CC BY
32
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Проблемы внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел в Республике Казахстан
Балабиев Кайрат Рахимович,
доктор юридических наук, профессор института Мардана Сапарбаева, Казахстан E-mail: balabi.kairat@mail.ru
В статье рассматривается сущность и содержание институтов внесудебного и досудебного порядка рассмотрения административных дел, деятельность государственных органов, уполномоченных соответствующим законодательством по рассмотрению и разрешению административного дела. Административный порядок рассмотрения административных дел идет наравне с реализацией деятельности административного судопроизводства, поэтому разрешение административных дел эффективны при реализации обеих процедур. В работе указывается необходимость установления обязательного рассмотрения административного дела в досудебном порядке обжалования актов государственных органов для привлечения к административной ответственности, приводятся обстоятельства, по которым разрешения административного дела возможны в досудебном порядке, без участия органов судебной власти. Особое внимание уделяется содержанию понятия досудебный порядок рассмотрения административного дела и механизма его реализации. Отмечается, что внесудебный и досудебный порядок рассмотрения административных дел выступает в качестве оптимального разрешения спора, пересмотра ранее принятых решений и действий, экономии средств потерпевшего лица и снижения дел, рассматриваемых административными судами.
Ключевые слова: внесудебный порядок, досудебный порядок, административное дело, государственные органы, полномочия, граждане.
Административные дела отличаются от дел, рассматриваемых органами судебной власти, поэтому их разрешение определено положениями административно - процессуального законодательства. Особенность дел прежде всего в административном или властном содержании, которое не допускает схожесть с гражданскими спорами. В содержании административного спора действует принцип диспозитивности, по которому стороны имеют процессуальные права, схожие с гражданским судопроизводством: признание иска, его отзыв и заключение мирового соглашения. Предмет административного судопроизводства выражается в наличии публичного права, в основе судопроизводства не только права и законные интересы истца, но и общественные интересы.
Административное дело предполагает участие двух сторон, имеющих неравное состояние, как физическое или юридическое лицо и орган государственного управления с властными полномочиями. Особенностью административного судопроизводства является то, что судебный орган, рассматривая доказательную базу по рассматриваемому делу, не поднимает вопроса об использовании в процессе данного доказательства. Неравенство сторон в процессе возмещает активная деятельность органов судебной власти.
В случае различных административных действий граждане вправе защищать свои права и свобода, которые должны способствовать принятию эффективных решений для ликвидации или устранения неправомерных последствий. Административные суды разрешают конфликты и противоречия между административными органами и субъектами гражданских правоотношений, это столкновение интересов может занять длительный промежуток времени. Эффективность административных судебных органов зависит от нагрузки, которую нужно уменьшить, применяя альтернативные способы разрешения административных дел. В административно-судебной системе количество рассматриваемых дел выходит за рамки ее возможностей. Так, по республике за 2019 год было рассмотрено более 440 тысяч административных дел, некоторые из них были перенесены на 2020 год. Такой объем работы для судебной системы приводит к затягиванию рассмотрения дел и способствует нарушению прав человека. В целях увеличения ответственности государственных органов необходимо применять
5 -о
сз
<
иные способы рассмотрения административных разногласий. Административный порядок разрешения дел может проводится во внесудебном и досудебном порядке.
Применение внесудебного и досудебного порядка разрешения административных дел реализует такие задачи, как:
- формирование эффективной системы для охраны прав и интересов субъектов правоотношений с наименьшими расходами;
- экономия времени органов судебной системы;
- улучшение эффективности и профессионализма при выполнении работы, рост доверия населения к государственным органам;
- совершенствование правового обеспечения реализации вышеназванных процедур при рассмотрении административных дел. Внесудебное рассмотрение дела включает
в себя деятельность государственного органа, уполномоченного на то соответствующим законодательством по разрешению дела без наличия в нем административного спора, либо по обращению граждан и иных субъектов правоотношений. Данный порядок допускает рассмотрение дела в последующем в судебных органах. В Казахстане он применяется в отношении прав личности, избирательных прав, предпринимательской деятельности, коммерческой деятельности, уплаты налогов, энергосбережения, архитектурно-строительной деятельности, экологических требований.
Досудебное рассмотрение административного дела представляет собой стадию обязательного обращения в государственный орган субъектов правоотношений для дальнейшего рассмотрения дела в суде. Совершенствование и реформирование в любой сфере развития общества будут эффективны при условии учета менталитета государства и практического опыта других стран. Конституционное положение о праве граждан на обращения в государственные органы длительное время не имело механизма реализации. Законодательный акт о процедуре рассмотрения обращений субъектов гражданских правоотношений в государственные органы появился в 2007 году [1].
Административный порядок (посредством реализации внесудебного, досудебного порядка) рассмотрения административных дел идет наравне с реализацией деятельности административного судопроизводства. Использование этих процедур либо уменьшались, либо увеличивались, хотя ограничение одной и увеличение в полномочиях другой означает перегиб, следовательно, нарушение прав человека на уровне административной системы. Поэтому разрешение административных дел эффективны при реализации обеих процедур. Обращение в суд является уни-^ версальным способом защиты прав и интересов 2 физических и юридических лиц в публичных пра-^ воотношениях. При этом действует система адми-° нистративных органов, в чьи полномочия входит ав рассмотрение обращений и жалоб населения.
Выбор порядка рассмотрения административного спора на законность административного акта остается за лицом в отношении которого он был вынесен. Поэтому субъекты правоотношений обращаются за защитой в органы судебной власти без участия досудебного порядка разрешения административного спора. Причиной подобного явления становится оставление оспариваемого административного акта в силе вышестоящим государственным органом, либо должностным лицом. Должностные лица связаны государственными полномочиями и не могут быть полностью независимыми друг от друга. Вследствие этого при рассмотрении административного дела об оспаривании законности вынесенного административного акта государственным органом либо должностным лицом отсутствует соблюдение принципа независимости и объективности рассмотрения административного дела. Такое положение ведет к излишней документации и затягиванию разрешения административного дела, создает основу для коррупционных действий и снижает доверие населения к системе государственной власти.
В обжаловании актов государственных органов для привлечения к административной ответственности нужно установить рассмотрение административного дела в досудебном порядке. Органы судебной власти реализуют задачи административных органов в рассмотрения административных дел о законности вынесенных административных актов, которые имеют незначительный характер и не содержат спора о праве. Такими категориями административных дел могут быть дела соблюдения ПДД, правонарушения на транспорте. Порядок разрешения административных дел достаточно урегулирован. Досудебный, внесудебный порядок рассмотрения дел становится обязательным и определяет механизмы охраны прав субъектов правоотношений до обращения в судебные органы.
В процессе досудебного рассмотрения спора хорошим обстоятельством становится совершенствование правоотношений между государственными органами и физическими и юридическими лицами. В частности, можно рассмотреть на основе досудебного рассмотрения налогового спора. Взаимодействие с контролирующим органом в отношении анализа реальных обстоятельств правонарушения позволит разрешить спор, не обращаясь в судебные органы [2, 74]. Применение отсрочки, рассрочки оплаты налоговых платежей может стать реальным разрешением в административном споре [3, ст. 51]. Такой выход устанавливается налогоплательщику по различным основаниям, в случае его согласия с размером налоговых платежей, установленных при проверке государственным органом [3, подп. 7 п. 2 ст. 51].
Существующий досудебный порядок разрешения административных споров требует разнообразия способов решения разногласий и дел. Досудебный порядок разрешения административных дел можно определить, как порядок реализации последовательных действий, которые направлены
на предупреждение, разрешение и устранение последствий споров между государственными органами и субъектами правоотношений [2, 73].
Меняется содержание понятия досудебного рассмотрения административных споров, разработка и реализация механизма разрешения спора подкрепляется использованием системы профилактических мероприятий и действий по устранению административных разногласий. Например, налоговое законодательство ввело понятие предварительного разъяснения сделок, планируемых субъектами правоотношений, появления обязательства налогового характера [3, ст. 54]. В пользу налогоплательщика установлено положение, по которому реализованное согласно предварительного разъяснения обязательство будет исправлено без применения штрафов и пени при отзыве, изменении вышеуказанного разъяснения. В национальное законодательство введены положения, которые могут устранить и предупредить спорные ситуации между государственным органом и субъектами правоотношений. Такой документ является инструментом публично - правового характера, данный институт имеет рекомендательное содержание. Досудебный порядок разрешения спора можно рассмотреть на примере реализации экологического законодательства, действий и решений субъектов, осуществляющих государственный экологический контроль. Действия лиц может быть обжаловано в судебных органах после реализации досудебного порядка рассмотрения административного дела [4, ст. 126]. Предметом спора являются только решения, действия или бездействие государственного органа, реализующего вид государственного контроля. Обязательность процедуры подтверждается пунктом 27 Нормативного постановления Верховного суда [5]. На основании положений гражданского процессуального законодательства при невыполнении нормативного положения происходит возвращение искового документа судом заявителю [6, ст. 152]. В случае возбуждения искового производства на основе такого документа исковое требование остается без рассмотрения [6, ст. 279]. Вышеуказанное положение закона является следствием реализации положений ратифицированной Казахстаном Ор-хусской конвенции, по которым устанавливается необходимость применения механизма и порядка разрешения административных дел до необходимости обращения в судебные органы [7].
Экологическое законодательство предлагает переговоры, как способ разрешения споров публично - правового характера, а также при помощи третьей стороны - эксперта. Вместе с тем, возможно рассмотрение дела на основе положений международного договора, договора между сторонами, определенный при подписании [4, гл. 46].
Реализация досудебного рассмотрения административных дел требует учета интересов всех участников дела, где отличительными признаками является время рассмотрения и необязательность в последующем обращаться в судебные органы.
Поэтому внесудебный и досудебный порядок рассмотрения административных дел выступает в качестве оптимальных для разрешения спора, пересмотра ранее принятых решений и действий, экономии средств потерпевшего лица. Это существенно снизит количество дел, рассматриваемых административными судами.
Совершенствование досудебного порядка разрешения административных дел позволит понять гибкость и мобильность данной процедуры в отличие осуществления административного судопроизводства, при котором стороны заинтересованы в быстром исполнении своих обязательств. Рассматриваемый механизм разрешения административных споров обязан соблюдать принципы справедливости, объективности и обеспечения гарантий. В соответствии внесудебного и досудебного порядка рассмотрения административных дел необходимо установить судебную защиту прав физических и юридических лиц и государственного органа. Разрешение споров в публично - правовых отношениях на основе альтернативных способов охраны прав становится все более актуальным. Национальное законодательство предусматривает применение процедур примирительного характера как мировое соглашение для разрешения административного дела, что подтверждается нормой гражданского процессуального законодательства, по которому в делах публично - правового характера может быть применен порядок проведения примирительных процедур [6, п. 3 ст. 174]. В настоящий момент институт примирения применим к делам об административных правонарушениях, где имеется основание о проведении данной процедуры с потерпевшим, заявителем при устранении последствий нанесенного вреда [8, ст. 64].
Институты примирения и посредничества применимы как в осуществлении судебного производства, так и в досудебном рассмотрении административных дел. Задачей осуществления посреднической деятельности является принятие для обеих сторон компромиссного и эффективного решения. Таким решением может стать изменение, отзыв либо отмена действия ранее изданного административного акта на основе соответствия положениям национального законодательства или принципа рациональности принятых решений. Административные органы наделены особыми полномочиями, как установление обязательных к применению действий и решений при котором субъект не имеет права выбора и по своему усмотрению реагировать на текущие обстоятельства. Последние полномочия связаны с быстрым и оперативным реагированием на определенные обстоятельства. Государственные органы наделены полномочиями самостоятельного принятия ре- р шений, которые реализуются в соответствующих Д обстоятельствах. Необходимо выделить следую- Ч
т
щие признаки вышеуказанных полномочий: К
- определение на основе положений действую- ё щего законодательства республики; необходи- у мость выбора одного решения либо действия, А
CM
со
его исполнение, определяемое в положении законодательства, проявляется определенная свобода в действиях и решениях государственного органа; принятие решений и осуществление действий на основе законодательных положений, основанных на реализации задач и целей законодательного акта. Таким образом, назрела необходимость научно-методологического разъяснения и формирования механизма рассмотрения административных дел, в котором будут реализованы разрешение дел в административном порядке на основе альтернативных способов разрешения спора, сохранены правовые гарантии реализации прав на судебную защиту посредством подачи исковых требований в судебные органы. Совершенствование досудебного порядка разрешения административных споров относительно законности административных актов и действий государственных органов направлены на улучшение административного судопроизводства. Поэтому действующий механизм рассмотрения административных дел требует правовой оценки разработки и реализации правовых положений охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также публичных интересов государства.
Литература
1. Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2020 г.) // https://online.zakon. kz/ document/?doc_id=30086115
2. Аракелова М. Альтернативные формы досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений // диссер.на со-иск.уч.степ.к.ю.н. // Москва, 2017.
3. Кодекс Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года № 120 - VI «О налогах и других обязательных платежей в бюджет (Налоговый Кодекс)» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.02.2021 г.) // https://online.zakon. kz/document/?doc_id=36148637
4. Кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212 - III «Экологический Кодекс» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.01.2021 г.) // https://online.zakon.kz/ document/?doc_id=30085593
5. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 25 ноября 2016 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам» // https://unece.org/fileadmin /DAM/env/pp/a.to.j/ TF10-2017/KazSC_
6. Кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 377 - V «Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.01.2021 г.) //https://online.
zakon.kz/document/?doc_id=34329053&doc_ id2=34329053#activa
7. Закон Республики Казахстан от 23 октября 2000 года № 92-II ЗРК «О ратификации Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» // http://adilet.zan. kz/rus/docs/Z000000092_/links
8. Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235 - V об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.02.2021 г.) // https:// online.zakon.kz/document/?doc_id=3157
9. Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350 - VI «Административный процедурно - процессуальный кодекс Республики Казахстан» (с изменениями от 02.01.2021 г.) (не введен в действие) // https://online.zakon.kz/ document/?doc_id=35132264#pos=1;-2
10. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. с изменениями и дополнениями по состоянию на 23.03.2019 г. // https://online. zakon.kz/document/?doc_id=1005029
11. Панова И.В. Административный порядок рассмотрения дел // Вестник СГЮА. - № 6 (95), 2016.
12. Анарбаева Б.Б. Порядок возбуждения и рассмотрения административного производства // http://ank.kz/forum/podoxodnyj-nalog/ poryadok-vozbuzhdeniya-i-rassmotreniya-administrativnogo-proizvodstva
13. https://qamqor.gov.kz/portal/page/portal/ POPageGroup/Services/Pravstat
14. Зырянов С.М., Лебедева Е.А. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. - 2011. № 11.
15. Пограничный С. Медиация в административных спорах // http://blog.liga.net/user/ pogranichnyj/article/5461
PROBLEMS OF EXTRAJUDICIAL AND PRE-TRIAL CONSIDERATION OF ADMINISTATIVE CASES IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Balabiyev K.R.
Mardan Saparbayev Institute, Kazakhstan
This paper considers the essence and content of institutions of extrajudicial and pre-trial procedure for the consideration of administrative cases, the activities of state bodies authorized by the relevant legislation to consider and resolve an administrative case. The administrative procedure for considering administrative cases shall be on a par with the implementation of the activities of administrative court proceedings; therefore, the resolution of administrative cases shall be effective in the implementation of both procedures. This paper indicates the need to establish a mandatory pre-trial consideration of an administrative case, appealing against acts of state bodies to bring to administrative responsibility, provides the circumstances by which the resolution of an administrative case is possible in a pre-trial procedure, without the participation of judicial authorities. Particular attention is paid to the content of the concept of pre-trial procedure for considering an administrative case and the mechanism for its implementation. It is noted that the extrajudicial and pre-trial procedure for the consideration of administrative cases acts as an optimal dispute resolution, revision of previously adopted decisions and actions, saving the victim's money and reducing cases considered by administrative courts.
Keywords: extrajudicial order, pre-trial order, administrative case,
state bodies, powers, citizens.
References
1. Law of the Republic of Kazakhstan of January 12, 2007 No. 221-III "On the procedure for consideration applications of individuals and legal entities" (as amended and supplemented as of 01. 01. 2020)//https://online.zakon. kz/ document/?doc_ id=30086115
2. Arakelova M. Alternative forms of pre-trial settlement of disputes arising from tax legal relations//disser.in academic step.k.yu.// Moscow, 2017.
3. Code of the Republic of Kazakhstan dated December 25, 2017 No. 120-VI "On taxes and other mandatory payments to the budget (Tax Code)" (with amendments and additions as of 26.02.2021) // https://online.zakon.kz/document/?doc_ id=36148637
4. Code of the Republic of Kazakhstan of January 9, 2007 212 - III "Environmental Code" (with amendments and additions as of January 02.01.2021)// https: //online.zakon.kz/document/? Doc _id=30085593
5. Supreme Court Regulatory Decision No. 8 of 25 November 2016 on certain matters relating to the application by courts of Kazakhstan's environmental legislation in civil matters//https:// unece. org/ fileadmin/ DAM/env/pp/a.to.j/TF10-2017/KazSC _
6. Code of the Republic of Kazakhstan of October 31, 2015 No. 377 - V "Civil Procedure Code of the Republic of Kazakhstan" (as amended and supplemented as of 02.01.2021)//https:// on-
line.zakon.kz/document/? doc_id = 34329053 & doc _ id2 = 34329053 # activa
7. Act No. 92-II of 23 October 2000 on the ratification of the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters// http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000092_/links
8. Code of the Republic of Kazakhstan No. 235-V of 5 July 2014 on administrative offences (as amended and supplemented as of 01.02.2021)// https://online.zakon.kz/document/?doc_id=3157
9. Code of 29 June 2020 No. 350-VI "Administrative Procedural Code of the Republic of Kazakhstan" (as amended by 02.01.2021)//https:/ /online.zakon.kz /document/?doc_ id=35132264#pos=1; -2
10. Constitution of the Republic of Kazakhstan of August 30, 1995 with amendments and additions as of 23.03.2019// https://on-line.zakon.kz/document/?doc_id=1005029
11. Panova I.V. Administrative procedure for the consideration of cases//Bulletin of the SGSA. - № 6 (95), 2016.
12. Anarbayev B.B. Procedure for initiating and consideration of administrative proceedings// http://ank.kz/forum/ podoxodnyj-nalog/poryadok-vozbuzhdeniya-i-rassmotreniya-administrativnogo-proizvodstva
13. https://qamqor.gov.kz/portal/page/portal/POPageGroup/Servic-es/Pravstat
14. Zyryanov S.M., Lebedeva E.A. Pre-trial settlement of disputes in public law/Journal of Russian law. - 2011. № 11.
15. Border C. Mediation in administrative disputes// http://blog.liga. net/user/pogranichnyj/article/546
