CC BY
48
Проблемы законодательного регулирования правового статуса коренных малочисленных народов Камчатского края и возможные пути их решения
Барсукова Лина Ивановна,
к.ю.н, доцент, доцент, кафедра юриспруденции, ФГБОУ ВО «Камчатский государственный университет имени Витуса Беринга» E-mail: kamgu@kamgu.ru
Гаврилова Нина Ивановна,
к.ю.н, доцент, кафедра юриспруденции,
ФГБОУ ВО «Камчатский государственный университет
имени Витуса Беринга»
E-mail: kamgu@kamgu.ru
Цель: исследование и анализ некоторых проблем правового статуса представителей коренных малочисленных народов Камчатки. Методология: историко-правовой и формально-юридический методы. В работе делается вывод о том, что в настоящее время назрела острая совершенствования нормативного регулирования прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации в частности и их общин в целом. Естественно, особую роль в таком реформировании играют и субъекты Российской Федерации, в том числе и Камчатский край, территорию которого населяет значительное количество ведущих традиционный образ жизни малых народов. Статья обладает научной ценностью, поскольку представляет собой попытку рассмотреть некоторые проблемы регулирования и реализации прав и свобод коренных малочисленных народов Камчатки, составляющих основу их правового статуса.
Ключевые слова: правовая модель, коренные малочисленные народы, правовой статус коренных малочисленных народов, традиционный образ жизни, традиционное природопользование.
В нашем обществе есть такие институты, которые остро нуждаются в статике для сохранения их уникальности и самобытности. Один из них - это коренные малочисленные народы нашего государства. И здесь очень важно не навредить. Важна не реформа этого института, а его сохранение через реформы в законодательстве его регулирующего с целью максимального обеспечения сохранности и уникальности исчезающих наций и народностей России.
Социально-экономическая трансформация современного общества, внедрение новой техники и технологий определяют потребность методологического развития новых подходов к изучению проблем и особенностей осуществления лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в том числе Камчатского края, традиционной хозяйственной деятельности.
Анализируя нормативную правовую базу, можно сказать, что действующим законодательством Российской Федерации, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, наделены льготами в использовании природных ресурсов, обеспечении приоритетного доступа к объектам животного мира, рыбопромысловым участкам и к охотничьим угодьям, в образовании территорий традиционного природопользования, правами в получении налоговых льгот и пр. Но при этом в процессе реализации указанных прав отмечается целый ряд трудностей, которые испытывают представителей указанных народов. И, естественно, эта проблематика требует научного изучения и осмысления.
Актуальность темы исследования определяется проблемами реализации прав и свобод представителями коренных малочисленных народов Камчатки.
В положениях федеральных нормативных актов закреплены нормы о том, что учредителями общины коренных малочисленных народов могут быть только лица, относящиеся к таким народам. Однако для того, чтобы воспользоваться данным правом, а также для доступа к большинству возможных льгот и преференций, лица на них претендующие должны документально подтвердить принадлежность к коренным малочисленным народам. В то же время ни один нормативный правовой акт не закрепляет такой документ, в котором по желанию гражданина можно было бы указать на определенную национальную принадлежность.
В соответствии с толкованием Конституционного Суда Российской Федерации нормы части 1 статьи 26 Конституции Российской Федерации о пра-
ве каждого гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность, по смыслу указанных конституционных положений, каждый имеет право определять национальную принадлежность и указывать ее в любом документе, в котором могут содержаться такие сведения [6].
На данный момент таким документом можно считать свидетельство о рождении, в котором предусматривается возможность указания национальности родителей гражданина, но не самого гражданина. Однако, согласно Федеральному Закону от 15.11.1997 года № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния свидетельство о рождении не является документом, удостоверяющим национальную принадлежность граждан Российской Федерации.
Содержание норм Постановления Правительства Российской Федерации № 828 от 08.07.1997 года устанавливает определенный перечень сведений, которые могут вносятся в паспорт гражданина, тем самым исключает возможность указания на национальность. Тем самым данные положения фактически лишают граждан России, а именно граждан, относящихся к коренным малочисленным народам, реализовывать конституционное право не только определять свою национальность, но и указывать ее в документах, удостоверяющих личность.
Таким образом, в законодательстве Российской Федерации возник правовой пробел, который напрямую затрагивает лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, которые вынуждены доказывать свою национальную принадлежность в судебном порядке. А как это происходит на практике, хорошо иллюстрирует пример из судебной практики Вилючинского городского суда Камчатского края. В деле от 14.09.2017 года № 2-528/2017 отмечается, что в судебном заседании рассмотрено гражданское дело по заявлению гражданки А. об установлении факта, имеющего юридическое значение, национальной принадлежности к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока - «камчадалам» ее и ее детей. Суд рассмотрел такие доказательства, как свидетельства о рождении родителей заявительницы, которые документально подтверждают прямое кровное родство заявителя и ее детей к камчадалам, также суд учел мнения заинтересованных лиц и принял решение об удовлетворении заявленных требований [7]. В качестве примера можно привести решение Тигильского районного суда Камчатского края по делу № 2-64/2017 об установлении факта, имеющего юридическое значение (факта принадлежности гражданина Б. к местной коренной национальности «коряк»). В обоснование своего требования заявитель ссылался на то, что поддерживает традиционный образ жизни, также предоставил следующие доказательства: копия свидетельства о рождении, в котором отмечена национальность матери; копия свидетельства о рождении матери, в котором отмечена национальность ее матери; копия свиде-
тельства о заключении брака родителей заявителя, в котором отмечена национальность его матери. Суд также принял положительное для заявителя решение [8].
Таким образом, судебные и иные органы государственной власти при решении вопросов, связанных с установлением факта национальной принадлежности, вынуждены требовать свидетельства о рождении гражданина и его родителей, справки от общин коренных малочисленных народов или органов местного самоуправления, чтобы подтвердить устанавливаемый юридический факт.
Решением сложившейся проблемы является законодательное закрепление возможности указывать национальность гражданина в определенном документе, удостоверяющем личность, а также порядка внесения таких сведений, исключающих необходимость судебного доказывания и иных сложных для национальных меньшинств процедур.
По мнению законодателя, предусмотренная Федеральным Законом от 06.02.2020 года № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в части установления порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам» возможность создания порядка учета (реестра) лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего востока - должна была разрешить некоторые проблемы идентификации лиц как представителей коренных малочисленных народов. Такую услугу по учету будет оказывать Федеральное агентство по делам национальностей на основании заявлений граждан, а также сведений органов власти и общин коренных малочисленных народов, что, как правило, требует соответствующих судебных разбирательств. Так что данное решение проблемы может стать еще одним дополнительным препятствием для лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на пути к реализации законных прав и льгот.
Кроме того важно понимать, что коренные малочисленные народы испытывают трудности в понимании современной российской правовой системы и российского законодательства. Нормативные правовые акты, которые регулируют отнесение граждан к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, природопользование, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов, а также вопросы общин и организации их деятельности, воспринимаются ими с трудом. Отсутствие у представителей общин коренных малочисленных народов знаний и навыков составления грамотных бизнес-планов, ограничивает их в возмож- р ности найти финансовую поддержку. Их общины, Д будучи институционально слабыми и зачастую Е не имея в распоряжении необходимых техниче- К ских средств, постоянно испытывают трудности ё при подготовке бухгалтерской и налоговой отчет- у ности. А
Не подвергается сомнению на федеральном уровне закрепить эффективный механизм, который бы стал гарантом защиты прав коренных малочисленных народов и их общин, обеспечить содействие их устойчивому развитию посредством консультативной, информационной и методической поддержки.
Рассматривая проблематику осуществления экономической деятельности общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, можно сделать вывод, что многие общины создаются в целях, противоречащих тем целям, которые указаны в Федеральном законодательстве [4, с. 9-17].
Так, например, на основании анализа уполномоченным органом было выявлено, что 291 зарегистрированных общин коренных малочисленных народов не ведут традиционный образ жизни, а используют предоставленные им дополнительные права для получения квот на вылов водных биологических ресурсов. Кроме того, такие общины не соблюдают требования налогового законодательства по своевременной подаче отчетности.
В рамках реализации некоторых подпрограмм государством реализуются ограничения до недобросовестного доступу к льготам и преференциям. Например, Министерством разработаны методические указания по разработке порядков предоставления субсидий из бюджета муниципального образования в Камчатском крае некоммерческим организациям - общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих в Камчатском крае, утверждаемых муниципальными правовыми актами.
Так, Администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа было принято постановление «О порядке определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям -общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, из бюджета Петропавловск-Камчатского городского округа» от 30.12.2015 года № 2921. Данный порядок устанавливает условия и порядок определения объема и предоставления субсидий указанным организациям. Указывается, что оговариваемые субсидии предоставляются общинам только в рамках их уставной деятельности в целях создания условий для устойчивого развития экономики традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов. Следует отметить, что такая субсидия предоставляется один раз в год на безвозмездной и безвозвратной основе.
Рассматриваемый документ включает в себя обширный перечень критериев и требований для получателей субсидии, а также условий получения 5Е субсидии. Все это является достаточно серьезным £ препятствием для получения субсидий недобро-§ совестными организациями, но, и одновременно, препятствием для добросовестных общин, в силу Ц сложности правового понимания такого порядка.
Однако, без внесения изменений в федеральные нормативные правовые акты, меры, принимаемые Министерством, оказываются недостаточно эффективными.
Нельзя не согласиться некоторыми авторами по поводу роли законодательства субъектов Российской Федерации в сфере гарантии прав коренных малочисленных народов и их общин. Действительно, законодательство некоторых субъектов Российской Федерации, которые действительно стремятся сохранить быт, проживающих на их территории народов, не только восполняет пробелы федерального законодательства, но и расширяет диапазон прав и льгот, предоставляемых коренным малочисленным народам и их общинам [1, с. 56].
Распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р утвердило перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. При этом, данный нормативный акт носит ограничительный характер, то есть запрещает осуществлять иную деятельность, такую как туризм или музейное дело. В результате этого, они прекратили данную деятельность, направленную в том числе на просвещение в области истории и культуры Камчатского края. Все это прямо противоречит положениям ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», позволяющим общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ осуществлять предпринимательскую деятельность. Очевидны противоречия данных нормативных актов. Полагаем, что законодатель может расширить перечень разрешенных видов деятельность.
Рассматривая проблему сохранения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока следует понимать, что такое традиционное природопользование - составляющая традиционной хозяйственной деятельности. Федеральный закон от 07.05.2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» определяет данный термин, как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
К территориям традиционного природопользования следует относить особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни.
При сохранении традиционной хозяйственной деятельности выявляются следующие проблемы: - проблемы, связанные к доступу к вылову
и реализации водных биологических ресурсов;
- проблемы, связанные с промысловой охотой;
- проблемы, безвозмездного использования лесных ресурсов для собственных нужд;
Рассматривая проблему пользования коренными малочисленными народами Российской Федерации водными биологическими ресурсами следует отметить, что Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 года № 74-ФЗ среди принципов водного законодательства выделяет принцип использования водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования [3].
Также, в соответствии с Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 года № 166-ФЗ рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов осуществляется данными лицами, и их общинами с предоставлением рыболовного участка или без его предоставления.
Порядок осуществления рыболовства в указанных целях определен приказом Государственным комитетом РФ по рыболовству «Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 11.04.2008 года № 315.
Рассмотрев Федеральный закон о рыболовстве можно сделать вывод, что традиционное рыболовство может осуществляться без разрешения на вылов водных биологических ресурсов, а также без решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование. Однако такое положение дел относится только к гражданам, относящимся к коренным малочисленном народам, но не к их общинам.
Общинам коренных малочисленных народов, для осуществления традиционного рыболовства, необходимо получить разрешение на добычу водных биологических ресурсов, а также заключить договор пользования определенным рыболовным участком.
Вылов водных биологических ресурсов производится общинами в пределах определенных квот, которые распределяются исполнительными органами субъектов Российской Федерации
В современных условиях, при активном развитии добычи водных ресурсов, общинам приходится конкурировать с крупными рыбодобывающими предприятиями [2, с. 34].
Конкурсы на пользование водными ресурсами устроены таким образом, что акватории добычи получают крупные общины, либо коммерческие организации. Также, зачастую, распределение квот осуществляется не в пользу общин. В результате традиционные общины доступ к вылову не получают, что приводит к созданию ситуацию
развития браконьерства в условиях отсутствия доступных источников легального способа осуществления предпринимательства.
Анализ законодательства о рыболовстве позволяет сделать вывод о том, что условия осуществления бесплатного традиционного рыболовства рассредоточены среди множества нормативных правовых и подзаконных актах. Указываются такие положения эпизодически и затруднительно понимаются среди представителей коренных малочисленных народов [5, с. 159-162].
Думается, что для преодоления описанной проблематики необходимо законодательно объединить все положения, указывающие на возможные льготы для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в отношении традиционного хозяйствования, а именно добычи водных биологических ресурсов, в одном из нормативных правовых актов. В таком законе должны быть конкретно определены порядок и условия предоставления квот и участков промысла для коренных малочисленных народов и их общин, а также разграничить порядки такого предоставления между общинами и коммерческими организациями, чтобы исключить случаи притеснения и дискриминации общин.
Охота, как и рыболовство, является одной из основных отраслей природопользования общинами коренных малочисленных народов, для многих охота является основой существования.
Федеральным законом «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24.07.2009 № 209-ФЗ охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности выделена, как отдельный вид охоты. Охота в таких целях осуществляется свободно, то есть без разрешений, но в объеме, необходимом для удовлетворения личного потребления. Продукция, полученная в результате осуществления такого вида охоты может использоваться только в двух назначениях: для личного потребления, либо реализуется организациям, которые осуществляют деятельность по закупке продукции охоты.
Однако, проблема данной отрасли промысла состоит в том, что законодательством не установлена норма личного потребления, в соответствии с которой, представители коренных малочисленных народов и их общины могли бы свободно вести охоту. В результате такого пробела органами контролирующих органов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации дается неоднозначное толкование рассматриваемых норм. Закон об охоте необходимо дополнить положениями о конкретно определенных объемах личного потребления продукции охоты. Также, рассматривая охоту, как вид традиционного природопользования необходимо отметить, что земельные участки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставля-
5 -о
сз
<
ются юридическим лицам, заключившим охотохо-зяйственные соглашения, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Таким образом, наличие охотничьих угодий, закрепленных, как по результатам проведения аукциона на право заключения охотохозяйственных соглашений, так и на основании долгосрочных лицензий, является условием ведения традиционной охоты для юридических лиц (общин) - охотополь-зователей.
Для общин, которые не имеют в качестве цели извлечение прибыли, а которые осуществляют свою деятельность для сохранения своего традиционного хозяйствования, участие в таких аукционах и получение таких лицензий становится проблемным, это препятствует осуществлению традиционного образа жизни. Отсутствует необходимый льготный порядок выдачи лицензий и иных разрешительных документов в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов для представителей общин.
Законодательство об охоте требует совершенствования в части предоставления и обеспечения приоритетного доступа общин к охотничьим угодьям в местах традиционного проживания и природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации. Общины следует освободить от уплаты за площади охотничьих угодий, расположенных на территории традиционного природопользования, при заключении охотничьих соглашений. Также, следует рассмотреть проблемы, связанные с заготовкой древесины и иных лесных ресурсов для собственных нужд.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам и ведущих традиционный образ жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из нормативов, установленных органами власти субъекта Российской Федерации. В Камчатском крае такие нормативы установлены Законом Камчатского края «Об утверждении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд на территории Камчатского края» от 03.12.2007 года № 703.
Таким образом, в целях предоставления преференции в виде осуществляемой на безвозмездной основе заготовки древесины для обеспечения деятельности общины, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимо обеспечить соблюдение следующего:
- лицо по рождению относится к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации;
- гражданин разделяет традиционный уклад жизни общин, находящейся на территории субъекта. Нормативное закрепление таких положений
ограничивает возможности граждан, относящихся к коренным малочисленным народам и их об-
щин. Исходя из практики, исполнительные органы регионов препятствуют доступу к бесплатной заготовке древесины, аргументируя отказы тем, что документы и критерии, в соответствии с которыми возможно установить факт ведения гражданином традиционного образа жизни, действующим законодательством фактически не предусмотрены, и в соответствии с этим предоставление преференций в виде бесплатной заготовки древесины без подтверждения информации о ведении гражданином традиционного образа жизни может быть расценено как нарушение действующего законодательства.
Таким образом, необходимо внесение в лесное законодательство Российской Федерации положений, которые бы исключали нарушение прав коренных малочисленных народов на бесплатную заготовку древесины для собственных нужд.
Несмотря на наличие обширных прав для общин коренных малочисленных народов и их гарантий, закрепленных в законе, анализ действующего законодательства позволяет с уверенностью сказать, что оно по большей части декларативно и имеет множество пробелов.
Рассмотрев проблемы, возникающие у отдельных представителей и общин в целом коренных малочисленных народов Российской Федерации можно отметить необходимость совершенствования нормативного регулирования на федеральном и региональном уровне, в том числе и в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Литература
1. Барсукова Л.И. Содержание устава общины коренных малочисленных народов Камчатки // Евразийская адвокатура. - 2017. - № 1(26). -С. 122-126.
2. Журавлева И.В., Шарахматова В.Н. Участие родовых общин прибрежных районов Камчатки в рыбном промысле // Вестник Камчатского государственного технического университета. - 2009. - № 8. - С. 34.
3. Научно-практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ: постатейный. / Под ред. Ю.В. Сорокиной. // Электронный ресурс. - URL.: http:// base.consultant.ru.
4. Романовская О.В. Правовой статус общин коренных малочисленных народов // Гражданин и право. - 2010. - № 9. - С. 9-17.
5. Федорова Н.С. Правовой механизм использования водных биологических ресурсов в России: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2019. -С. 159-162.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 01.12.2009 № 1485-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -2010. - № 2.
7. Решение Вилючинского городского суда Камчатского края от 14.09.2017 по делу
№ 2-528/2017 // Архив Вилючинского городского суда Камчатского края. 8. Решение Тигильского районного суда Камчатского края от 26.04.2017 по делу № 2-64/2017 // Архив Тигильского районного суда Камчатского края.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF THE LEGAL STATUS OF THE INDIGENOUS PEOPLES OF THE KAMCHATKA TERRITORY AND POSSIBLE WAYS TO SOLVE THEM
Barsukova L.I., Gavrilova N.I.
Vitus Bering Kamchatka State University
Purpose: research and analysis of some problems of the legal status of representatives of the indigenous peoples of Kamchatka. Methodology - historical-legal and formal-legal methods. The paper concludes that currently there is an acute improvement in the normative regulation of the rights of indigenous peoples in the Russian Federation in particular and their communities in general. Naturally, the constituent entities of the Russian Federation, including the Kamchatka Territory, whose territory is inhabited by a significant number of small peoples leading a traditional way of life, also play a special role in this reform.
The article has scientific value, since it is an attempt to consider some of the problems of regulation and implementation of the rights and freedoms of the indigenous peoples of Kamchatka, which form the basis of their legal status.
Keywords: legal status, indigenous peoples, legal status of indigenous peoples, traditional nature management.
References
1. Barsukova L.I. The content of the charter of the community of indigenous peoples of Kamchatka // Eurasian Advocacy. -2017. - № 1(26). - Pp. 122-126.
2. Zhuravleva I.V., Sharakhmatova V.N. Participation of tribal communities of the coastal regions of Kamchatka in fishing // Bulletin of the Kamchatka State Technical University. - 2009. - No. 8. -p. 34.
3. Scientific and practical commentary to the Water Code of the Russian Federation dated 03.06.2006 No. 74-FZ: article by article. / Edited by Yu.V. Sorokina. // Electronic resource. - URL.: http://base.consultant.ru.
4. Romanovskaya O.V. The legal status of communities of indigenous small-numbered peoples // Citizen and law. - 2010. -No. 9. - pp. 9-17.
5. Fedorova N.S. The legal mechanism for the use of aquatic biological resources in Russia: dis. ... cand. jurid. Sciences. - M., 2019. - pp. 159-162.
6. Definition of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 01.12.2009 No. 1485-O-O // Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. - 2010. - № 2.
7. The decision of the Vilyuchinsky City Court of the Kamchatka Territory of 14.09.2017 in case No. 2-528/2017 // Archive of the Vilyuchinsky City Court of the Kamchatka Territory.
8. The decision of the Tigilsky District Court of the Kamchatka Territory of 26.04.2017 in case No. 2-64/2017 // Archive of the Tigilsky District Court of the Kamchatka Territory.
