CC BY
185Закон и право. 2021. № 12. С. 200-205. Law and legislation. 2021;(12):200-205.
Научная статья
УДК 343 NIION: 1997-0063-12/21-051
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-200-205 MOSURED: 77/27-001-2021-12-251
К вопросу о взаимодействии органов внутренних дел Российской Федерации с иными субъектами правоохранительной деятельности
Светлана Анатольевна Потапова
Академия управления МВД России, Москва, Россия, potapova.18@mail.ru
Аннотация. В научной статье обсуждаются проблемы организации внешнего взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и иных правоохранительных структур. Предлагается перечень принципов управления, выводятся факторы, его обусловливающие. Дается авторское определение взаимодействия субъектов правоохранительной деятельности.
Ключевые слова: внешнее взаимодействие, правоохранительные структуры, правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, субъекты и задачи взаимодействия.
Для цитирования: Потапова С.А. К вопросу о взаимодействии органов внутренних дел Российской Федерации с иными субъектами правоохранительной деятельности // Закон и право. 2021. № 12. С. 200—205. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-200-205.
Original article
On the issue of the interaction of the internal affairs bodies of the Russian Federation with other subjects
Svetlana A. Potapova
Management Academy of Ministry of internal affairs of the Russian Federation,
Moscow, Russia, potapova.18@mail.ru
The scientific article discusses the problems of organizing external interaction between the internal affairs bodies of the Russian Federation and other law enforcement agencies. A list of management principles is proposed, the factors that determine it are deduced. The author's definition of interaction of subjects of law enforcement activity is given.
Keywords: external interaction, law enforcement agencies, law enforcement activities, law enforcement agencies, subjects and tasks of interaction.
For citation: Potapova S.A. On the issue of the interaction of the internal affairs bodies of the Russian Federation with other subjects // Law and legislation. 2021;(12): 200—205. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2021-12-200-205.
Гостояние правопорядка в Российской Федерации, с учетом того, что на первом '^»«'•месте среди задач правоохранительных органов находится защита прав и свобод человека, требует адекватного противодействия преступности, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Это одна из внутренних функций государства, именуемая «правоохранительная функ-
© Потапова С.А. М., 2021
ция», или «правоохранительная деятельность», в целях осуществления которой любое государство создает свои специальные — правоохранительные органы.
В нашей стране государственный механизм охраны правопорядка также представлен системой правоохранительных органов Российской Федерации. Отметим, однако, что само понятие «правоохранительные органы» российское законодательство не раскрывает. Отсутствует в нем и перечень таких органов.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
В статье 72 Конституции Российской Фе де рации лишь указано, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат» [1]. Вместе с тем данное словосочетание активно используется как в правотворчестве, так в науке и юридической практике.
То же самое можно сказать о «правоохранительной деятельности», осуществляемой различными органами государственной власти во исполнение требований Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательств и других нормативных правовых актов, формы деятельности государства при помощи применения юридических мер воздействия, к которым принято относить, в том числе, меры государственного принуждения.
Правоохранительную деятельность, в широком смысле, осуществляют все государственные органы, даже те, для которых она не является основной. Но именно правоохранительным органам присущ институт принуждения, поскольку именно они относятся к государственным структурам, призванным осуществлять борьбу с преступностью , для них данная работа является приоритетным направлением деятельности.
Иными словами, к правоохранительным органам в Российской Федерации относят специальные органы, которые в соответствии с законодательством вправе осуществлять уголовно-процессуальную (включая судебно-следствен-ную), оперативно-розыскную, административно -практическую, предупредительно -профилактическую, прокурорскую либо деятельность иной направленности, но она так или иначе связана, как уже отмечено, с государственным принуждением.
В юридической науке давно сложилось представление, что правоохранительные органы — это государственные органы, специально предназначенные для реализации одного из направлений правоохранительной деятельности.
Так, Н.Е. Ильина полагает, что «...под правоохранительным органом следует понимать специально учрежденный орган государственной власти, опирающийся в необходимых случаях на меры принуждения, выполняющий правоохранительную функцию, целью которого является обеспечение соблюдения законности и правопорядка в обществе и государстве в целом посредством решения круга определенных задач, специальных функций по охране и защите прав,
свобод и законных интересов граждан и организаций» [7, с. 262—265].
Это мнение подтверждает анализ иных источников, что позволяет сформулировать определение «правоохранительных органов» как группы органов государства, которые наделены полномочиями осуществлять в пределах своей компетенции деятельность, связанную с охраной прав, свобод личности, общества и государства от противоправных действий, а также деятельность по противодействию преступности, обеспечению законности и правопорядка посредством применения мер государственного принуждения.
Систему правоохранительных органов Российской Федерации составляют суды, прокуратура, Следственный комете т Российской Федерации, Федеральная служба без опасности, Министерство внутренних дел, МЧС России, Федеральная служба исполнения наказаний и иные органы государства. От их совместной слаженной работы во многом зависит эффект в реализации правоохранительной функции государства. Из этого следует, что важнейшим средством повышения эффективности этой деятельности, одним из принципов правоохраны является взаимодействие ее субъектов.
Несмотря на постоянное внимание руководства страны к вопросам развития правоохранительной системы, необходим дальнейший поиск путей совершенствования работы органов внутренних дел Российской Федерации — ключевого звена системы правоохранительных органов страны, включая выстраивание оптимальных схем взаимодействия всех участников совместной деятельности по обеспечению правопорядка.
Проблема в том, что специфика правовой регламентации стратегии и тактики деятельности таких органов неизбежно приводит к определенной разрозненности, что не способствует единству в достижении общей цели — защищенности населения России от преступных посягательств.
При наличии множества разноплановых теоретических концепций, предлагающих различное решение этой проблемы, практика межведомственного взаимодействия в правоохранительной сфере свидетельствует о наличии значительного количества пробелов как нормативного правового характера, так и в плане организации совместной работы.
Например Закон Российской Фе де рации «О прокуратуре Российской Фе де рации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 определяет, что Генераль-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
ный прокурор Российской Фе де рации и подчиненные ему прокуроры координируют, т.е., по сути, организуют совместную деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов ФСБ, таможенных и других правоохранительных органов [2].
Но ни для кого не секрет, что это казалось бы важнейшее полномочие прокуратуры часто реализуется формально. Координационные мероприятия, которые призваны организовывать прокурорские органы, проводятся от случая к случаю и не способны ощутимо влиять на состояние правопорядка в конкретном регионе, городе, районе.
Между тем для эффективного функционирования системы правоохранительных органов нужна согласованность совместных действий ее составляющих. Взаимодействие становится здесь ключевой идеей, основополагающим принципом.
Напомним, принцип — это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.д. Именно основанный на этих принципах процесс взаимного влияния друг на друга субъектов взаимодействия приводит к созданию системных связей.
Итак, становится понятным, что взаимодействие в сфере правоохраны — это слаженные взаимосогласованные действия органов и подразделений, входящих в правоохранительную систему государства, предпринимаемые в интересах взаимодействующих сторон с целью решения общих задач.
Понятие «взаимодействие» в научной литературе имеет множество определений, что можно объяснить трудностью его изучения, полемичностью и разнообразием сторон и аспектов взаимодействия.
Философия определяет «взаимодействие» как «объективную и универсальную форму движения, развития, определяющую существование и структурную организацию любой материальной системы» [6].
Социологическая наука рассматривает взаимодействие как «систему взаимообусловленных социальных действий, связанных циклической зависимостью, при которой действие одного субъекта является одновременно причиной и следствием ответных действий других субъектов» [8, с. 69].
В Толковом словаре общеупотребительной лексики, созданном советским лингвистом С.И. Ожеговым, взаимодействие трактуется как «взаимная связь двух явлений, взаимная поддержка».
В общем, категорию «взаимодействие» можно рассматривать как скоординированную деятельность двух или более субъектов, направленную на достижение общих целей; состояние взаимодействующих субъектов, характеризую -щееся их непрерывным воздействием друг на друга и взаимовлиянием.
Так, Е.Ф. Яськов определяет взаимодействие как взаимное оказание различной помощи как на основе существующей нормативно-правовой базы, так и на основе доверительных отношений между сотрудниками, структурными подразделениями, как внутри организации, так и за ее пределами, а также между самими организациями, органами внутренних дел; или как вытекающее из разделения функций, полномочий и взаимных обязательств совместное участие и общение сотрудников, подразделений, организаций и органов в процессе осуществления ими своей не посредственной деятельности [9, с. 31].
Взаимодействие, с учетом того, кто с кем взаимодействует, делится на внутреннее (внутрисистемное) и внешнее (внесистемное). Во внешнем взаимодействии, которое в теории управления также называется межсистемным (внесистемным), устанавливаются контакты и оказывается соответствующая помощь между сотрудниками, структурными подразделениями и организациями, входящими в различные правоохранительные ведомства. Примером может послужить взаимодействие сотрудников МВД, ФСИН, ФСБ, ФНС, ФССП России и др.
Внешнее взаимодействие может подразделяться на три подвида: горизонтальное, диагональное и вертикальное. Горизонтальное взаимодействие происходит между сотрудниками или структурными подразделениями, находящимися на одном уровне управления.
В случае диагонального взаимодействия сотрудники или структурные подразделения, во-первых, находятся на разных уровнях управления, а, во-вторых, относятся к разным подсистемам. Так, взаимодействие диагонального типа может быть между оперуполномоченным одного из подразделений полиции и руководителем следственного подразделения.
Вертикальное взаимодействие происходит между должностными лицами или структурными подразделениями, находящимися не только на разных уровнях управления, но и входящими в одно и ту же отраслевую подсистему, например, взаимодействие между оперуполномоченными уголовного розыска, работающими в тер-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
риториальных органах МВД России различных уровней.
В то же время не обходимо иметь в виду, что вертикальное взаимодействие не может быть между исполнителем и его непосредственным руководителем. Между этими двумя должностными лицами существуют субординационные отношения, т.е. отношения власти и подчинения. Можно говорить лишь о субординационных началах, присущих процессу организации взаимодействия, поскольку, как утверждает A.A. Аксе нов, организация взаимодействия в органах внутренних дел — это управленческая деятельность, направленная на организацию функционирования взаимодействующих служб и подразделений, согласование и объединение усилий и возможностей, использование преимуществ их совместной деятельности в целях наиболее успешного решения общих задач [5].
При взаимодействии вертикальном или любом другом отношения носят партнерский характер, где никто не выступает в роли руководителя, хотя по своему должностному статусу кто-то из взаимодействующих лиц может быть руководителем какого-либо структурного подразделения (управления, отдела, отделения).
В зависимости от особенностей складывающихся в правоохранительных органах взаимоотношений сотрудников, специфики их компетенции принято разделять субъекты внешнего взаимодействия на следующие группы:
■ государственные органы, осуществляю -щие правоохранительные функции, например, прокуратура, ФСБ и др.;
■ органы юстиции и суды;
■ государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (различные государственные и ведомственные инспекции, федеральная налоговая служба и т.д.);
■ международные правоохранительные организации.
Наиболее полное , объективное и всестороннее решение поставленных перед правоохранительными органами задач возможно только при взаимодействии со всеми перечисленными группами субъектов.
Территориальные МВД России — основное звено системы органов внутренних дел — в процессе поддержания правопорядка и обеспечения безопасности взаимодействуют практически со все ми правоохранительными органами. Обеспечение законности и безопасности является одним из основных условий (принципов)
внешнего взаимодействия органов внутренних дел. Инвариантно друг от друга ни одна государственная структура существовать не может. Все организованные системы, к которым относятся и правоохранительные органы, включая органы внутренних дел, с учетом их миссии и цели функционирования, связаны между собой.
Особо следует отметить п. 7 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, который гласит, что: «МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями» [4].
Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ в качестве самостоятельного принципа выделяет принцип взаимодействия и сотрудничества, смысл которого заключается в том, что полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами, использует возможности данных органов и в пределах своих полномочий оказывает им содействие в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также осуществляет взаимодействие с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями в соответствии с международными договорами [3].
При этом Федеральный закон «О полиции» закрепляет «встречные обязательства» сторон взаимодействия, предусматривая, что полиция при выполнении возложенных на не е обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке , установленном законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 10), а также то, что государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4 ст. 10).
Наряду с этим Федеральный закон «О полиции» устанавливает обязанность полиции в пределах своих полномочий оказывать содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, со-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
блюдения законности и правопорядка, а также оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3 ст. 10).
Необходимость взаимодействия территориальных органов МВД России с иными правоохранительными и контролирующими органами обусловлена:
■ объективной потребностью взаимодействия всей системы с внешней средой функционирования;
■ комплексным характером задач, стоящих перед государством в целом;
■ географией и уровнем распространения преступлений и иных правонарушений и общностью задач в борьбе с ними правоохранительных органов;
■ сложностью и отраслевыми особенностями деятельности по решению задач правоохранительной направленности;
■ разнообразием приемов, способов и направлений деятельности взаимодействующих субъектов правоохраны при решении единых задач.
Отлаженной деятельностью территориальных органов МВД России во взаимодействии со всеми государственными и местными органами власти достигается эффективная охрана общественного порядка и надежное обеспечение общественной безопасности. Для обеспечения высокого качества организации охраны общественного порядка и общественной безопасности необходимы скоординированные усилия все х субъектов, участвующих в этой деятельности.
Необходимость объединения усилий правоохранительных структур определяется потребностью в комплексном подходе к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при наличии различных субъектов компетенции и полномочий органов государственной власти, недостаточности ресурсов для конкретного ведомства и т.д. Все это определяет основные формы взаимодействия, связанные с обменом информацией, совместным планированием правоохранительных мероприятий и их реализацией.
Взаимодействие территориальных органов МВД России с другими правоохранительными и контролирующими органами должно строиться на соблюдении определенных основополагающих принципов. Это определяет цели и задачи, характер и виды мероприятий, круг субъектов и объектов деятельности в данной сфере.
Иными словами, принципы — это закрепленные или отраженные в специальных нормативных правовых актах, выработанные на практике ориентиры, на основе которых территориальные органы МВД России осуществляют взаимодействие с иными контролирующими и правоохранительными органами. Среди основных принципов выделим следующие :
■ принцип законности — указанный принцип считается основным в рамках взаимодействия ОВД и других правоохранительных структур и означает, что взаимодействие должно осуществляться только в соответствии с нормами законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих как общую деятельность, так и порядок функционирования другого правоохранительного органа в отдельности;
■ принцип независимости — усматривается в границах зон ответственности, т.е. полиция и другие правоохранительные органы осуществляют свои права и обязанности автономно в пределах своих полномочий, без вмешательства других органов; в рамках соблюдения принципа независимости; не исключается контроль со стороны других правоохранительных органов; рассматриваемые органы правоохраны, в пределах зон ответственности, организуют свою собственную работу, принимают решения, а затем контролируют их выполнение ;
■ принцип согласованности субъектов взаимодействия, при котором любая из сторон, осознавая собственную роль в процессе взаимодействия, заинтересованно включается в деятельность иного субъекта, совершая необходимые действия в установленные сроки;
■ принцип ресурсного обеспечения — ориентирован, в первую очередь, на реализацию полномочий, возложенных на соответствующие органы с целью решения общих задач; в этом контексте нужно принимать во внимание необходимость не только финансовых, материально-технических, но и человеческих, правовых, информационных и иных затрат.
Таким образом, изучение проблем понятия и сущности организации взаимодействия в правоохранительной сфере позволяет сделать следующий вывод:
взаимодействие органов внутренних дел Российской Федерации и иных субъектов правоохранительной деятельности — это основанная на
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
законах и других нормативных правовых актах, согласованная по целям, задачам, лицам, месту и времени деятельность самостоятельных (в организационном плане ) субъектов правоохранительной деятельности, обеспечивающая эффективное использование сил и средств, направленных на предупреждение, выявление, рас -крытие преступлений и расследование уголовных дел, розыск скрывающихся от правосудия лиц и граждан, пропавших без вести, построенная на определенных принципах и имеющая своей целью решение проблем национальной безопасности на федеральном, региональном и местном уровнях.
Кроме того, взаимодействие предполагает партнерские отношения, поэтому отношения между субъектами совместной правоохранительной деятельности должны строиться исключительно на взаимовыгодной, доверительной основе.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://www.constitution.ru/ (Дата обращения: 28.02.2021)
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (послед. ред.) // http://www.constitution.ru/ (Дата обращения: 11.03.2021)
3. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-Ф3 (послед. ред.) // http://www. constitution.ru/
4. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // http:// www.constitution.ru/ (Дата обращения: 15.01.2021)
5. Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973.
6. Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1971.
Информация об авторе
Потапова С.А. — кандидат юридических наук, доцент
Information about the author
Potapova S.А. — candidate of law, associate professor
Статья поступила в редакцию 29.09.2021; одобрена после рецензирования 08.11.2021; принята к
публикации 14.11.2021.
The article was submitted 29.09.2021; approved after reviewing 08.11.2021; accepted for publication
14.11.2021.
7. Ильина Н.Е. К вопросу об определении понятия правоохранительных органов // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33).
8. Фролов С. Взаимодействие социальное: словарь ключевых социологических терминов. М., 1999.
9. Яськов Е. Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М.: Академия управления МВД России, 1997.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // http://www.constitution.ru / (Accessed: 02/28/2021)
2. Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» dated 17.01.1992 № 22021 (latest edition) // http://www.constitution.ru / (Accessed: 03/11/2021)
3. Federal Law «On Police» dated 07.02.2011 № 3-FZ (latest edition) // http://www.constitution.ru/
4. Decree of the President of the Russian Federation № 699 dated December 21, 2016 «On Approval of the Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulations on the Territorial Body of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation for the Subject of the Russian Federation» // http:// www.constitution.ru / (Accessed: 15.01.2021)
5. Aksenov A.A. Organization of interaction in the internal affairs bodies as a management function: Dis. ... cand. jurid. M., 1973.
6. The Great Soviet Encyclopedia. 3rd edition. Moscow, 1971.
7. Ilyina N.E. On the question of defining the concept of law enforcement agencies // Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 1 (33).
8. Frolov S. Social interaction: dictionary of key sociological terms. M., 1999.
9. Yaskov E.F. Theory and practice of social management: Dictionary-reference. M.: Academy of Management of the Ministry of internal affairs of Russia, 1997.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
