CC BY
99
УДК 94 (470.4) «18»
МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГУБЕРНАТОРОВ В РОССИИ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX ВЕКА А.Н. Бикташева
Казанский (Приволжский) федеральный университет, кафедра отечественной истории E-mail: biktashi@mail.ru
Статья посвящена изучению коммуникативных возможностей надзорных органов власти за деятельностью местной администрации. В ней рассматривается правовая основа сенаторских ревизий первой четверти XIX в., вскрывается механизм увольнения российских губернаторов, по результатам проверок Сената.
Ключевые слова: Российская империя, губернатор, сенатская ревизия.
MECHANISMS OF CONTROL OF GOVERNORS' WORK IN RUSSIA IN THE FIRST HALF OF THE XIX CENTURY
A.N. Biktasheva
The article is devoted to the study of communicative possibilities of government bodies supervising the activities of local authorities. The article considers the legal principles of the Senate inspections of the first half of the XIX century, reveals the mechanism of dismissal from office of Russian governors following the Senate inspection.
Key words: Russian Empire, governor, Senate inspection.
Если назначение губернаторов определялось столичной конъюнктурой, то процесс отрешения их от должности зависел от местных обстоятельств. Механизм увольнения губернаторов вы-
рабатывался в контексте институциональных реформ XVIII века. Судя по законодательным текстам, инициировать запуск механизма смены губернаторов могли жалобы и доносы представителей губернской бюрократии, местного дворянства, поданные через рекетмейстеров в Сенат и напрямую обращенные на «Высочайшее имя». Становление министерской системы способствовало регламентации процедуры подачи жалоб «с мест». Для проверки указанных в них «беспорядков и злоупотреблений» назначались сенаторские ревизии. Их деятельность и последующее судопроизводство растягивались на несколько лет, стимулируя порождение новых следственных дел. Образованный в результате этого накопления делопроизводственный нарратив аккумулировал информацию о разных сторонах и обстоятельствах административной жизни в губернии, раскрывал условия службы конкретного губернатора. Таким образом, приоритет относительно данных о стиле и объеме власти начальников губернии следует признать за ведомственным делопроизводством силовых министерств и Сената. Но даже по этим текстам выявить весь комплекс причин, а также латентную мотивацию участников дела об отстранении губернатора от должности очень непросто. Такие дела завершались сенатскими указами с шаблонными формулировками: «за злоупотребления и беспорядки»; «за превышение власти»; «за слабость в образе отправления своей должности». Что означали эти клише? Поиск ответов привел к выявлению управленческих практик, к изучению соотношения институционального и неформального ресурсов власти губернатора.
Как у любого чиновника, карьера начальника губернии завершалась официальным отрешением от должности. Формально его служба временных пределов не имела, так как он пребывал в генеральском чине. Увольнение совершалось именем государя по представлению министра внутренних дел. Следствием этого верховного акта могло стать дальнейшее повышение по службе, перевод в другую губернию, отдача под суд, отрешение от занимаемой должности без права продолжения службы. Отставка могла произойти и по собственному желанию: по состоянию здоровья, по семейным обстоятельствам, «в следствие преклонности лет».
Процедура увольнения проходила следующие стадии: по представлению министра внутренних дел император именным указом выносил решение об утверждении в Сенат. Затем появлялся указ «из Правительствующего Сената» на имя министра внутренних дел об увольнении главы губернии. Тексты подобных указов декларировали «Высочайшее соизволение», «Всемилости-вейшее повеление» без каких-либо личностных акцентов или пояснений. Коллекция делопроизводственных дел, отложившаяся в архиве Министерства внутренних дел под общим названием «Об определении и увольнении губернаторов»1, содержит более полную информацию персонального характера. Эти документы позволяют расширить представление о реальных причинах увольнения отдельных губернаторов, судить о практикуемых способах отставки.
Так, увольнение вятского гражданского губернатора Павла Степановича Рунича в 1804 г. произошло по его собственному прошению. «Обремененный многочисленным семейством и по причине старости, а главное бедственным положением по причине долгов», он обратился к министру внутренних дел с просьбой уволить его с занимаемой губернаторской должности. В документе указана и более прозаическая причина желаемой отставки: «...не имея никакого имения, ни доходов, кроме жалования... не могу содержать себя с моим семейством в звании губернаторском, не входя время от времени в большие и большие долги <...> в таком расстроенном состоянии я никак не в силах нести тягостей, с губернаторским званием сопряженных»2.
В подобных обращениях часто обыгрывался срок выслуги. Ру-нич, напоминая о сорокатрехлетней службе, просил увольнения с переводом в Петербург на любую должность соответственно чину. Он желал дать своим детям хорошее образование, «ибо такая возможность терялась в вятской глуши». Семейные обстоятельства были основой официальной мотивировки и при увольнении таврического гражданского губернатора Григория Петровича Милорадовича, имевшего «5-х мальчиков и 4-х девиц в семействе»3.
1 РГИА. Ф. 1286. Оп. 1. Д. 13, 87, 117, 178, 236, 256.
2 Там же. Д. 256. Л. 54-55.
3 Там же. Л. 79-80.
По болезни, «не в силах продолжать службу петербургского гражданского губернатора», просил об отставке тридцативосьмилетний Сергей Сергеевич Кушников4. С мольбой обращался к императору и Владимир Юрьевич Соймонов: «Всемилостливый
государь! Снова возобновились болезненные припадки, доводившие уже меня в Казани до дверей гроба. Между тем возросли и долги мои по случаю двухлетней отлучки из Москвы <...>. Умоляю о увольнении меня на год от всех обязанностей по службе»5. По-иному оборвалась карьера волынского гражданского губернатора Гавриила Степановича Решетова. В рапорте на имя императора генерал-губернатор сообщил, что его подчиненный «слабо исполняет возложенную на него обязанность» и не проявляет к нему должного уважения6. Разрешая сложившийся межличностный конфликт, Александр I уволил Решетова, сохранив размер его жалованья «в пенсион по смерти». Смещения губернаторов по их прошению, «по домашним обстоятельствам», по состоянию здоровья часто являлись делопроизводственной формальностью, за которой скрывались иные причины.
В первой половине XIX в. в Казанской губернией управляли семнадцать губернаторов7. А.А. Аплечеев, Б.А. Мансуров,
О.Ф. Розен, И.Г. Жеванов ушли по причине смерти; А.Я. Жмакин был переведен в Симбирскую губернию; А.К. Пирх уволен по болезни; Е.П. Толстой (замещал И.А. Боратынского) получил назначение в Калужскую губернию. Из оставшихся десяти шестеро губернаторствовали в первой четверти века, четверо - во второй. В отмене крепостного права участвовал Петр Федорович Козлянинов. Примечательно, что все казанские губернаторы Александровской эпохи были уволены судебным порядком, гласным решением первого департамента Сената - это П.П. Пущин, А.И. Муханов, Н.И. Кацарев, Ф.П. Гурьев, И.А. Толстой. П.А. Нилов ушел в отставку по решению Комитета министров. А вот военные губернаторы николаевского времени - С.С. Стрекалов, С.П. Шипов, И.А. Боратынский были по-
4 РГИА. Ф. 1286. Оп. 1. Д. 117. Л. 75.
5 ОПИ ГИМ. Ф. 395. Ед. хр. 123. Л. 112.
6 РГИА. Ф. 1286. Оп. 1. Д. 117. Л. 59.
7 См.: Губернии Российской империи. История и руководители, 17081917. М., 2003. С. 120-121.
вышены по службе с дальнейшим пребыванием в Сенате. Отставка П.Ф. Козлянинова «согласно прошению» была организована при Александре II. Такова формальная сторона губернаторских увольнений. Выявленная статистика Казанской губернии в целом соответствует общероссийским показателям8.
Правовой механизм увольнения губернаторов в российском законодательстве не был проработан в деталях. В «Наказе губернаторам» от 3 июня 1837 г.9 систематизирован накопленный опыт губернаторских отставок, изъятый из текстов предыдущих нормативных актов: оговаривались причины, по которым губернатор должен привлекаться к ответственности, перечислялись виды наказаний. Ст. 324 состояла из перечня пятнадцати случаев, когда «гражданские губернаторы подвергались ответственности пред высшим правительством». Основными являлись: «неисполнение и неточное исполнение Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената, министерств.», по результатам ревизий сенаторов - взыскания за причастие к лихоимству, «превышение и бездействие власти», «злоупотребление вверенной власти», допущение «важных беспорядков», «произвольное вмешательство» в следственные дела и т. д. В ст. 325 перечислялись виды наказаний, которым подвергались губернаторы: «замечаниям, выговорам или иным изысканиям, или же суду и удалению от должностей, не иначе, как по ясному доказательству вины, и по Высочайшему повелениям, исходящих непосредственно от Государя императора, или вследствие представлений по установленному порядку, от Правительствующего Сената, Министерств, главных в губерниях начальств, сенаторов, ревизовавших губернию и других уполномоченных сею от высшего правительства лиц». К «иным изысканиям» И.А. Блинов относит денежные штрафы, секвестр на имущество и «опубликование», т. е. предание суду общественного
8. См.: Киселев И.Н., Мироненко С.В. О чем рассказали формулярные списки / / Число и мысль. М., 1986. Вып. 9. С. 6-31; Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт и нравы / / Вестн. Моск. ун-та. Сер. 8, История. 1993. № 6. С. 11-22; Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - нач. 80-х гг. XIX в. М., 1991.
9 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е: В 30 т. СПб., 1830-1884. № 10303 (далее - ПСЗ-2).
мнения10. Законодательный текст по изучаемому вопросу формировался как прецедентное право. «Наказ» описывал лишь общие контуры механизма отрешения губернаторов от власти, отсылая к процессуальным нормативным актам уголовного и административного содержания. Вместе с тем, в нем было прописано посредничество учреждений и официальных лиц, имевших непосредственное отношение к увольнениям губернаторов. Это Сенат, Комитет министров, генерал-губернаторы, сенаторы-ревизоры, личные порученцы императора. Очевидно, что за формулировкой «уполномоченные от высшего правительства» подразумевались жандармские офицеры, негласный надзор которых законодателем не афишировался. Как правило, расследование административных преступлений по должности завершалось либо уголовной, либо дисциплинарной ответственностью.
В законодательстве не проводилось строгого разграничения между дисциплинарной провинностью и преступным деянием губернаторов. С 1816 г. инициатива наложения выговоров, замечаний, штрафных санкций на начальников губерний стала исходить «единственно от лиц министров и за их подписанием, извещая каждый раз о сем Комитет министров для сведения. А министру юстиции доводить равным образом до сведения Комитета, когда подобные замечания или выговоры будут деланы от Правительствующего Сената»11. Теперь право наложения дисциплинарных наказаний на губернаторов от Сената перешло к Комитету министров, т. е. к их непосредственному начальству. В исполнение все это приводилось только с «Высочайшего соизволения». При Николае I власть Сената по «опубликованию» губернаторов продолжала суживаться. В 1827 г. по поводу выговора саратовскому гражданскому губернатору Голицыну император отреагировал резолюцией: «впредь Сенату никаких выговоров губернаторам не объявлять, иначе, как представляя на мое разрешение»12. В 1831 г. был объявлен именной указ, устанавливающий порядок выговоров и их публикации. По нему Сенату
10 Блинов И.А. Губернаторы: историко-юрид. очерк. СПб., 1905. С. 243.
11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1: В 30 т. СПб., 1830. № 26493 (далее - ПСЗ-1).
12 ПСЗ-2. № 1656.
дозволялось только ставить на вид и делать замечания, без внесения в формулярный список13. Упомянутые именные указы являются нормами правового регулирования процесса переподчине-ния аппарата управления губернаторов министерствам. Они постепенно изымали исполнительную власть из ведомства Сената.
Самостоятельное место должностным преступлениям впервые было отведено в 15 томе Свода законов (1832) в разделе «О преступлениях чиновников по службе», включавшем 60 статей. Судя по их содержанию, в этом законодательстве не проводилось различий между должностными преступлениями и дисциплинарными провинностями, но оговаривалось, что в одних случаях, «смотря по упущению», взыскания определяются «без производства уголовного суда», в других, «смотря по роду преступления и степени вины», назначаются наказания уголовные. Без производства уголовного суда могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование, временный арест, временное устранение от должности или удаление от нее, денежный штраф. Эти дисциплинарные взыскания, в отличие от судебных, налагались по усмотрению вышестоящего начальства, а наказания за уголовные деяния назначались решением суда.
Наказывали чиновников лишением чинов, прав состояния, ссылкой на поселение, на каторжные работы. Судебная ответственность «за преступления по должности» могла быть уголовной или гражданской. Под уголовной подразумевалось злоупотребление властью или полномочиями, под гражданской - обязанность возместить из своих средств ущерб, нанесенный упущениями по службе14. Отрешение от должности могло состояться только по суду и только по постановлениям первого департамента Сената. Появление в 1845 г. в законотворческой практике Николая I «Уложения о наказаниях» - свидетельство усиления борьбы с должностными преступлениями.
Понимание юридических терминов, входящих в правовой язык той эпохи, необходимо для адекватного понимания судебной прак-
13 См.: Там же. № 4698.
14 См.: ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 324-325.
тики отрешения от должности глав губерний. Толкование юридических понятий «превышение власти», «бездействие власти», «злоупотребление властью», применяемых законодателем при обосновании наказаний губернаторов, содержится в специальных работах дореволюционных историков права15. В исследовании профессора
В.В. Есипова приведено наиболее полное, обобщенное определение терминов «превышение власти» и «бездействие власти». Обратимся к его пояснениям этих объектов административной юстиции: «.превышение власти есть всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу, и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти, как средства преступления. Бездействие власти есть всякое неупотребление должностным лицом средств предотвращения или преследования злоупотребления или беспорядка, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу, и имевшее место без умысла учинить или попустить какое-либо иное преступление при помощи власти, как средства преступления»16. По мнению исследователя, самоуправство - как превышение, так и бездействие власти - не является способом совершения злоупотреблений. Сравнивая отличия и сходные признаки «превышения и бездействия власти» в текущем законодательстве и на примерах уложений европейских стран, Есипов приходит к выводу, что оба эти понятия широко применяются для обозначения всех должностных нарушений вообще, за исключением «мздоимства и лихоимства». Вот отчего именно эти понятия наиболее часто фигурируют в судопроизводстве по служебным преступлениям.
Когда же «превышение власти» могло стать предметом уголовной ответственности, т. е. выйти за пределы административной юстиции? В случае, если преступление по должности становилось «злоупотреблением власти», при наличии злого умысла со
15 См.: Есипов В.В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 1904; Покровский С.П. Превышение власти во французском административном праве и его отличие от злоупотребления властью. Ярославль, 1914.
16 Есипов В.В. Указ. соч. С. 13.
стороны администратора (губернатора), когда чиновник осознанно выходил за пределы власти, очерченной законом. В «злоупотреблениях» происходит подмена государственных интересов личной корыстью. В таких случаях, действуя вне закона, губернатор терял характер представительства от верховной власти и становился лицом, злоупотребляющим своими полномочиями. Следовательно, строгость наказания тогда напрямую зависела от наличия или отсутствия «злого умысла» в поступках должностного лица. Стоит согласиться с дореволюционными исследователями, что грань эта тонка и часто иллюзорна, да и само несовершенство законодательства первой четверти XIX в., посредством которого осуществлялись отставки губернаторов, свидетельствует
о слабой разработанности русского административного права.
И все же закон не есть практика административной жизни, а скорее проект желаемого устройства. Он обращен к реальным людям, расположившимся на должностной лестнице, которым присуще ошибаться, свойственно своекорыстие, они не лишены слабостей и недостатков. Сила закона одним только фактом своего существования не может исключить возможности совершать неправомерные поступки. Нужны гарантии законности управления, чтобы сдерживать, ослаблять и устранять «злоупотребления властью». Безусловно, гарантией законности является само устройство правящей системы, степень развитости институциональных отношений. Применительно к институту губернаторства средством к обеспечению «пределов власти» в местном управлении выступал административный надзор.
Этот контроль на губернском уровне осуществлялся в формах отчетности, ревизий, постоянного гласного и негласного наблюдения. Высшим административным органом, осуществлявшим надзор над губернаторами, являлся Сенат. В ст. 278 «Свода учреждения Правительствующего Сената» за 1832 г. к функциям Первого департамента (административного) относились увольнения и определения должностных лиц, отрешение их от должности, а также «общий надзор за действиями разных мест управления, происходящие от сего меры взыскания, понуждения и поощрения и разрешение между сими местами споров и пререканий о власти». По мнению С.А. Корфа, именно это «незаметно и бессоз-
нательно для самого законодателя» породило зачатки административной юстиции в России, особо проявив себя в царствование Александра I17. Административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц в правовой практике XIX в. рассматривалась в качестве охранения государственного правопорядка. Вместе с тем, она «предоставляла для граждан публично-правовую гарантию, как способ обжалования актов управления. По этому признаку она отличалась от различных форм административного контроля за законностью управления <...>. При правильной постановке административной юстиции обыватель приобретал право на административный иск»18. Впрочем, в полной мере подобная практика так и не сложилась в самодержавном устройстве России. Речь может идти лишь об элементах административной юстиции, входящих в компетенцию Первого департамента Сената и реализовывавшихся посредством подачи «жалоб частных лиц».
Практика обжалования действий администрации через рекетмейстеров Сената была известна уже в XVIII столетии. По мнению И.М. Пекарского, с начала XIX в. у Сената стали появляться функции административной юстиции19. В 1810 г. в составе Государственного совета учреждалась особая Комиссия для приема и рассмотрения прошений, приносимых на «Высочайшее имя»20. Среди подведомственных ей дел первыми значились жалобы на администрацию и суды. С 1812 г. начал действовать еще один канал подачи «всеподданнейших прошений» - Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. После передачи дела соответствующему министру, наведения справок, прохождения процедуры проверки, а иногда с обсуждением в Комитете министров, император назначал сенаторскую ревизию по фактам проверки и расследования поступившей жалобы. Инспекции Сената
17 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. СПб., 1910. Т. 1. С. 271.
18 Елистратов А.И. Указ. соч. С. 302.
19 См.: Пекарский И.М. Круг ведомства Правительствующего Сената по делам казенного управления и казенного обложения // История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711-1911: В 5 т. СПб., 1911. Т. 4. С. 300.
20 См.: ПСЗ-1. № 24064.
в течение всего XIX в. были основным средством контроля над провинциальной администрацией. Условно ревизии можно поделить на внутренние и внешние. Последние еще назывались «надведомственными», что подчеркивало их непричастность к Министерству внутренних дел (МВД). Сенатские ревизии назначались по особым «Высочайшим повелениям», объем полномочий визитаторов определялся особыми инструкциями. Внутренняя, ведомственная ревизия в порядке подчиненности проводилась вышестоящими учреждениями в иерархии исполнительной власти. В случае с губернской администрацией это были министерские или «внутриведомственные» проверки.
Кроме Сената надзор за местными органами власти осуществлял институт губернской прокуратуры. Прокурор и два его помощника (стряпчие) были подчинены министру юстиции, поэтому формально от губернатора не зависели. Губернский прокурор мог отправлять в Сенат соответствующие донесения и протесты. Его внешний надзор распространялся на производство рекрутских наборов, сбор податей и казенных доходов, осуществление правосудия, деятельность дворянских собраний. Прокурору предоставлялась возможность лично присутствовать в заседаниях и при служебных действиях, требовать сведения и дела для просмотра, делать предложения присутственным местам по существу дел, давать заключения по юридическим вопросам. Он мог просматривать журналы и подавать протесты на определения и решения. Без прокурорской надписи - «читал» ни одно постановление присутственного места не могло иметь законной силы. При этом должностной авторитет губернского прокурора был невысок. Класс этой должности (6-8) был ниже не только губернатора и вице-губернатора, но и председателей палат, поэтому и получаемое жалованье было втрое меньше, чем у губернатора. Статусная разница придавала уязвимость отношениям прокурора и губернатора. К тому же эффективность их деятельности тормозило отсутствие до 1832 г. Свода законов, а также профессионально подготовленных юристов.
Екатерина Великая в контекст местного реформирования внесла еще одну возможность внутреннего надзора за деятельностью губернаторов. Как известно, в результате ее губернских пре-
образований управление на местах было возложено как на правительственные, так и на сословные учреждения. Последние были представлены дворянскими собраниями во главе с уездными и губернскими предводителями. Сама идея дворянского предводительства была заимствована из прибалтийских губерний, где главы местных дворянских корпораций изначально выступали наблюдателями законности управления над органами государственной (коронной) власти. Институциональные последствия перенесения этого опыта на русскую почву отмечались в записке Э.Н. Берендтса «О прошлом и настоящем русской администрации». В ней автор высказал ряд интереснейших мыслей. По его мнению, пока во главе местного управления стояли наместники, люди выдающиеся и влиятельные благодаря придворному положению и семейным связям, роль предводителей была незначительна. Но это положение вещей изменилось на рубеже веков. С начала XIX в. губернский предводитель дворянства стал назначаться верховной властью из двух кандидатов, избранных дворянством и представленных губернатором через МВД. Постепенно его статус приравнялся губернаторскому, поскольку при назначении ему присваивался чин 4-го класса. Предводитель возглавлял дворянское общество, председательствовал в депутатских собраниях, был членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. Он имел право обращаться в центральные органы власти и непосредственно к императору. Все это придавало его должности реальный вес. В помещичьих губерниях создался дуализм власти, олицетворенный в губернаторе и губернском предводителе, стоявших друг против друга21. Само наличие дворянской корпоративности рассматривается автором как региональная специфика помещичьих губерний. Здесь сфера полномочий губернатора пересекалась с пространством власти выборных органов дворянского самоуправления. Здесь губернаторы вынуждены были править с оглядкой на мнение дворян. Имея в виду первую половину XIX в., А.И. Герцен писал: «Власть губернатора растет в прямом отношении расстояния от Петербурга, но она растет в геометрической прогрессии в губерниях,
21 См.: Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в дек. 1903 года). М., 2002. С. 24.
где нет дворянства, как в Перми, Вятке и Сибири»22. Те же мысли высказывал его современник, известный юрист А.В. Лохвицкий. Он делил российские губернии с точки зрения административных злоупотреблений на дворянские и чиновничьи. «Во-вторых, - отмечал он, - произвол чиновничий не встречает себе препоны: нет общественного мнения, нет важных должностей, занятых по выбору дворянства, нет общества. Наша жизнь еще не выработала сильного и образованного класса вне дворянства»23.
До создания «Полного собрания законов Российской империи» социально-экономическая специфика губерний оставалась неучтенной законодателем. Хотя, она оказывала непосредственное влияние на управленческую практику губернаторов. Во втором томе Свода законов Российской империи все местное управление разграничивалось на «общее образование управления в губерниях», имевшее распространение на 45 губерний, и на «особенные» 19 губерний. Стиль управления «внутренними» губерниями отличался от пограничных, сибирских или закавказских. Для прибалтийских губерний вообще имелось особое «Учреждение» для управления. К середине XIX в. в 28 губерниях (из 64 существующих) выборные органы дворянского самоуправления участвовали в управлении наряду с губернатором. Дворянских корпоративных органов не было в 14 губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Подольской, Волынской, Киевской, Архангельской, Олонецкой, Вятской, Пермской и сибирских губерниях)24. Здесь председатели палат уголовного суда, земские исправники, заседатели земских судов не избирались дворянством, а назначались губернатором.
Возникающие конфликты между губернатором, предводителем дворянства, прокурором, вице-губернатором неизбежно подталкивали их к должностному противоборству. Межличностные отношения, выходя за рамки институциональных, запускали в действие
22 Герцен А.И. Былое и думы Л., 1947. С. 126.
23 Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения: В 2 ч. 2-е изд., с изм. СПб., 1864. Ч. 1. С. 122-123.
24 См.: Матханова Н.П. Полномочия губернатора в середине XIX в.: региональная специфика / / Региональные процессы в Сибири в контексте российской и мировой истории. Новосибирск, 1998. С. 53.
рычаги неформального властвования. Оппозиционные губернатору «дворянские партии», используя свой административный потенциал, а также существующую правовую практику смещения должностных лиц, родственные и столичные связи, применяли все способы избавления от неугодного им правителя. На проявления таких конфликтных ситуаций верховная власть особенно чутко реагировала в царствование Александра I и в период отмены крепостного права. Казанская губерния отличалась богатством подобных сюжетов. Спускаемые сюда многочисленные сенаторские ревизии собирали разнообразный компромат против представителей местной власти. Коллегиальное рассмотрение дел в Первом департаменте Сената, а затем на общем собрании определяло дальнейшую судьбу ревизуемого губернатора.
Хронология событий такова. В 1801 г. на имя императора поступил донос на казанскую полицию, которая для получения признаний применяла к подозреваемым жестокие пытки. Для выяснения обстоятельств дела в Казань был направлен царский порученец флигель-адъютант подполковник барон П.И. Альбедиль. По результатам расследования военный и гражданский губернаторы П.П. Пущин и А.И. Муханов были освобождены «за упущения по должности». В 1803 г. по результатам ревизии сенатора И.Б. Пестеля был уволен и осужден «за допущенные беспорядки и злоупотребления» казанский губернатор Н.И. Кацарев. Следующие десять лет в период губернаторства Б.А. Мансурова в губернской администрации кадровых потрясений не происходило. Его смерть в 1814 г. нарушила хрупкий баланс в отношениях губернской администрации. Один за другим сменили друг друга три правителя - Ф.П. Гурьев, И.А. Толстой и П.А. Нилов. Их отставки были спровоцированы конфликтом с представителями местного дворянства и с самим губернским предводителем. Результатом развития противоборства стала самая масштабная сенаторская ревизия казанской администрации 1819-1820 годов.
Ревизия как механизм административного контроля на рубеже XVIII-XIX вв., прочно вошла в бюрократическую практику империи. Ее повсеместное применение исследователи связывают с царствованием Павла I. Впрочем, истоки подобной «встряски» местного управления восходят еще к петровским временам, но сенатские ре-
визии в XVIII в. все же, не имели систематического характера. Формирование их правового статуса в качестве специфического административного института было результатом реорганизации должности генерал-губернатора и роспуска губернских дворянских собраний в 1796-1797 годах. Стремясь к централизации государственного управления, Павел I пытался упрочить положение Сената, использовать ревизии как меру укрепления государственного аппарата, для выяснения внутриполитического и экономического состояния империи. Согласно его указу от 1 декабря 1799 г., осмотр губернской администрации в пределах всей страны должен был осуществляться регулярно, каждые три года25. И хотя впоследствии это правило не соблюдалось, вся империя (41 губерния при Павле I) была поделена на 8 частей, каждую из которых должны были обследовать два сенатора. Первая и единственная такая акция длилась десять месяцев. Тогда для осуществления всероссийской ревизии была разработана специальная «Инструкция» 1799 г.26, которая легла в основу последующих (1805, 1819) наказов сенаторам-ревизорам. Вот с этого времени институт сенатского надзора получил правовые основания и постоянно стал применяться в качестве инструмента контроля над губернской администрацией.
Правовым оформлением сенаторских ревизий послужила специальная инструкция 1799 г.27, составленная для тотального обозрения всей Российской империи. Она не могла остаться не замеченной в исследовательской литературе, поэтому содержание этого документа хорошо известно28. «Пункты, служащие в наставление и руководство гг. сенаторам», включали в себя пять позиций, по которым необходимо было собрать следующую информацию: 1) «правосудие» - сведения о решенных и нерешенных делах, об исполнении законов и «нет ли волокиты»; 2) «внутренняя полиция» - о разделении губернии на уезды (по новому
25 См.: ПСЗ-1. № 19211.
26 См.: Там же. № 19212.
27 См.: Там же.
28 См.: Правительствующий сенат в царствование Павла I / [сост. бар. А.Э. Нольде, М.А. Полиектов, Н.Д. Чечулин] / / История Правительствующего Сената за 200 лет... Т. 2. С. 758-762; Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX - нач. XX в.) / / Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - нач. XX века. Л., 1967. С. 154-156.
губернскому строительству они должны были состоять из 10 уездов), число жителей в них, промыслы, торговля и цены на продукты, везде ли есть полиция и «спокойствие»; 3) «поборы», т. е. налоги, их законность и недоимки; 4) «о земледелии» - особое внимание сенаторов обращалось на казенных крестьян для дальнейшего совершенствования земледелия и наделения землей или их переселения; 5) «о казенных лесах». Кроме того, ревизующие сенаторы должны были получить сведения о деятельности отдельных учреждений: приказа общественного призрения, дворянских опек, сиротских судов и т. д. Таким образом, всесторонней проверке подвергались губернское управление; деятельность судебных учреждений; финансовое состояние губернии; экономическое положение населения. В дополнение следовало собрать сведения «от кого надлежит» о нуждах, недостатках и «пользах общих» с мнением первых лиц местной администрации об улучшении жизни в губернии. Этот пункт инструкции не был обязательным, он должен был заполняться, если губернатор выступал с каким-либо конкретным проектом или предложениями. Официальное заключение ревизора относительно высказанных инициатив выступало в данном случае мнением эксперта. Думается, идея создания этой части инструкции затем переместилась в структуру будущих губернаторских отчетов.
Следующая инструкция «господам сенаторам, предназначаемым для осмотра губерний», была издана 1 августа 1805 года29. Она включала 18 пунктов, основу которых составили нормы предыдущей инструкции 1799 года. В ней отсутствовали пункты о собирании сведений экономического характера. Эта задача теперь решалась за счет губернаторских отчетов. Теперь наравне с Сенатом порядок уведомления «вверенных управлению министров по губерниям» оговаривался в 14-м пункте. Появилась совершенно новая, 15-я, позиция: о наблюдении «нет ли каких-либо от местных губернских начальств народу притеснений, безгласных налогов, также жестокостей в употреблении власти и тому подобных обстоятельств». Следующий раздел пояснял, что если же сенаторы при осмотре найдут злоупотребления или беспорядки, то «исправляя возможное там же на месте, о виновных подлежащих
29 См.: ПСЗ-1. № 21861.
суду предлагают губернскому правлению. В разбирательство же дел между частными людьми сенаторы не вступают, ибо они посылаются не яко судьи, но как инспекторы». В соответствии с этим положением оказывалось доверие местному правительству во главе с губернатором по нарушениям, выявленных проверкой. Остальные пункты, 1-14 и 17-18, детально расписывали положения предыдущей инструкции. Ревизующему сенатору поручалось: «выяснить существуют ли на самом деле все те учреждения, которые по букве закона должны существовать; истребовать от них ведомости о решенных и нерешенных делах»; собрать сведения о числе и содержании арестантов, о деятельности полиции по охранению порядка и безопасности, о том, насколько правильно идет взимание налогов и податей, о состоянии опекунских учреждений и общественного призрения. Указывалось, что сенаторы могут осматривать не только губернские, но и уездные учреждения, подчиненные министерствам. В завершение расписывался порядок донесений императору и Сенату. Оговаривалось, что приведенные наставления не должны стеснять сенаторов, ибо они обязаны руководствоваться «важностью своей присяги, достоинством звания и правилами чести». Отныне ревизиям Сената отводились лишь административно-надзорные функции. В тексте инструкции улавливается разграничение функций Сената от исполнительных обязанностей министерств.
В 1819 г. публикуется очередная редакция инструкции30. Подготовительный этап составления этого документа начался в 1817 г., когда министр юстиции получил от императора распоряжение составить список сенаторов для всероссийской ревизии. Эта акция должна была происходить «на том самом основании, как таковое произведено было в 1799 году». Александр I распорядился «заняться пересмотрением вновь сенаторской инструкции (от
1 августа 1805 г.) на тот конец, дабы как самые предметы ревизии подлежащие, исчислены были в оной подробнее, так и самый способ производства изложен был определительно»31. Видимо, всеобщая ревизия задумывалась как часть будущего предполагаемого губернского реформирования.
30 См.: ПСЗ-1. № 27722.
31 ПСЗ-1. № 26728.
Текст новой инструкции создавался непросто. В ходе его обсуждения возникали существенные разногласия в Сенате. Только вмешательство Комитета министров в поддержку проекта министра юстиции завершило его утверждение32. Окончательный вариант новой инструкции включал 29 пунктов. Она состояла из двух частей: «о первоначальных действиях сенаторов» и «о ревизии вообще». В этих разделах описывался порядок ее проведения. Первая часть начиналась словами: «Сенаторы, командированные для ревизии, прибыв в назначенную им губернию, объявляют о сем губернскому правлению и требуют...». Далее шел перечень ведомостей для предоставления ревизорам в губернском правлении и в казенной палате за последние три года, т. е. «со времени окончания последней бывшей пред тем ревизии сенаторов». Вторая часть инструкции предписывала сенаторам после ознакомления с полученными сведениями и личного осмотра присутственных мест приступать к осмотру учреждений. Судя по перечню исследуемых отраслей, программа предполагала фронтальную инспекцию всех присутственных мест губернии. Вот только часть составленного вопросника: «производится ли действительное исполнение по Высочайшим и Сенатским указам?»; «все ли Судилища и места наполнены определенным числом чиновников?»; «имеются ли беспорядки при выборах дворянских?»; «нет ли в числе уголовных дел таких, по коим подсудимые изнуряются долговременным содержанием под стражею?.»; «на точном ли основании законов собираются государственные подати»; «где есть казенные недоимки, то сколько их на каком именно состоянии числятся?...».
В отличие от предыдущей практики сенаторы обязывались не только доносить Сенату, но и уведомлять министров, по ведомству которых «осматривались части». Относительно порядка проведения ревизии новая инструкция не давала однозначных предписаний. К примеру, в 21-м пункте говорилось, что «сенаторы кроме присутственных мест в губернских городах могут и должны осматривать оные и в уездных городах, на пути лежащих; в стороне же находящиеся, ревизуются тогда, когда признают сие нужным». Получается, что ревизия уездных учреждений могла
32 См.: Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров: В 5 т. СПб., 1902. Т. 1. С. 80.
начаться еще до прибытия ревизора в столицу губернии, до предоставления губернским правлением необходимой документации, до выстраивания схемы проверки. А ведь это противоречило содержанию всей первой части. Следовательно, ревизоры могли по своему усмотрению выстраивать тактику осмотра. Кроме того, инструкция 1819 г. содержала существенные добавления: «Сенаторы, быв озабочены общею ревизией, если по каким-либо обстоятельствам признают необходимым произвесть где-либо в губернии особое исследование, то могут поручить оное по своему выбору, сверх должностных чиновников, кому-либо из почетных дворян той губернии, хотя и службу неотправляющих, но общею доверенностию пользующихся»33.
Таким образом, ревизоры получали возможность при увольнении одних чиновников (определяемых Сенатом) замещать их на местах другими, а также получили право требовать «всякое содействие и исполнение» не только от начальников внутренней стражи, но и прочих воинских команд. Кроме того, могли производить следствия по злоупотреблениям не только гражданских, но и военных чиновников, рассматривать жалобы или просьбы проживающих в соседних губерниях. Все это значительно расширяло полномочия ревизующего сенатора, который выступал отныне в роли не просто «агента», а фактически наместника императора, призывающего для исполнения особо важных государственных поручений частных лиц и единолично вмешивающегося в отношения служебной иерархии. Изобилие понятий «лихоимство», «злоупотребления», «важные беспорядки» указывали на карательную направленность документа. Сравнивая два текста, невольно осознаешь, что разработчики последнего значительно расширили полномочия ревизоров для пресечения злоупотреблений местной администрации. При этом правительство декларировало свое намерение производить ревизионный надзор систематически раз в три года. В окончательной редакции инструкция была опубликована 17 марта 1819 года. Первыми ощутили ее на себе Казанская и Подольская губернии, но до тотального осмотра всех губерний дело не дошло. Попытки преобразовательной деятельности на местах ограничились введением
33 ПСЗ-1. № 27722.
наместничеств в отдельных губерниях. В этом эксперименте участвовала и Казанская губерния. В дальнейшей истории сенаторских проверок изменений в тексте инструкции не происходило.
Созданная благодаря пунктам инструкции единая матрица сенаторских проверок, способствовала фиксации сведений неофициального свойства: о личных и профессиональных качествах губернаторов, их приватной жизни, служебном окружении, отношениях с местным обществом, о должностных доходах и т. д. Пункты этих документов определяли направление и характер интересующей верховную власть информации. Сейчас можно утверждать, что сами эти инструкции отражали принятую в указанное время позицию центра по отношению к перифериям империи. В частности, на персональном уровне, когда проверка касалась деятельности «хозяина губернии», материалы ревизий предоставляют возможность говорить о критериях эффективности его власти. Таковыми были: количество «решенных и нерешенных» дел в губернском правлении, отсутствие жалоб и доносов на губернатора и губернское правление, состояние дел в полиции, организация рекрутских наборов, количество недоимок в губернии и т. д. По этим формальным показателям Петербург судил о деятельности своего ставленника, о результативности применения делегированных ему полномочий. Следует отметить, что комплексного исследования, основанного на фронтальном прочтении текстов ревизий Сената по отдельным губерниям до сих пор не существует. Применение этого подхода к материалам ревизий Казанской губернии в первой четверти XIX в. позволило выявить сюжетную канву административной жизни, вживить в нее реалии служебной деятельности казанских губернаторов, составить представление о практиках их власти.
В границах исследуемого периода основными коммуникативными каналами получения знаний о состоянии губернских властей служили сенаторские ревизии и сводки жандармских офицеров. В первой четверти XIX в. верховная власть предпочитала гласные источники информации, во второй четверти - тайные донесения. Постепенно сужался круг должностных лиц, имевших доступ к этим сведениям. При Николае I в него входили министры юстиции, внутренних дел и шеф жандармов. Естественно, что тексты тайного наблюдения предназначались для слу-
жебного пользования и носили секретный характер. Исключение составляли административные происшествия, ставшие предметом сенатского разбирательства. Думается, избирательность сюжетов этих «распубликований» следует рассматривать как рассказ государства о самом себе.
В контексте своего времени деятельность надзорных органов содействовала укреплению имиджа верховной власти, целенаправленно выступая в защиту населения от злоупотреблений губернской администрации. Вместе с тем гласный надзор Сената не принес ожидаемых изменений в систему функционирования губернских властей, что привело к свертыванию этого механизма надзора и переходу на интертекстуальные формы контроля. При Николае I общественное мнение стало фиксироваться «по долгу службы» в донесениях жандармских офицеров. Их содержание не подвергалось жесткой регламентации. Они представляли собой своего рода персональные тексты должностных лиц, обремененных служебной ответственностью.
