CC BY
154
_I
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
О.Н. ЯКОВЛЕВА,
ученый секретарь Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, кандидат юридических наук
Принципы деятельности Министерства юстиции Российской империи по Манифесту об учреждении министерств 1802 года
В статье анализируются принципы деятельности Министерства юстиции Российской империи на момент его учреждения в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г
Министерство юстиции Российской империи, принципы деятельности, государственный статус, законность, единоначалие, вертикальное подчинение, ответственность, подконтрольность.
Проблематика статуса органа государственной власти, в частности органа исполнительной власти, актуальна и в наши дни. Не умолкают споры вокруг того, что же представляет собой эта обособленная единица государственного аппарата. В этой связи представляет интерес рассмотрение статуса Министерства юстиции Российской империи на момент его учреждения в 1802 г. посредством анализа принципов его деятельности.
Министерство юстиции Российской империи было учреждено в числе восьми министерств Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г., в качестве центрального органа управления всеми судебными учреждениями империи. Министр юстиции одновременно был генерал-прокурором Сената. В его подчинении находились все органы прокуратуры. С 1882 г. на министерство было также возложено рассмотрение всех предложений по вопросам государственного управления и законодательства, разработанных другими ведомствами, а с 1895 г. — управление местами заключения.
На большинство вопросов, касающихся статуса Министерства юстиции, можно ответить, перечислив основные юридические свойства государственного органа отраслевого управления Российской империи в XIX в., как то:
— подконтрольное выполнение внутренних функций на основе государственно-властных полномочий;
— учреждение центральных органов отраслевого управления государством;
— наделенность собственной компетенцией по принятию управленческих решений в форме правовых актов исполнительно-административной власти;
— принятие решений исключительно в пределах своей компетенции;
— ответственность органов отраслевого управления за свою деятельность (принятие или непринятие решений в рамках своей компетенции) перед императором;
— регулирование правового статуса, структуры, взаимосвязи структурных подразделений и деятельности органа посредством правовых актов;
— регулирование финансово-имущественной основы деятельности органов исполнительной власти в рамках правового режима бюджетного учреждения.
Придерживаясь предложенной классификации, нам представляется возможным на основе анализа выделить из содержания статей Манифеста об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. принципы деятельности Министерства юстиции Российской империи.
В научной теории принципами называют основные положения, с помощью которых выстраиваются и объясняются анализируемые факты. В системе государственного управления принципы выступают в своей главной ипостаси — как основные и исходные положения управленческой деятельности, выработанные наукой и сформулированные государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновре-
96
менно — на функционирование управляющего субъекта.
Существенной особенностью принципов государственного управления является выраженность и закрепленность их в большинстве своем в правовых нормах. Содержание принципов объективно выражает сущность управления, исполнительной деятельности, ее характерные черты. Будучи облеченными в форму правовых норм, принципы представляют собой общие положения, на которых должно строиться и осуществляться управление. В этом качестве принципы имеют значение правовых требований, обязательных к исполнению и соблюдению.
Принципы оказывают воздействие на формы, методы, структуру, кадры, процесс управления. В них находят свое выражение основные требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций, относящихся к управлению, к стратегии, тактике и стилю работы, характеру взаимоотношений между субъектами и объектами управления.
Таким образом, принципы образуют основу управленческой, исполнительной деятельности, из которой выводятся все остальные свойства и отношения. Какова принципиальная основа деятельности, такова и ее сущность.
Принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность управления достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность определить его роль, что облегчает практическое применение.
Следовательно, на основе вышеизложенного принципы организации и деятельности Министерства юстиции Российской империи можно определить как основные и исходные положения, выработанные наукой и опытом государственного управления, нормативно закрепленные, заложенные в основу организационного построения и функционирования министерства.
Выделение основных принципов организационного построения, а также исполнительной, управленческой деятельности Министерства юстиции позволит проанализировать его статус как государственного учреждения и место в государственном механизме Российской империи.
В качестве исходного принципа в организации министерств, созданных в соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г., был заложен отраслевой принцип «разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою» [1]. В основание разграничения отраслей государственного управления
было принято деление, установленное при создании коллегий. Согласно п. I Манифеста было создано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. Статьи Манифеста обозначили предметы ведения министерств и главные обязанности министров (все дела судебного ведомства были вверены министру юстиции).
Основным принципом деятельности Министерства юстиции можно назвать принцип законности, который заключался в том, что министр должен был «управлять вверенною ему частью на твердом основании положительного закона, не переменяя в нем ни одной буквы» [1]. Функционирование министерства, его структурных подразделений и деятельность должностных лиц были подчинены действующим нормативным актам: «...постановив им (министрам) главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность» [1]. На Правительствующий Сенат была возложена обязанность рассматривать деятельность министров в рамках выполнения ими своих обязанностей на предмет соответствия «Государственным постановлениям» [1].
Манифест от 8 сентября 1802 г. закрепил принцип ответственности министров — они несли перед императором единоличную ответственность за успешную деятельность вверенного им ведомства «и чего Мы (император) ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему» [1]. Личная ответственность министров перед императором приобрела со времени учреждения министерств огромное значение. Юридически оформилась система единоличного управления, начавшая складываться уже ко второй половине XVIII в., выражавшая тенденцию государственного управления к усилению централизации и концентрации в руках абсолютного монарха [4].
Все из вновь учрежденных министерств были построены на принципе единоначалия, каждое министерство находилось под непосредственным управлением министра, который назначался, увольнялся и подчинялся непосредственно императору. Министры обладали исполнительной и законодательной властью, правом личного доклада императору. В соответствии с Всеподданнейшим докладом министра юстиции Г. Р. Державина об Учреждении Департамента Министерства юстиции, утвержденного 21 октября 1802 г., директор департамента непосредственно подчинялся министру, экспедиторы — директору департамента, столоначальники — экспедиторам [6]. Министры внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения имели своего помощника — товарища министра
[1]. Товарищи министра обладали определенной степенью власти — выполняли обязанности министра в его отсутствие, однако она ограничивалась властью действующего министра.
Министерская система базировалась на принципе вертикального подчинения главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Каждое учреждение направляло министру еженедельные доклады о всех текущих делах, а о делах сложных или срочных — особенные представления.
Статус министра юстиции, как единоличного руководителя ведомства, подчеркивался обязанностью всех «мест и лиц», подчиненных министру, исполнять его предписания «с точностью и беспрекословно». Так, Г.Р. Державин издал инструкцию для чинов местного прокурорского надзора: 22 сентября 1802 г. был подписан и 26 сентября 1802 г. разослан губернским прокурорам циркулярный ордер, определявший на основании «Учреждения о губерниях» 1775 г. и Манифеста от 8 февраля 1802 г. их права и обязанности; 15 декабря 1802 г. этот ордер был подтвержден сенатским указом [9].
Еще одним принципом функционирования Министерства юстиции являлась его подконтрольность Сенату. Реализация данного положения предполагала ежегодное представление министрами императору через Сенат письменных отчетов о своей деятельности по управлению «всех вверенных ему (т. е. министру) частей». При этом отчет должен быть составлен таким образом, «чтобы можно было в нем видеть, какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все они находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно» [2].
На заседании Комитета министров 16 сентября 1802 г. Г.Р. Державин — первый министр юстиции, внес предложение о необходимости представления министерских отчетов в общее собрание Сената, и, в частности, отчетов министров по итогам первого года их работы. Император одобрил эти предложения, и отчеты министров были своевременно представлены. Ознакомившись с отчетами министров, Г.Р. Державин в составленных им записках по материалам отчетов указывал, что министры постоянно нарушали законы, определявшие порядок распоряжения государственными суммами, причем все протесты генерал-прокурора по этому предмету были оставлены без рассмотрения.
Именной указ «О правах и обязанностях Сената» [2] закреплял за Сенатом роль верховного органа империи. В ст. II указа власть Сената ограничивалась лишь властью монарха. Сенату
предоставлялись широкие судебные полномочия — он становился высшим арбитражным судом империи с правом законодательной инициативы и контроля «за избежанием возможных коллизий в законодательстве». Кроме того, Сенату были подчинены в административном порядке все присутственные места Российской империи. Однако административные полномочия Сената оказались формальными, так как все государственное управление было передано в руки министров. Право личного доклада министра императору фактически лишало Сенат контроля, поскольку в случае любого запроса последнего в отношении спорного дела министр мог сослаться на предварительное обсуждение данного вопроса с императором и получение его одобрения. В соответствии с п. XIII Манифеста об учреждении министерств, отчеты министров должны были проверяться Сенатом путем сравнения их с данными, присланными из губерний. Кроме этого, в Сенате не было специалистов, способных дать квалифицированную оценку работе министерств, по этой же причине он не мог осуществлять надзор за их деятельностью.
В Манифесте от 8 сентября 1802 г. был заложен принцип организационно-структурного построения министерств. В соответствии с п. XVIII министры должны были немедленно приступить к образованию своих канцелярий, определить порядок делопроизводства, штаты ведомства с последующим Высочайшим утверждением [1]. В рамках этой деятельности Г.Р. Державин осуществил ряд важнейших мероприятий по организации центрального аппарата министерства, который создавался на основе канцелярии генерал-прокурора.
В первые годы существования Министерства юстиции этот аппарат был невелик и состоял из министра и его товарища (первым товарищем министра юстиции 21 октября 1803 г. был назначен Н.Н. Новосильцев) [3], совета («консультация»), канцелярии министерства («особая общая регистратура») и департамента — рабочего органа Министерства [7].
Консультация генерал-прокуроров была образована 21 октября 1802 г. для составления заключений по наиболее сложным делам, передававшимся из сенатских департаментов в Общее собрание Сената. Этот совещательный орган действовал на протяжении всей истории Министерства юстиции. Постепенно Консультация стала рассматривать наиболее сложные вопросы права и процесса. Основной центральный административный орган министерства — Департамент Министерства юстиции был образован 7 января 1803 г. и оставался единственным департаментом в его структуре в течение почти всего XIX в. В его ведении находились все дела по судебному ведомству.
97
В соответствии с документом «Учреждение Департамента Министра юстиции или Генерал-прокурора», составленным Г. Р. Державиным и представлявшим собой правила внутреннего распорядка [8], все дела, подведомственные Министерству юстиции, распределялись по трем его экспедициям. Первая экспедиция ведала делами, поступающими из Сената «по должности генерал-прокурора» — просматривала мемории (записки или выдержки из журнала, представляемые на утверждение), рапорты и доклады, направляемые императору для рассмотрения; рапорты обер-прокурора; ведомости о решенных и нерешенных делах; различные прошения.
Вторая экспедиция рассматривала рапорты коллежских и губернских прокуроров, ведомости о колодниках, решенных и нерешенных делах по губерниям и все жалобы на губернские присутственные места, от «императора присылаемые и от просителей входящие».
Третья экспедиция ведала делами герольдии (т. е. ведением учета сенаторов, губернаторов и прочих государственных чиновников).
Для рассмотрения секретных дел, которые должны были производиться без огласки и были заведены по фактам заблуждения простолюдинов в религии, по нелепым иногда насчет правительства словам... по жалобам крестьян на помещиков... по донесениям о фальшивых ассигнациях и тому подобным» [12] учреждалась должность особого столоначальника.
Таким образом, в Манифесте об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. была заложена система принципов деятельности Министерства юстиции Российской империи, которые отражали закономерности и специфику организационно-штатной структуры министерства, формы и стадии управленческой деятельности, характер взаимодействия с другими государственными ор-
ганами, в частности и с подведомственными ему учреждениями. Реализация принципов носила системный характер и была направлена на развитие и совершенствование основ функционирования министерства. Нормативное закрепление принципов деятельности Министерства юстиции на момент его учреждения послужили основой для законодательного оформления статуса Министерства юстиции как центрального государственного органа отраслевого управления.
Список литературы
1. Об учреждении министерств: манифест // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406.
2. О правах и обязанностях Сената: указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 405.
3. О бытии Комиссии составления законов под управлением Министра юстиции: указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 995.
4. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802—1917 гг. (Историко-правовое исследование). М., 1983.
5. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.
6. Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. М., 2007.
7. Министерство юстиции за сто лет. 1802—1902. Прил. I. СПб., 1902.
8. Министерство юстиции России за 200 лет (1802—2002). Историко-правовой очерк / на-учн. ред. С.А. Батова, М.М. Рассолов, отв. ред. В.И. Теребилов, Н.В. Федоров, Ю.Я. Чайка, В.Ф. Яковлев. М. 2002.
9. Полежаев П. О губернском прокурорском надзоре // Журнал Министерства юстиции. 1859. № 11.
E-mail: [email protected]
