CC BY
89№ 4. С. 195-200. 195-200.
Государственная служба и кадры. 2021 State service and personnel. 2021;(4): С Научная статья УДК 343
https://doi.org/10.24411/2312-0444-2021-4-195-200
NIION: 2012-0061-04/21-047 MOSURED: 77/27-008-2021-04-247
Проблемы взаимодействия территориальных органов МВД России с иными правоохранительными структурами и органами власти субъектов Российской Федерации в процессе обеспечения региональной безопасности
Игорь Юрьевич Захватов1, Светлана Анатольевна Потапова2
1 2 Академия управления МВД России, Москва, Россия
1 zakhvatov-iu@mail.ru
2 potapova.18@mail.ru
Аннотация. В научной статье обсуждаются вопросы о взаимном содействии полиции, иных органов государства и институтов гражданского общества в процессе обеспечения защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка. Проводится анализ подходов к определению взаимодействия территориальных органов МВД России с иными субъектами обеспечения правопорядка и общественной безопасности, дается определение системы региональной безопасности. Рассматривается порядок осуществления взаимодействия территориальных органов МВД России с региональными структурами иных федеральных органов государственной власти при возникновении чрезвычайных ситуаций и чрезвычайных обстоятельств.
Ключевые слова: взаимодействие, правоохранительные структуры, правоохранительная деятельность, органы государства, институты гражданского общества, органы власти, региональная безопасность.
Для цитирования: Захватов И.Ю., Потапова С.А. Проблемы взаимодействия территориальных органов МВД России с иными правоохранительными структурами и органами власти субъектов Российской Федерации в процессе обеспечения региональной безопасности // Государственная служба и кадры. 2021. № 4. С. 195—200. ЬИрБ:// doi.org/10.24411/2312-0444-2021-4-195-200.
Original article
Problems of interaction of territorial bodies of the Ministry of internal affairs of Russia with other law enforcement agencies and authorities of the subjects of the Russian Federation in the process of ensuring regional security
Igor' Yu. Zahvatov1, Svetlana A. Potapova2
1 2 Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow, Russia
1 zakhvatov-iu@mail.ru
2 potapova.18@mail.ru
Abstract. The scientific article discusses the issues of mutual assistance of the police, other state bodies and civil society institutions in the process of ensuring the protection of citizens' rights and freedoms, compliance with law and order. The analysis of approaches to determining the interaction of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia with other subjects of law enforcement and public security is carried out, the definition of the regional security system is given. The order of interaction of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia with regional structures of other federal bodies of state power in the event of emergencies and extraordinary circumstances is considered.
Keywords: interaction, law enforcement agencies, law enforcement activities, state bodies, civil society institutions, authorities, regional security.
For citation: Zakhvatov I.Yu., Potapova S.A. Problems of interaction of territorial bodies of the Ministry of internal affairs of Russia with other law enforcement agencies and authorities of the subjects of the Russian Federation in the process of ensuring regional security // State service and personnel. 2021; (12): 195—200. (In Russ.). https://doi.org/ 10.24411/2312-0444-2021-4- 195-200.
© Захватов И.Ю., Потапова С.А. М., 2021.
№ 4/2021
Одним из основных принципов деятельное ти полиции является взаимодействие и со трудничество. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № Э-ФЗ полиция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, гражданами и организациями [7]. Одновременно полиции даны полномочия использовать возможности общественных организаций и объединений, муниципальных и государственных органов. Заметно, что речь идет здесь о взаимном содействии полиции, иных органов государства и институтов гражданского общества в процессе обеспечения защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также выполнения иных возложенных на полицию обязанностей. Иными словами, о взаимодействии.
При анализе подходов к определению взаимодействия территориальных органов МВД России с иными субъектами обеспечения правопорядка и общественной безопасности следует учитывать, что изучению категории «взаимодействие» в различных областях знаний посвящено значительное количество научных исследований. В то же время главным из них является философское понимание этого термина, согласно которому указанное определение «отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого» [11].
Взаимодействие выступает как интегрирующий фактор, следствием которого является объединение усилий его участников для достижения определенного результата.
С учетом того, что полиция является одним из основных субъектов охраны правопорядка на территории конкретного субъекта Российской Федерации, ее взаимодействие с другими правоприменительными структурами можно рассматривать как регламентированный правовыми нормами и реализуемый совместно, согласованно по целям, задачам, методам и средствам их достижения способ нейтрализации внутренних и внешних угроз обществу и государству, т.е. способ обеспечения региональной безопасности.
Проблема в том, что действующее законодательство не содержит понятия «региональная безопасность», не определен и перечень субъектов ее обеспечения. Кроме того, не имеют разграничения сферы ответственности в аспекте обеспечения региональной безопасности, при этом не учитываются предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
предметы их совместного ведения. Тем не менее, учитывая объективную необходимость данной категории, под «системой региональной безопасности» следует понимать совокупность мероприятий по обеспечению безопасности конкретного субъекта Российской Федерации.
Этот недостаток присущ и действующей Стратегии национальной безопасности, в которой определены основные элементы национальной безопасности (государственная, общественная, экологическая и др.), но в то же время не установлена компетенция государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению указанных компонентов [1].
Между тем институциональная составляющая системы региональной безопасности, в связи с ее комплексным характером, представлена такими субъектами, как органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные и иные объединения и организации, а также физические лица. Однако совместная реализация задач по обеспечению региональной безопасности взаимодействующими субъектами требует соблюдения ряда условий. К ним относятся, прежде всего, следование общим целям через соответствующие, присущие субъектам виды деятельности.
Поэтому, если говорить о взаимодействии полиции с другими субъектами (правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, юридическими и физическими лицами), осуществляемом в процессе обеспечения региональной безопасности, главными задачами и направлениями работы полиции и органов внутренних дел в целом по-прежнему остаются обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений.
Обязательным условием взаимодействия является самостоятельность субъектов в выборе предусмотренных законом форм и методов участия в совместной деятельности, а также ответственность за результаты работы. При этом взаимодействие строится на паритетных началах. Субординационных отношений здесь нет. Связи взаимодействия горизонтальны. Лишь на этой основе осуществляется комплексное использование сил и средств, имеющихся в распоряжении взаимодействующих субъектов.
Вопрос взаимодействия органов внутренних дел полиции с иными правоохранительными органами, а также органами местного самоуправления всегда находился в центре внимания руко-
№ 4/2021
водства страны, хотя можно отметить и недостаточный уровень правового обеспечения данных взаимоотношений, наличие пробелов в организационном механизме взаимодействия.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшие должностные лица субъектов Федерации наделены полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Необходимость тесных контактов органов внутренних дел с иными государственными органами, муниципалитетами, со средствами массовой информации, общественными организациями и гражданами подтверждена и более поздними актами главы государства и Правительства Российской Федерации, например, в форме координационных совещаний по обеспечению правопорядка, комиссий по противодействию экстремизму, антикоррупционных, антинаркотических, антитеррористических комиссий, оперативных штабов (органов управления, создаваемых для пресечения террористических актов, а также для планирования и управления контртеррористическими операциями), комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности [2; 3; 4; 5; 6].
В субъектах Российской Федерации действуют и другие коллегиальные органы, в круг работы которых входят разного рода вопросы обеспечения национальной безопасности и реализации региональной политики. Такие коллегиальные органы осуществляют межсистемную координацию, поэтому их можно определить как «субъекты обеспечения региональной безопасности межотраслевой компетенции».
Так, советы безопасности функционируют в Челябинской, Белгородской областях, Республике Дагестан; комитеты по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения — в Волгоградской и Саратовской областях; государственный комитет по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения — в Республике Саха (Якутия); государственный комитет по обеспечению безопасности жизнедеятельности и общественной безопасности — в Республике Карелия; главные управления региональной безопасности — в Московской и Тверской областях; департаменты
региональной безопасности — в Нижегородской и Ярославской областях; комитет региональной безопасности — в Курской области; управления по вопросам безопасности и правопорядка — в Кабардино-Балкарской Республике и Тамбовской области.
Статус указанных органов определен положениями, утверждаемыми указами либо постановлениями глав субъектов, и относятся к органам региональной безопасности особой компетенции, т.е. к органам, осуществляющим определенные функции (правовые, организационные, административные, разрешительные, контрольные и др.) в установленной сфере.
Вместе с тем в ряде субъектов данные органы упразднены (Республики Тыва, Бурятия, Ставропольский край), в других регионах России (Воронежская, Иркутская области, г. Севастополь) их статус и полномочия сохранены, однако они фактически не выполняют своих функций.
К этому можно относиться по-разному, но, впрочем, органы государственной власти субъектов России вправе сами решать, какими должны быть территориальные механизмы обеспечения региональной безопасности.
Именно поэтому руководителям территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации при решении задач охраны общественного порядка приходится все чаще, без «оглядки» на региональные органы государственной власти и тем более на глав муниципальных образований, обращать внимание на развитие тесных контактов с другими правоохранительными структурами, в первую очередь с территориальными органами и частями Федеральной службы войск Национальной гвардии (далее — ФСВНГ).
Федеральный закон «О войсках Национальной гвардии Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ определил задачи войск Национальной гвардии, среди которых названы участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, в борьбе с терроризмом и экстремизмом, в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции [8].
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 подразделения и органы ФСВНГ могут быть включены в состав группировки сил и средств, создаваемой для проведения контртеррористической операции (далее — КТО) [9].
При этом руководителем КТО, осуществляющим единое управление силами и средствами, является руководитель (должностное лицо) федерального органа исполнительной власти в об-
№ 4/2021
ласти обеспечения безопасности, а все силовики, привлекаемые для проведения КТО, находятся в его непосредственном подчинении [10].
Эффективность борьбы с терроризмом действительно повысилась при взаимодействии территориальных органов МВД России с ФСВНГ. Во многом благодаря этому распространению терроризма и экстремизма, который является питательной средой для террористических организаций и иностранных спецслужб, стремящихся дестабилизировать Россию, был поставлен надежный заслон. Число пособников терроризма и лиц, замышляющих экстремистские и террористические действия, было сведено к минимуму.
В особом порядке осуществляется взаимодействие территориальных органов МВД России с региональными структурами иных федеральных органов государственной власти при возникновении чрезвычайных ситуаций и чрезвычайных обстоятельств.
В зависимости от характера угроз (к ним относятся стихийные бедствия, промышленные аварии, террористические акты, массовые беспорядки и др.) взаимодействующими органами являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (возглавляемые высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, координирующие работу органов исполнительной власти), оперативные штабы (возглавляемые либо руководителями органов безопасности, либо органами внутренних дел).
Органы повседневного управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на региональном уровне организуют взаимодействие с иными органами при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. В субъектах Российской Федерации такими органами выступают центры управления в кризисных ситуациях ГУ МЧС России.
Как справедливо отмечает А.В. Снеговой, «что касается планирования, организации выполнения решений, координации и взаимодействия, контроля и в целом управления силами и средствами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, то такую функцию мог бы взять на себя единый межведомственный оперативный штаб» [12, с. 68].
Руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти мог бы осуществлять командование деятельностью межведомственного оперативного штаба региона в соответствии с установленными законодательством полномочиями. Однако в системе регио-
нальной безопасности одним из субъектов взаимодействия являются муниципалитеты, которые за организацию охраны общественного порядка в селе (или нескольких селах), районах, городах, городских районах также несут определенную ответственность.
В то же время ни Правительство Российской Федерации как высший исполнительный коллегиальный орган государственной власти, ни представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации не реализуют свое право законотворческой инициативы по разрешению коллизии, при которой федеральным законом фактически «заморожена», т.е. без определения точного времени отсрочена, конституционная функция местного самоуправления по охране общественного порядка.
Так, взаимодействие органов МВД России на уровне субъектов с другими субъектами безопасности требует дальнейшего улучшения в правовом и организационном аспектах, а именно, в рамках конкретной дифференциации полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения региональной безопасности.
Представляется целесообразной также и возможность законодательного определения правового статуса региональных органов (советов безопасности, комитетов по обеспечению безопасности жизнедеятельности и др.), которые принимают участие в обеспечении безопасности.
Совершенствование правовых основ взаимодействия органов внутренних дел с иными правоохранительными и контролирующими органами по обеспечению региональной безопасности, по нашему мнению, требует внесения изменений в Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, направленных на приведение их правоохранительных полномочий в соответствие со складывающейся обстановкой в субъектах Российской Федерации, с изменениями в структуре угроз национальной безопасности, что позволит повысить эффективность взаимодействия с иными субъектами обеспечения региональной безопасности, участвующими в противодействии наиболее опасным видам преступной деятельности, — экстремизму, терроризму, организованной преступности, незаконному обороту наркотиков, коррупции.
Вместе с тем только инициативы и творческого подхода практических работников управленческих звеньев территориальных органов МВД
№ 4/2021
России по субъектам Российской Федерации, а тем более на районном уровне, часто бывает недостаточно. Необходимо уточнение роли штабов в координации и методическом обеспечении деятельности структурных подразделений территориальных органов внутренних дел по участию в разработке и реализации программ в целом или их конкретных мероприятий.
Основой конструктивного взаимодействия (сотрудничества) территориальных органов МВД России по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти может стать также комплексно-целевое программирование антикриминальных мер, но лишь при условии квалифицированного, а не формального подхода к инициированию, разработке и последующей реализации программ правоохранительной направленности как средства оптимизации и упорядочения взаимоотношений органов внутренних дел, территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в правоохранительной сфере.
Список источников
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 // http://www.consultant.ru/ document/
2. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 // http://www.consultant.ru/document/
3. О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26.07.2011 № 988 // http://www.consultant.ru/document/
4. О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 // http://www.consultant.ru/document/
5. О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров: Указ Президента РФ от 18.10.2007 № 1374 // http://www.consultant.ru/document/
6. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 // http://www.consultant.ru/document/ Дата обращения: 28.10.2021)
7. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (действ. ред.) // http://www.consultant. ru/document/ (Дата обращения: 21.10.2021)
8. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ // http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения: 20.10.2021)
9. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-Ф3 // http:// www.consultant.ru/document/ (Дата обращения: 20.10.2021)
10. О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности: Федеральный закон от 06.07.2016 № 3 74-ФЗ // http:// www.consultant.ru/document/
11. Организация управления органами внутренних дел: Учебник. 2-е изд., доп. и перераб. / Под общ. ред. A.M. Кононова, И.Ю. Захватова. М.: ДГСК МВД России, 2017. 296 с.
12. Снеговой А.В. Выполнение задач при чрезвычайных обстоятельствах как одно из направлений деятельности полиции // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1 (37).
References
1. On the National Security Strategy of the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation № 400 dated 02.07.2021 // http://www.consultant.ru/document/
2. On additional measures to ensure law and order: Decree of the President of the Russian Federation dated 11.12.2010 № 1535 // http:// www.consultant.ru/document/
3. On the Interdepartmental Commission on Countering Extremism in the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation № 988 dated 26.07.2011 // http://www.consultant. ru/document/
4. On measures to improve the organization of activities in the field of anti-corruption: Decree of the President of the Russian Federation № 364 dated 15.07.2015 // http://www.consultant.ru/ document/
5. On additional measures to counteract the illicit trafficking of narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors: Decree of the President of the Russian Federation № 1374 of 18.10.2007 // http://www.consultant.ru/ document/
6. On the Unified State system of prevention and liquidation of emergency situations: Decree of the Government of the Russian Federation №. 794 dated 30.12.2003 // http://www.consultant.ru/ document / Accessed: 10/28/2021)
№ 4/2021
7. About the police: Federal Law № 3-FZ of 07.02.2011 (valid ed.) // http://www.consultant. ru/document / (Accessed: 10/21/2021)
8. On the troops of the National Guard of the Russian Federation: Federal Law № 226-FZ of 03.07.2016 // http://www.consultant.ru/document / (Accessed: 10/20/2021)
9. On combating terrorism: Federal law dated 06.03.2006 № 35-FZ // http://www.consultant.ru/ document/ (date of access: 20.10.2021)
10. On amendments to the Federal law «On countering terrorism» and certain legislative acts of the Russian Federation regarding the establishment of additional measures to counter
terrorism and ensure public safety: Federal law dated 06.07.2016 № 374-FZ // http://www. consultant.ru/document/
11. Organization of management of internal affairs bodies: Textbook. 2nd ed., supplement and revision. / Under the general editorship of A.M. Kononov, I.Yu. Grabatova. M.: DGSK of the Ministry of internal affairs of Russia, 2017. 296 p.
12. Snegovoy A.V. Performing tasks in emergency circumstances as one of the areas of police activity // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 1 (37).
Информация об авторах
Зхватов И.Ю. — кандидат юридических наук, доцент Потапова С.А. — кандидат юридических наук, доцент
Information about the authors
Zakhvatov I.Yu. — candidate of law, associate professor Potapova S^. — candidate of law, associate professor
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов. Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 11.10.2021; одобрена после рецензирования 08.11.2021; принята к публикации 14.11.2021.
The article was submitted 11.10.2021; approved after reviewing 08.11.2021; accepted for publication 14.11.2021.
№ 4/2021
