CC BY
46ПАВЛОВ Дмитрий Михайлович,
кандидат юридических наук, e-mail: dmitrymp@mail.ru
КАЗАРИН Александр Валентинович,
юрисконсульт войсковой части 71557 e-mail: alexander.v.kazarin@gmail.com
ПРОБЛЕМЫ ВЗЫСКАНИЯ НЕУСТОЙКИ (ШТРАФА, ПЕНИ) ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ИЛИ НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ИСПОЛНЕНИЕ ПОСТАВЩИКОМ (ПОДРЯДЧИКОМ, ИСПОЛНИТЕЛЕМ) ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ГОСУДАРСТВЕННЫМ (МУНИЦИПАЛЬНЫМ)
КОНТРАКТАМ
Аннотация. Научная статья представляет собой анализ проводимой государственными (муниципальными) заказчиками работы по расчету, начислению и взысканию штрафных санкций с поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и содержит предложения по ее улучшению, в том числе путем внесения отдельных изменений в законодательство.
Ключевые слова: неустойка, ненадлежащее исполнение обязательств, контрактная система.
PAVLOV Dmitry Mikhaylovich,
Candidate of Law Sciences,
KAZARIN Alexander Valentinovich,
legal adviser of a body 71557
PENALTY PROBLEMS (A PENALTY, A PENALTY FEE) FOR NON-EXECUTION OR INADEQUATE EXECUTION BY THE SUPPLIER (THE CONTRACTOR, THE PERFORMER) OF OBLIGATIONS UNDER THE GOVERNMENT (MUNICIPAL) CONTRACTS
Annotation. The scientific article is an analysis of the work carried out by state (municipal) customers on the calculation, accrual and collecting of penalties from suppliers (contractors, performers) and contains proposals for its improvement, including some changes of legislation. Keywords: forfeit, improper performance of obligations, contract system.
Введение
Проблема реализации гражданско-правовой ответственности сторон государственного контракта - одна из наиболее сложных проблем, стоящих перед субъектами отношений, регулируемых Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ № 44-ФЗ).
Применение норм об ответственности во многом отражает сложность комплексного подхода законодателя к регулированию гражданско-правовых отношений, частных по своей природе, отягощенных таким публичным элементом как интерес государства или муниципаль-
ного образования в лице государственного (муниципального) заказчика. В соответствии с п. 1 ст. 2 44-ФЗ законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе, на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Вместе с тем, очевидно, что общие положения гражданского законодательства, предусматривающие широкую автономию воли, не могут быть в равной степени применены и к отношениям, в которых затрагивается интерес государства. Именно в соблюдении этого баланса между двумя подходами, попытками «встроить» государственного заказчика в структуру договорных отношений и зарождаются проблемы правового регулирова-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
ния, решение которых требует порой самых серьезных научных изысканий и, как следствие, реформирования законодательства в данной сфере.
Сказанное в равной степени справедливо и для института ответственности сторон государственного контракта. С одной стороны, санкции в виде неустоек (штрафов, пеней), начисляемые в случае нарушения стороной государственного контракта своих обязательств, представляют собой разновидность гражданско-правовой ответственности. С другой - наличие специальных правил расчета неустоек (штрафов, пеней), особенности бюджетного учета, выражающиеся в отнесении начисленной и принятой к учету неустойки к доходной части бюджета, ведомственный и надведомственный контроль над процедурой ее начисления и взыскания превращает институт ответственности участников контрактной системы в элемент публичного порядка.
Проблемы регулирования привлечения исполнителей государственного контракта к гражданской ответственности приобретают особую актуальность в связи со сложным социально-экономическим и геополитическим климатом, продолжающимся режимом экономических ограничений, волатильностью курса национальной валюты. В указанных обстоятельствах исполнителям государственных контрактов становится все труднее исполнять принятые на себя обязательства, соблюдать сроки поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг.
В рамках настоящей статьи будет предпринята попытка анализа действующего правового регулирования института ответственности сторон государственного контракта, обозначены основные проблемные вопросы и предложены пути их решения.
Применение неустойки в качестве санкции за ненадлежащее исполнение государственного контракта
Согласно ст. 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.
При взыскании неустойки потерпевшая сторона договора не обязана доказывать размер понесенных убытков, что делает данный вид ответственности наиболее удобным для применения в гражданском обороте.
Вместе с тем в юридической литературе неустойка традиционно рассматривается и как способ обеспечения исполнения обязательств. Очевидно, что в том же качестве неустойку рассматривает и законодатель, помещая параграф, посвященный неустойке, в главу 23 Гражданского кодекса.
Неустойка в качестве санкции за просрочку исполнения обязательств сторонами государственного контракта однозначно воспринята законодателем как неотъемлемый элемент правоотношения, возникающего в связи с заключением и исполнением государственного контракта. Об этом свидетельствует прямое предписание о необходимости включения в контракт условия об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (ч. 4 ст. 34 ФЗ № 44-ФЗ).
В соответствии с ч. 5-6 ст. 34 ФЗ № 44-ФЗ в случае просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе потребовать уплаты неустоек (штрафов, пеней). Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока. Такая пеня устанавливается контрактом в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ключевой ставки Центрального банка России от не уплаченной в срок суммы.
В случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).
Из анализа указанных норм следует вывод о том, что неустойка в настоящей статье понимается исключительно как мера ответственности за ненадлежащее исполнение обязательства. При этом нормами 44-ФЗ предусмотрена специальная система обеспечения исполнения обязательств
в виде предоставления безотзывной банковской гарантии, либо перечислении денежных средств в определённом размере на счет заказчика.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
Отсюда прослеживается первая проблема применения указанных норм. Представляется, что использование неустойки только лишь как меры безусловной ответственности, а также игнорирование её обеспечительной функции, при установлении в контракте иных обеспечительных мер, хотя и создает дополнительные гарантии для заказчика и отвечает цели защиты публичного интереса, однако, приводит к резкому дисбалансу экономических отношений и ухудшает положение поставщика.
Кроме того, правоприменитель не раз отмечал важность обеспечительной функции неустойки, отказывая заказчику в ее взыскании. Так, в частности, в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 09.12.2014 № 305-ЭС14-3435 сделан принципиальный вывод о том, что взыскание неустойки как способ обеспечения исполнения обязательства после утраты интереса к исполнению обязательства является злоупотребление правом и, соответственно, в силу положений ст. 10 ГК РФ такое требование не подлежит удовлетворению.
Ситуация взыскания неустойки после потери интереса заказчика к исполнению обязательства возможна, в частности, из-за ещё одной особенности применения неустойки в контрактной системе.
Как уже отмечалось ранее, отношения, регулируемые 44-ФЗ, несут в себе элементы публичного порядка. Многие положения специального закона носят императивный характер, не оставляют сторонам альтернативы выбора той или иной модели поведения. Императивной нормой является и норма о включении в контракт условия об ответственности сторон, а также о применении этой ответственности заказчиком.
В соответствии с ч. 6 ст. 34 ФЗ № 44-ФЗ заказчик обязан предъявить требование об уплате неустойки (штрафа, пени) к поставщику, допустившему просрочку исполнения обязательства, либо не исполнившему обязательство. Аналогичная позиция отражена и в письме Минфина России от 24.12.2014 № 02-02-07/66867, согласно которой независимо от формы вины должника по обязательству, а также последствий ненадлежащего исполнения требование об уплате неустойки должно быть предъявлено заказчиком.
Более того, в связи с тем, что неустойка за просрочку исполнения обязательства из государственного контракта является законной, кредитор вправе требовать уплаты неустойки независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон [3]. При этом, очевидно, что несмотря на то, что данное
правило «работает в обе стороны», направлено оно прежде всего на взыскание неустойки с поставщика (подрядчика, исполнителя) в ситуации, когда заказчиком условие о неустойке не было должным образом сформулировано в контракте.
Подобный подход призван обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств, исключить возможные злоупотребления, связанные с непредъявлением требований об уплате неустойки, максимально стимулировать подрядчика к исполнению принятых на себя обязательств и с этой точки зрения представляется вполне обоснованным. Вместе с тем тотальное предъявление к взысканию сумм неустоек, в том числе, в ситуациях, когда имущественному интересу заказчика не был причинен какой-либо ущерб, представляется не отвечающим основным началам гражданского законодательства и законодательства о контрактной системе.
Кроме того, в практической деятельности может возникнуть ситуация, когда немедленное применение штрафных санкций к подрядчику (поставщику, исполнителю) ставит под угрозу возможность дальнейшей работы с подрядчиком в ситуации, когда он является монополистом на товарном рынке, является единственным поставщиком определенной продукции (например, технически сложной, инновационной и т.д.), выполняет услугу или работу уникальную в своём роде. В подобных случаях, не ставя под сомнение необходимость установления во всех случаях ответственности за нарушение участником закупки обязательств, представляется возможным применить дифференцированный подход, установив на уровне постановления Правительства Российской Федерации определенные критерии, при удовлетворении которым, поставщику (подрядчику, исполнителю) может быть предоставлена рассрочка или отсрочка уплаты неустойки.
Необходимо отметить положительный опыт применения «антикризисной» нормы п. 6.1 ст. 34 44-ФЗ, действовавшей в 2015 и 2016 году и позволявшей заказчику при определенных условиях списывать или предоставлять отсрочку в уплате неустойки (штрафа, пени). Представляется, что указанное правило может быть введено для применения на постоянной основе [7]. Кроме всего прочего, нельзя не отметить несовершенств законодательного регулирования самой процедуры начисления и исчисления неустойки. В настоящее время вопрос расчета суммы неустойки, начисляемой поставщику, регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 30
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
августа 2017 г. № 1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063» (далее - Правила). Указанные Правила пришли на смену правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября № 1063, и были призваны исправить имевшиеся в них недостатки [7, 8, 9].
Необходимо отметить, что новые Правила устранили главный недостаток существовавшего ранее порядка, а именно формулу расчета неустойки, вызывавшей затруднения при ее применении, в частности при расчете коэффициента К. Кроме того, новые Правила установили паритетные начала при расчете неустойки для заказчика и для поставщика (подрядчика, исполнителя).
Вместе с тем, ряд существовавших ранее правовых проблем сохранились и в новых Правилах. В соответствии с п. 10 Правил пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Правовая неопределенность возникает при расчете базы для начисления неустойки. С одной стороны, уменьшение цены контракта на сумму пропорциональную объему обязательств, фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) отражает выработанный правоприменительной практикой подход, в соответствии с которым начисление неустойки на общую сумму государственного контракта без учета надлежащего исполнения части работ противоречит принципу юридического равенства, предусмотренному п. 1 ст. 1 ГК РФ, поскольку создает преимущественные условия кредитору,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
которому, следовательно, причитается компенсация не только за неисполненное в срок обязательство, но и за те работы, которые были выполнены надлежащим образом. Между тем превращение института неустойки в способ обогащения кредитора недопустимо и противоречит ее компенсационной функции [4].
Однако, данный вывод сделан из ситуации, в которой стороны согласовали исполнение обязательства по частям, то есть предусмотрели в государственном контракте этапы выполнения работ. В ситуации же когда этапы работ не выделяются, определение «объема обязательства, фактически исполненного поставщиком», о котором говорится в Постановлении № 1042, не представляется столь однозначным. В первую очередь речь идет о договорах строительного подряда, в которых этапы работ не выделяются, но в целях осуществления расчетов между сторонами предусмотрена ежемесячная приемка и оплата выполненных работ [5]. В данном случае ежемесячное подписание актов выполненных работ (чаще всего составляемых по форме КС-2) не свидетельствует о частичном выполнении подрядчиком государственного контракта, прежде всего потому, что до тех пор, пока работы по договору строительного подряда не выполнены до конца, объект не введен в эксплуатацию, такие работы лишены для заказчика потребительской ценности, поскольку их результат не может использоваться надлежащим образом. При указанных обстоятельствах суды неоднократно приходили к выводу о необходимости начисления неустойки исходя из общей цены государственного контракта [6].
Таким образом, становится очевидным, что правила расчета неустойки, установленные Постановлением № 1042, не адаптированы в полной мере ко всем видам договорных обязательств, вытекающих из государственных контрактов на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. В этой связи представляется целесообразным установить в Постановлении
№ 1042 специальные правила неустойки для разного вида договорных обязательств: поставки, подряда, оказания услуг. При этом, в частности, при установлении базы для начисления неустойки за ненадлежащее исполнение государственного контракта на выполнение подрядных работ, определить, что регулярная приемка выполненных работ с подписанием соответствующих актов, должна учитываться при определении объема выполненных подрядчиком работ [2].
Кроме того, представляется целесообразным проработать вопрос о применении различ-
ных коэффициентов для контрактов с разными сроками исполнения. Очевидно, что риски для поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по контрактам с коротким сроком исполнения намного меньше, чем для организаций, исполняющих многолетние контракты, поскольку цена контракта остается фиксированной, а затраты на его реализацию возрастают [1].
Заключение
Анализ законодательства и правоприменительной практики по вопросу применения штрафных санкций позволяет сделать вывод о продолжающемся состоянии недостаточной уре-гулированности настоящих отношений. Стороны государственного контракта повсеместно сталкиваются с неопределенностью в применении тех или иных положений. Вместе с тем актуальные вопросы применения штрафных санкций не находят своего разрешения в многочисленных разъяснениях регулирующих органов, а правоприменитель, порой, приходит к выводам, которые основываются прежде всего на общих принципах гражданского законодательства.
Подобное положение дел не отвечает запросам системы отношений по государственному заказу, которая требует значительной определенности. Представляется необходимым активизировать работу по более детальной проработке положений законодательства, регулирующих названную сферу. Вместе с тем, крайне необходимо соблюдать баланс между регулированием общим и специальным, не забывать об общих нормах, регулирующих гражданский оборот.
Вопросы исполнения контракта (равно как и его неисполнения) лежат в плоскости, прежде всего, гражданского законодательства. Вместе с тем необходимость взыскания штрафных санкций вызвана необходимостью защиты публичного интереса, защиты экономических интересов государства и муниципальных образований. Представляется необходимым проведение работы по системному реформированию института ответственности сторон государственного контракта. Так в целях стабилизации экономических отношений и недопущения ситуации при которой в случаях взыскания заказчиками неустоек поставщики (подрядчики, исполнители) товаров, работ, услуг для государственных нужд могут проявлять признаки несостоятельности, возможно рассмотреть вопрос о доработке Постановления № 1042, в котором, в частности, учесть специфику разных видов договорных обязательств (поставка товара, выполнение работ, оказание услуг), а также срок исполнения государственного контракта.
Список литературы:
[1] Гражданский кодекс Российской Федерации.
[2] Письмо Министерства Финансов Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 02-02-07/66867 «О порядке применения неустойки (пени) в случае ненадлежащего исполнения (неисполнения) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом».
[3] Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г.).
[4] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июля 2014 г. № 5467/14.
[5] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 марта 2016 г. № Ф08-1193/16.
[6] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2016 г. № 15АП-1869/16.
[7] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
[8] Постановление Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» (утратило силу).
[9] Постановление Правительства РФ от 30 августа 2017 г. № 1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063».
Spisok literatury:
[1] Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Feder-
acii.
[2] Pis'mo Ministerstva Finansov Rossijskoj Federacii ot 24 dekabrya 2014 g. № 02-0207/66867 «O poryadke primeneniya neustojki (peni) v sluchae nenadlezhashchego ispolneniya (neispolneniya) postavshchikom (podryadchikom, ispolnitelem) obyazatel'stv, predusmotrennyh kontraktom».
[3] Obzor sudebnoj praktiki primeneniya zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii o kontrakt-noj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i munici-pal'nyh nuzhd (utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 28 iyunya 2017 g.).
[4] Postanovlenie Prezidiuma Vysshego Arbi-trazhnogo Suda RF ot 15 iyulya 2014 g. № 5467/14.
[5] Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Seve-ro-Kavkazskogo okruga ot 16 marta 2016 g. № F08-1193/16.
[6] Postanovlenie Pyatnadcatogo arbitrazhnogo apellyacionnogo suda ot 28 aprelya 2016 g. № 15AP-1869/16.
[7] Federal'nyj zakon ot 5 aprelya 2013 g. № 44-FZ «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosu-darstvennyh i municipal'nyh nuzhd».
[8] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 25 noy-abrya 2013 g. № 1063 «Ob utverzhdenii Pravil opredeleniya razmera shtrafa, nachislyaemogo v sluchae nenadlezhashchego ispolneniya zaka-zchikom, postavshchikom (podryadchikom, ispol-nitelem) obyazatel'stv, predusmotrennyh kontrak-tom (za isklyucheniem prosrochki ispolneniya obyazatel'stv zakazchikom, postavshchikom (podryadchikom, ispolnitelem)), i razmera peni, nachislyaemoj za kazhdyj den' prosrochki ispol-neniya postavshchikom (podryadchikom, ispol-nitelem) obyazatel'stva, predusmotrennogo kon-traktom» (utratilo silu).
[9] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30 avgusta 2017 g. № 1042 «Ob utverzhdenii Pravil opredeleniya razmera shtrafa, nachislyaemogo v sluchae nenadlezhashchego ispolneniya zaka-zchikom, neispolneniya ili nenadlezhashchego ispolneniya postavshchikom (podryadchikom, ispolnitelem) obyazatel'stv, predusmotrennyh kontraktom (za isklyucheniem prosrochki ispol-neniya obyazatel'stv zakazchikom, postavshchikom (podryadchikom, ispolnitelem), i razmera peni, nachislyaemoj za kazhdyj den' prosrochki ispolneniya postavshchikom (podryadchikom, ispolnitelem) obyazatel'stva, predusmotrennogo kontraktom, o vnesenii izmenenij v postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 15 maya 2017 g. № 570 i priznanii utrativshim silu postanov-leniya Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 25 noyabrya 2013 g. № 1063».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2019
