CC BY
34
О.Н. ЯКОВЛЕВА,
докторант Научного центра, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
вэ о X
а
О
X
X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
S S а
О н и S
э
S
X
<
а н
и
84
Ответственность как элемент правового статуса Министерства юстиции Российской империи
На примере деятельности Министерства юстиции Российской империи в статье анализируется содержание и развитие принципа министерской ответственности, раскрывается содержание предметов ответственности, а также - порядок привлечения к ответственности и последствия.
Министерство юстиции Российской империи, правовой статус, ответственность, Сенат, министерский отчет, ревизия, предметы ответственности, реализация ответственности, последствия ответственности, дисциплинарное производство.
В начале XIX в. механизм государственной власти изменился. Произошел переход от коллегиальной к единоличной форме управления. Получил развитие принцип персональной ответственности должностных лиц, включая министров.
При первом учреждении министерств министры были поставлены под надзор Сената, которому давалось право привлекать их к ответственности. Но, по замечанию М.М. Сперанского, это положение дел не достигло своей цели. В 1810 г. в записке, поданной императору, он сообщал, что недостатки министерской системы 1802 г. заключались, между прочим, в недостатке ответственности, «которая не должна состоять только в словах, но быть вместе с тем и существенною» [7, с. 122].
Одним из важнейших условий эффективного функционирования административного управления является действенная система ответственности отдельных ее звеньев. В дореволюционной отечественной литературе выделялось две ее составляющих: во-первых, надзор за деятельностью министерства, которому соответствовала система отчетности, и, во-вторых, законодательное определение условий самой ответственности [6, с. 437].
Управление министерством вверялось лицу (министру), которого назначал непосредственно император. С этого момента министр нес полную ответственность за свое министерство.
Министр имел возможность удостовериться в правильности делопроизводства каждого подразделения министерства (департаментов,
канцелярии), для чего закон предусматривал проведение ревизий по каждому департаменту и всему министерству. Директор департамента был обязан проводить ревизию дел во всех его отделениях; независимо от этого министр посылал во все департаменты своих ревизоров — особо избранных лиц [1, ст. 110, 112, 114]. Отчет о ревизии представлял собой сугубо внутренний документ министерства, исходящий от самого министра.
Более значимой являлась отчетность министерства.
Во-первых, она касалась исполнения сметы бюджета министерства и была связана с необходимостью проверки расходования сумм, выделенных на каждый предмет деятельности, причем с выводом о целесообразности произведенных расходов.
Во-вторых, сам министр представлял годовой отчет о состоянии вверенной ему сферы управления, в котором должны были содержаться сведения о состоянии дел за предшествующий год, о причинах, препятствовавших исполнению документов; об изменениях в той или иной части министерства, произошедших в результате принятия новых правительственных распоряжений; об успехах, достигнутых министерством за отчетный период, и т. д.
Рассмотрением этих отчетов первоначально (согласно Манифесту 1802 г.) занимался Сенат. Государственный Совет, учрежденный в 1810 г., закрепил это положение. Затем было принято решение о представлении отчетов на Высочайшее усмотрение с предварительным рассмотрением их особой комиссией по Высочайшему избранию.
В-третьих, от министерств требовались отчеты «о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления». Закон пояснял, что «успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершенствования» [1, ст. 183]. Следовательно, для введения каких-либо улучшений в управление министерством был необходим предварительный, т. е. перспективный план усовершенствований, и на министров возлагались обязанности по его составлению с последующим представлением на Высочайшее усмотрение. Кроме этого, им вменялось в обя-
занность периодически докладывать о степени выполнения представленного плана.
Сама по себе отчетность являлась только средством надзора за министерствами. Отечественное законодательство стремилось определить понятие и содержание юридической ответственности как средство, пресечения возможных злоупотреблений.
В Манифесте «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. впервые были сформулированы положения об ответственности министров: предметы ответственности, порядок реализации и последствия привлечения.
К предметам ответственности относилось превышение пределов власти министра, связанное с отменой действовавших нормативных правовых актов, или установленного порядка законодательной инициативы; ответственность министра за бездействие власти «когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб» [2, ст. 279].
Повод для привлечения к ответственности министра по причине «бездействия власти» мог возникнуть в ходе рассмотрения работы подчиненного управления, когда обнаруживалось, что оно действовало неправильно по вине министра, но сам повод не имел непосредственного отношения к его деятельности, а случаи превышения власти были связаны непосредственно с актами министра.
В рассматриваемом Манифесте 1811 г. были указаны также случаи, когда министр не нес ответственность за превышение власти. В одних постановлениях определялись формальные признаки превышения власти, другие рассматривали материальный признак нарушения — вред, который мог наступить вследствие незаконных действий министра, но именно это понятие не нашло точного законодательного определения.
Закон, напротив, уточняет случаи освобождения от ответственности. Так, министр не нес ответственность за последствия, которые наступили вследствие принятия законов, им предложенных, но рассмотренные в установленном порядке. Не являлось основанием для привлечения его к ответственности и за распорядительные положения, принятые Правительствующим Сенатом по его представлению или удостоенные Высочайшего утверждения, но закон делает оговорку «разве бы в обстоятельствах представления сделано было умышленное и важное упущение». Смысл этого постановления заключался в том, что министр подвергался ответственности в случае, если умышленно вводил в заблуждение Сенат или верховную власть.
Основанием же для привлечения к ответственности являлись жалобы, поданные импе-
ратору (через канцелярию прошений или непосредственно); донесения местных начальств в связи с принуждением их со стороны министров к отмене действующих законов, или введению новых, не утвержденных Высочайшей властью; доказательства ошибочности осуждения подчиненных должностных лиц за неправомерные действия вследствие точного исполнения ими министерских предписаний, или того, что закон, исполнение которого с них взыскивается, не был им предписан; факты превышения власти или свидетельства ее бездействия, представленные уполномоченными лицами, выявленные в ходе осмотра губерний (по военной части — осмотров войск); итоги ежегодных отчетов; случаи, в которых Сенат усматривал, что в сферу, вверенную в управление министру, вкрались злоупотребления, или в донесениях министров на Высочайшее имя сделанных, открывались обстоятельства, не соответствующие фактическому положению дел. В последнем случае Сенат имел право истребовать от министра объяснений и, исследовав их, представить на рассмотрение императору.
В связи с тем, что министерства подчинялись непосредственно верховной власти, каждое заявление о злоупотреблениях министра должно было предварительно представляться на высочайшее усмотрение и получать дальнейшее движение с Высочайшего утверждения, и только в том случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Далее донесение поступало на рассмотрение Общего собрания Государственного совета, из членов которого набиралась Комиссия для проведения следствия и получения от министра соответствующих объяснений. Рассмотрев донесение Комиссии, а в случае необходимости дополнив его, Государственный совет давал соответствующее заключение. Во время следствия за министром сохранялось его место в Государственном совете, но при оглашении заключения он не присутствовал.
Последствия привлечения к ответственности для министра могли быть следующими: во-первых, лишение должности в случае, если было доказано, что умышленно ущерба государству нанесено не было, но образом своего управления министр лишился Высочайшего доверия, и во-вторых, при обнаружении государственной вины происходила передача дела Верховному уголовному суду. Верховный уголовный суд не производил следствия вновь, но, определив существо и степень вины по следствию, проведенному в Государственном совете, выносил окончательный приговор [2, с. 446—450].
Именным Высочайшим указом 15 февраля 1889 г. были установлены некоторые изменения и дополнения относительно производства дел
85
вэ о X
а
О
X 3 X
л
<
и н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
S S а
О н и S
з э
S
X
<
а н
и
86
о должностных преступлениях, совершенных членами Государственного совета, министрами и главноуправляющими отдельных частей. Все донесения и жалобы по делам такого рода представлялись на Высочайшее усмотрение и в тех случаях, когда признавались заслуживающими особого внимания, они передавались в департамент гражданских и духовных дел Государственного совета, который и приступал к их обсуждению в составе не менее семи членов.
В случаях признания Государственным советом необходимости проведения предварительного следствия, оно возлагалось, по Высочайшему усмотрению, на одного из сенаторов кассационных департаментов и производилось под руководством министра юстиции. После объявления заключения министра юстиции департамент принимал решение или о прекращении дела, или о наложении на обвиняемых взыскания без суда, или о предании суду. Постановление представлялось непосредственно на Высочайшее усмотрение, и если удостаивалось утверждения, то служило основанием для обвинительного акта, который составлялся министром юстиции и вносился в Верховный уголовный суд [3].
Отметим, что условия и порядок ответственности должностных лиц Министерства юстиции не были единообразными. В отношении различных категорий служащих, а именно — членов судебных учреждений — сенаторов, председателей, товарищей председателей и членов судебных палат и окружных судов, мировых судей, судебных следователей, прокуроров, а также чиновников судебных канцелярий существовали определенные различия в вопросах ответственности. Тем не менее были и некоторые общие правила.
Если сравнить положения, содержащиеся в Судебных Уставах 1864 г., с положениями Устава о службе гражданской, то различия между судебной и дисциплинарной ответственностью лиц судебного ведомства, в отличие от других категорий административных служащих, видны существенные. Это объясняется тем, что Министерству юстиции и его местным учреждениям — судам — было присуще именно дисциплинарное производство.
Дисциплинарное производство представляло собой особый порядок наложения наказаний и взысканий без производства суда. Согласно ст. 1067 Устава уголовного судопроизводства на должностных лиц судебного ведомства наказания и взыскания без суда налагались в особом дисциплинарном порядке [4, с. 371], тогда как по ст. 1066 п. 1—2 на служащих взыскания могли налагаться по распоряжению их непосредственного начальства или начальства, от которого зависело определение их к должностям.
В Уставе судебных установлений в ст. 262 среди взысканий, которые могли налагаться в дисциплинарном порядке на чиновников судебного ведомства (наряду с замечанием, выговором без внесения в послужной список, вычетом из жалованья, арестом не более чем на семь дней, перемещением с высшей должности на низшую), содержится еще одно — предостережение, не указанное среди взысканий, предусмотренных для других категорий чиновников. В отношении последних в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в ст. 65 перечислены следующие виды: замечание более или менее строгое; выговор более или менее строгий без внесения в послужной список; вычет из жалованья; выговор более или менее строгий с внесением в послужной список; перемещение с высшей должности на низшую; удаление от должности; вычет из времени службы; отрешение от должности; исключение из службы и арест.
Дела дисциплинарного производства решались в соответствующих судебных инстанциях по принадлежности, а именно: в отношении председателей и членов судебных палат, председателей окружных судов, обер-прокуроров, прокуроров судебных палат, их товарищей и всех чиновников канцелярии Сената — высшим дисциплинарным присутствием; в отношении товарищей председателей, членов окружных судов, судебных следователей, мировых судей, старших нотариусов, прокуроров окружных судов и их товарищей — судебными палатами; прочих чиновников судебного ведомства — теми судебными учреждениями, при которых они состояли [5, ст. 270].
В ходе распорядительного заседания суда должны были рассматриваться поводы к возбуждению дисциплинарного производства, а также — объяснения обвиняемого. Рассмотрение подобного рода дел осуществлялось на общих собраниях Сената или отделений соответствующего суда [5, ст. 277, 160, п. 5]. Решение суда немедленно объявлялось подсудимому лично, в случае прохождения последним службы в другом городе решение объявлялось ему на общем собрании суда при закрытых дверях [5, ст. 284-285].
В целях обеспечения условий беспристрастного и независимо отправления правосудия Судебные Уставы 1864 г. гарантировали должностным лицам судебных учреждений независимость при отправлении своих функций, которая главным образом обеспечивались началом несменяемости судей. Это начало было заложено и в правилах о дисциплинарном производстве. Из всех взысканий, налагаемых по ст. 262 Учреждений судебных установлений в порядке дисциплинарного производства, служащие су-
дебных учреждений могли быть подвергнуты только предостережениям, причем право выносить их принадлежало только кассационным департаментам Сената [5, ст. 264-265]. Возбуждать дисциплинарное производство в отношении судебных служащих имел право суд или министр юстиции.
В целях ограждения системы судебных учреждений от лиц, которые, пользуясь началом несменяемости, могли допустить явное небрежное отношение к своим служебным обязанностям, Судебные Уставы 1864 г. предусматривали следующее положение. Если судья в течение года подвергался трем предостережениям и в течение этого же времени вновь совершал проступок, повлекший за собой аналогичное взыскание, то сведения об этом представлялись в кассационный департамент Сената, который мог предать виновного уголовному суду [5, ст. 293].
Одним из существенных нововведений, внесенных в Судебные уставы 1864 г., являлось положение, в силу которого дисциплинарное присутствие Сената, по предложению министра юстиции, могло принимать решение об увольнении судьи от должности в случае совершения им служебного упущения, хотя и не влекущего за собой удаления от должности в судебном порядке, но в силу неоднократности совершения свидетельствовавшего о явном пренебрежении судьи к своим обязанностям или если он скомпрометировал себя поступками безнравственными, несовместимыми с достоинством судьи, даже если ему не грозило привлечение к уголовной ответственности.
Дисциплинарное присутствие по предложению министра юстиции могло принять решение о перемещении судьи в другую местность на равнозначную должность в случае признания, что образом своих действий он поставил себя в положение, дающее обоснованный повод сомневаться в беспристрастном исполнении им своих обязанностей и уклонении от определенного ему перевода.
Правила об ответственности лиц прокурорского надзора существенно отличались от положений об ответственности судей. Если суды по роду своей деятельности подчинялись в порядке надзора кассационным департаментам Сената, то надзор за прокуратурой осуществлял министр юстиции как генерал-прокурор. Но в виду различного порядка назначения разных категорий чиновников прокуратуры их зависимость от министра юстиции была различной.
Непосредственно министру юстиции предоставлялось право назначения только товарищей прокурора в окружных судах. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров судебных палат и прокуроры окружных судов определялись по
представлениям министра юстиции императором; обер-прокуроры и прокуроры судебных палат определялись тем же порядком — именными Высочайшими указами [5, ст. 124, 129, 219—222].
Что касается вопросов увольнения со службы, то на членов прокуратуры не распространялось действие ст. 243 Учреждения судебных установлений, следовательно, они могли увольняться без подачи прошения, причем министр юстиции мог увольнять непосредственно товарищей прокурора окружного суда и требовать увольнения прочих лиц [5, ст. 226]. Перемещение из одного города в другой в отношении названных лиц могло состояться без их просьбы. В целом в этом отношении чиновники прокуратуры были поставлены в общие условия с лицами, служащими по административному ведомству.
Их положение относительно дисциплинарной и судебной ответственности определялось следующими правилами. Лица прокурорского надзора подлежали дисциплинарным взысканиям по непосредственному усмотрению министра юстиции, однако: во-первых, он не мог наложить взыскание без получения объяснений от обвиняемых; во-вторых, обер-прокурорам он был вправе делать только предостережения, а прочим чинам прокурорского надзора — предостережения, замечания и выговоры без внесения последних в послужные списки [5, ст. 266]. Вычеты из жалования и перемещения с высшей должности на низшую определялись не иначе, как в порядке дисциплинарного производства, право возбуждение которого относительно лиц прокурорского надзора предоставлялось министру юстиции [5, ст. 268].
Если прокуроры в течение одного года три раза подвергались взысканиям строже предостережения или замечания, то при совершении нового проступка они предавались уголовному суду. Но кассационный департамент (после 1885 г. — соединенное присутствие Сената) мог вынести постановление о предании их суду только по предложению министра юстиции [5, ст. 1081]. Таким образом, в вопросах привлечения к ответственности лиц прокурорского надзора соблюдался принцип иерархической зависимости. Решение о привлечении их к ответственности в судебном порядке зависело от министра юстиции, что фактически гарантировало их защиту.
Чиновники канцелярий всех судебных инстанций, за исключением Сената, подчинялись непосредственно их председателям; канцелярия кассационных департаментов Сената подчинялась обер-прокурорам. В связи с этим определение, увольнение и перемещение чиновников судебных канцелярий зависело от председателей судов, соответственно, решение аналогичных вопросов в канцелярии Сената — от обер-
87
вэ о X
а
О
X 3 X
л
<
и н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
S S а
О н и S
з э
S
X
<
а н
и
88
прокуроров, исключение делалось в отношении обер-секретарей, которые назначались министром юстиции по представлениям обер-прокуроров. Соответственно, право наложения дисциплинарных взысканий распределялось между всеми назваными представителями власти.
Отметим, что со времени учреждения министерств в России, т. е. с 1802 г., первый случай привлечения к судебной ответственности министра был зафиксирован 20 апреля 1916 г.: арест и возбуждение уголовного преследования за измену Отечеству военного министра В.А. Сухомлинова. Инициатива привлечения к ответственности исходила от министра юстиции А.А. Хвостова.
С 1879 г. по разрешению министра юстиции стали печататься сборники решений Правительствующего Сената по вопросам о привлечении к ответственности должностных лиц судебного ведомства за неправильные действия по службе. Анализ первого изданного Сборника дает представление о правонарушениях, совершаемых судебными служащими: чаще всего речь шла о медлительности должностных лиц (судей, судебных следователей) при производстве и разрешении дел; о превышении власти (использование служебного положения в личных целях); о неблаговидном поведении судей
Список литературы
1. Общее учреждение министерств: манифест // ПСЗ I. Т. XXXI. № 24 686. Ст. 110, 112, 114,183,279.
2. Общее образование министерств // Свод законов Российской Империи, повелением Государя императора Николая Павловича составленный. Т. I. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 1. Кн. IV. Учреждение министерств. СПб., 1832.
3. Об определении порядка ответственности Членов Государственного Совета, Министров и Главноуправляющих отдельными частями: Указ // ПСЗ III. Т. IX. № 5787.
4. Судебные уставы Императора Александра II. Устав уголовного судопроизводства. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. СПб., 188...
(употребление резких выражений в ходе судебных заседаний); об оскорблениях, нанесенных судьями тяжущимся сторонам; реже — о потере вещественных доказательств; неправильном определении сумм залога; неверном толковании законов и др. [8].
Важным фактором в сфере государственного управления к концу завершающего этапа создания министерской системы в России в 1811 г. явилось установление и дальнейшее развитие принципа министерской ответственности, что выражалось в законодательном определении предметов ответственности, порядка ответственности и ее последствий. Содержание этой категории фактически складывалось из ответственности собственно министра и служащих министерства. Причем в рамках одного ведомства в отношении различных категорий служащих существовали свои особенности ответственности (судей, судебных следователей, прокуроров). Ответственность министерства (лиц, обладающих государственно-властными полномочиями), наступающая за неисполнение возложенных обязанностей наряду с установленными в законе правами и обязанностями, гарантиями установленных прав, являлась неотъемлемым элементом правового статуса государственного учреждения в Российской империи.
5. Учреждение судебных установлений // ПСЗ II. Т. XXXIX. От. II. № 41 475. Ст. 270 277; 160, п. 5; 284-285; 264-265; 271-272 293; 124; 129; 219-222; 226; 266; 268; 1081 266-268; 294: прим. 1.
6. Градовский А.Д. Начала русского государственного права / под ред. и с пред. В.А. Томсинова. в 2-х т. М., 2006. Т. 2.
7. Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. В 2-х т. СПб., 1861. Т. I.
8. Сборник решений Правительствующего Сената по вопросам о привлечении к ответственности должностных лиц судебного ведомства за неправильные действия по службе. СПб., 1879.
E-mail: solotcha77@mail
