию в решении вопросов общего надзора за всеми судебными учреждениями империи и должностными лицами судебного ведомства.
Список литературы
1. Об учреждении министерств: манифест // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406.
2. Общее учреждение министерств: манифест // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686.
3. О правах и обязанностях Сената: именной Указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 405.
4. О разрешении министрам увольнять в 28-дневные отпуска Директоров министерских департаментов и канцелярий, равно и обер-прокуроров Сената, не представляя Комитету министров: положение Комитета министров // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. II. № 1026.
5. Об ускорении решения всех дел, а наипаче таковых, по коим есть арестанты: положение Комитета министров // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. I. Ч. I. № 281.
6. О правилах для единообразного и успешней-шего течения дел по Герольдии: Указ. ПСЗ I. Т. XXVII. № 20 608.
7. О неувольнении Губернских Стряпчих в отпуск, без сношения с Министром юстиции: Указ. ПСЗ I. Т. XXVIII. № 21 139.
8. О преобразовании Московских Сенатских архивов: мнение Государственного совета. ПСЗ II. Т. 27. № 26 423.
9. Министерская система в Российской империи: к 200-летию министерств в России. М., 2007.
10. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802—1917 гг. М., 1983.
E-mail: [email protected]
101
