CC BY
134
18.2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Аблаева Эльвира Бекболатовна кандидат юридических наук, докторант
Место работы: Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС)
Ablaeva_1981@mail.ru
Аннотация: работа посвящена изучению проблем формирования системы административной юстиции в Республики Казахстан и перспектив его развития. Проблемы обеспечения верховенства закона, укрепления режима законности, и соблюдения основанного на нем правопорядка в сфере государственного управления, местного государственного управления и самоуправления, автор связывает с отсутствием в Республики Казахстан специализированной системы административной юстиции. В работе автором изучаются проблемы, связанные с процессуальным порядком рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел в порядке административного судопроизводства, который для казахстанского судопроизводства, представляется принципиально новой формой осуществления правосудия. В этой части, также уделено внимание вопросам определения подсудности дел, подлежащих рассмотрению и разрешению судам административной юстиции, а также подведомственности дел, отнесенных к компетенции вышестоящих органов государственного управления и их должностных лиц в порядке ведомственной подчиненности.
Ключевые слова: административная юстиция; административное судопроизводство; административные суды; осуществление правосудия; судебный контроль; публичные споры; верховенство закона.
FORMATION OF SYSTEM OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN: PROBLEMS AND PROSPECTS
Ablayeva Elvira B., PhD in law, doctoral
Work place: Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)
Ablaeva_1981@mail.ru
Annotation: the paper is devoted to study of problems of formation of system of administrative justice in the Republic of Kazakhstan and prospects of its development. The problem of ensuring the rule of law, strengthening the rule of law, and respect based on the rule of law in public administration, local public administration and self-governance, the author relates the lack of the Republic of Kazakhstan the specialized system of administrative justice. The author examines the problems associated with the procedural order of consideration and the permission of separate categories of cases in administrative proceedings, which proceedings for Kazakhstan, represented a fundamentally new form of administration of justice. In this part also addresses the issue of determining the jurisdiction of cases pending before the courts and resolution of administrative justice, as well as jurisdiction of cases related to the competence of higher state bodies and local self-government or their officials in the order of subordination.
Keywords: administrative justice; administrative proceedings; administrative courts; administration of justice; judicial review; public controversy; the rule of law.
Проблемы обеспечения принципа верховенства закона, укрепления режима законности, и соблюдения основанного на нем правопорядка в сфере государственного управления, местного государственного управления и местного самоуправления, сейчас занимают умы представителей казахстанской юридической науки и практики. Механизмы реализации этих концептуальных положений самые разнообразные, в силу чего положительное решение проблем, наличествующих в этой сфере отношений, решаются с разных подходов. Так, теоретики, прежде всего, выявляют закономерности происхождения государства и права, их развитие, функционирование, взаимосвязанность и взаимообусловленность, а также воздействие на общественные отношения. Конституционалисты определяют приоритетное место человека в государстве, излагают основные направления деятельности государства, характеризует социальную и формально-юридическую сторону современного государства. Управленцы исследуют структуру государственных органов и характер взаимодействия всех уровней государственной власти. Цивилисты заняты изучением проблем регулирования имущественных и неимущественных взаимоотношений граждан, общества и государства. Процессуа-
листы озадачены порядком рассмотрения и разрешения споров, среди которых дела об оспаривании гражданами, организациями и юридическими лицами, решений, действий (бездействий) органов государственного управления, местного государственного управления и местного самоуправления. Общим для всех, конечно же, являются связанность государства с правом и права с личностью, взаимоотношения личности, общества и государства, а специальным, категория «вла-стеотношения».
В связи с этим, сегодня, признанный всеми правовыми государствами принцип взаимной ответственности государства и личности, выступает одним из средств и способов ограничения политической власти, посредством которых регулируются взаимоотношения личности, общества и государства. С одной стороны, с помощью нормативного правового регулирования, государство предоставляет систему гарантий обеспечения каждому в обществе равенства всех перед законом и судом, политической свободы и социальной справедливости, а также различных форм защиты при их нарушении. С другой стороны, государство принимает на себя юридические обязательства по признанию прав и свобод человека и гражданина, законных
интересов организаций, а также по соблюдению и исполнению им самим же норм и требований, вытекающих из нормативных правовых актов.
В первую очередь, необходимо отметить, что обеспечение государством гарантий равенства всех перед законом и судом, политической свободы и социальной справедливости, связаны с определенного рода ограничениями. К примеру, высшая исполнительная власть в лице Правительства РК в своей деятельности несет ответственность, как перед Главой государства РК, так и перед высшим представительным органом в лице Парламента РК. В силу последних конституционных реформ, проводимых в Казахстане, которые связаны с перераспределением полномочий между ветвями власти1, Правительство РК слагает свои полномочия перед вновь избранной нижней Палатой Парламента РК. При вступлении в политическую или административную государственную должность, лицо принимает на себя меры ограничительного характера, связанные с пребыванием на государственной службе.
Гарантия защиты прав и свобод личности, а также законных интересов организаций, обеспечивается государством путем предоставления возможности обжалования решений, действий (бездействий) органов государственного управления и их должностных лиц, как вышестоящему органу или вышестоящему должностному лицу, так и возможностью их оспаривания в суде. Помимо этого, возможностью обжалования процессуальных решений, действий (бездействий), органа ведущего уголовный процесс, прокурору либо следственному судье, а постановления об административных правонарушениях в специализированный межрайонный административный суд.
Гарантия соблюдения и исполнения органами государственного управления и их должностными лицами норм и требований, вытекающих из нормативных правовых актов, обеспечивается тем, что законодательными актами РК, установлена конституционная, уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная ответственность политических и административных государственных служащих.
Выделяя, характерные для правового государства признаки, как подконтрольность и подотчетность деятельности органов государственной власти, подответственность их должностных лиц, а также подзаконность изданных ими актов, нужно сказать, что создание административной юстиции в Казахстане, является востребованным.
С попыткой создания в национальной системе правосудия административной юстиции, актуальным становится вопрос, связанный с процессуальным порядком рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел в порядке административного судопроизводства, представляемый для казахстанского судопроизводства, принципиально новой формой осуществления правосудия. В РК, на сегодняшний день, правосудие, осуществляется посредством гражданского и уголовного судопроизводства, в том числе последнее с участием присяжных заседателей. В тоже время, Основной закон страны не исключает возможности осуществления правосудия в иных установленных законом формах судопроизводства, к примеру, посредством административного судопроизводства. Пункт 2 ст. 75 Конституции РК, гласящей, что «судебная власть осуществ-
1 О всенародном обсуждении проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Распоряжение Президента Республики Казахстан от 25 января 2017 года № 141. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/N1700000141
ляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства», выступает одним из системообразующих факторов для выделения административного судопроизводства в самостоятельную форму осуществления правосудия. Однако отсутствие законодательного определения административного судопроизводства, по мнению носителей судебной власти, вызывает постоянные споры на практике и двусмысленности в теории2.
Административное судопроизводство, как правило, тесно связано с административным правом, оно является его внешним отражением, формой его реализации и защиты. Однако административное право, являясь одним из основных отраслей казахстанского права, никогда не занимало передовые позиции в системе отраслей права, его изучению не были посвящены специальные научные исследования, ему по сей день, не уделяется достаточное внимание и при подготовке специалистов в области юриспруденции. Все это, в конечном счете, отразилось на процессуальном порядке и процедурах практической реализации норм материального права, поскольку советская идеология отрицала существование публичных споров между органами государства и гражданами, а тем более, самостоятельность судебной ветви власти.
«Если в 20-е годы в нашей литературе, - пишет Чечот, - много писали о необходимости развития административной юстиции в СССР, то с конца 20-х и до начала 60-х годов считалось, как правило, само собой разумеющимся, что в условиях социализма для административной юстиции вообще нет места»3.
Развитие права, регулирующей отношения в сфере управленческой деятельности, а точнее его процессуальных норм и основных институтов, начинается с выработки единой Концепции Административного процессуального кодекса РК, закладывающего основу для формирования в Казахстане судов административной юстиции и административного судопроизводства. В силу чего, полагаем, в скором времени завершится процесс формирования административного процессуального права как одной из отрасли казахстанского права.
В данное время, на стадии разработки находится проект АПК РК, с принятием которого, дела публично-правового характера должны будут рассматриваться в порядке осуществления производства по отдельным категориям административных дел, специально созданными судами административной юстиции, в соответствии с нормами и правилами административного судопроизводства.
Конечно, не является принципиальным создание исключительно только судов административной юстиции, обособленных от судов общей юрисдикции или даже от всей единой судебной системы, для того чтобы доказать самостоятельность административного судопроизводства, но формирование административно-процессуальной формы защиты прав гражданина, юридического лица или организации, является необходимым. «И доказательством тому, - как считает Демин А.А., -вовсе не является формальный повод - наличие специализированных судов административной юстиции, работающих по самостоятельному виду процесса в зарубежных странах, чего,
2 Сарсенбаев А. В Казахстане состоялась судебная система с оптимальными формами судопроизводства. Доступ из официального интернет-ресурса Верховного Суда Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/massmedia/sudya-verhovnogo-suda-asarsenbaev-v-kazahstane-sostoyalas-sudebnaya-sistema-s-optimalnymi
3 Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л.:
Изд-во ленинградского ун-та, 1973. - С. 26.
конечно, было бы достаточно для переубеждения не верующих в самостоятельный вид процессуальной деятельности -административный процесс. Важнее всего суть этих правоотношений. Административный процесс не может не быть самостоятельным, ибо судить власть - совершенно не одно и то же, что судиться с себе подобными в гражданском процессе»4.
Полагаем, в этих случаях, речь должна идти несколько о специализации судов, а скорее всего, о специализации судей, компетентных рассматривать и разрешать публично-правовые споры, и при специализированной форме осуществления правосудия с применением норм и правил административного судопроизводства. Еще нужно иметь в виду, что развитие судебной системы путем специализации, как судов, так и судей, не предполагает рассмотрение и разрешение дел, исключительно специализированными налоговыми, земельными или трудовыми судами либо судьями, имеющими соответствующее образование или квалификацию в указанных сферах с применением ими норм и правил налогового, земельного или трудового судопроизводства.
Выделяя дела публично-правового характера из сфер гражданского судопроизводства, тем самым казахстанский законодатель разграничивает их от дел частноправового характера. Юрисдикция судов административной юстиции будет охватывать не только рассмотрение и разрешение споров, возникающих из сфер публично-правовых отношений, в том числе и споров, связанных с реализацией отдельных государственных функций по оказанию гражданам, юридическим лицам и организациям государственных услуг. Последнее в условиях административно-правовых реформ, является весьма актуальным. Качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг, повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата, признаны приоритетными направлениями административной реформы5.
Затрагивая проблемы специализации судов и судей, как условие повышения эффективности правосудия и развития судебной системы, обращаем внимание на судебную практику последних лет РК, которая убедительно показывает, что специализация приводит к улучшению качества рассмотрения и разрешения отдельной категории дел, и в целом повышению эффективности системы правосудия. Правильное рассмотрение и разрешение дел данной особой категории, как правило, требует квалифицированного подхода и высокого профессионализма. Исходя из этого, в числе проблем остается специализация судей, компетентных по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из сфер публично-правовых отношений, а также связанных с оказанием населению государственных услуг.
Итак, одним из концептуальных положений, направленных на развитие судебно-правовой системы Казахстана, является создание на базе действующих административных судов системы административной юстиции, рассматривающей публич-
4 Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в Российской Федерации или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. М.: РАП, 2006. - С. 250 - 259.
5 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» [Электронный ресурс]: Указ Президента РК от 13 января 2007 года N 273. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U070000273_
но-правовые споры с передачей дел об административных правонарушениях в подведомственность судов общей юрис-дикции6. Концептуальное положение легло в основу проекта АПК РК. Административные споры в апелляционном порядке будут рассматриваться на первоначальном этапе специализированными составами, созданными в судебной коллегии по гражданским делам областных и приравненных к ним судов. В кассационном порядке пересмотр дел будет осуществляться уже созданной специализированной судебной коллегией Верховного Суда РК7.
Апеллируя официальными статистическими данными по количеству рассмотренных судами дел особого искового производства за период с 2010 по 2012 годы, З.Х. Баймолди-на показывает их малый процент в составе всех рассматриваемых судами гражданских дел. В связи с чем, автор полагает, что при создании судов административной юстиции с передачей им на рассмотрение исключительно публично-правовых споров в судах административной юстиции будет отсутствовать нагрузка судей.
Принимая во внимание некоторые проблемы теории и юридической практики, на начальных этапах внедрения в казахстанскую систему правосудия - административной юстиции, следовало бы предусмотреть в системе специализированного межрайонного административного суда, специализированного состава по рассмотрению и разрешению особой категории административных дел, вытекающих из сфер публичных правоотношений. Из сказанного, специализированным межрайонным административным судам предстояло бы осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РК и отдельного от него производства по административным делам в соответствии с АПК РК. Аналогичное мнение было высказано на страницах юридической печати российскими учеными-правоведами при обсуждении проекта Кодекса Административного судопроизводства РФ.
Тем не менее, важно учесть не только количественную сторону рассматриваемых и разрешаемых в порядке особого искового производства дел, предметом которого являются публично-правовые споры, а прежде всего, их качественную сторону. Суды административной юстиции в сравнении с конституционными судами или квазисудебными органами конституционной юстиции, рассматривают и разрешают значительное количество дел, возникающих в повседневной жизни между государством, гражданами, организациями и юридическими лицами. Почти во всех делах, рассматриваемых и разрешаемых в особом исковом порядке, публичную власть представляют органы, входящие в организационную структуру исполнительной власти или их должностные лица, которые в пределах своей компетенции, установленных законодательными актами, осуществляют делегированные им законодательными актами государственные, управленческие, контрольные и надзорные функции. К примеру, уполномоченные органы и должностные лица осуществляют функции по нормативному регулированию деятельности, действий или операций
6 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» [Электронный ресурс]: Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858. Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858_
7 Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан [Электронный ресурс]: Проект кодекса. Доступ из Комплекса правовой информации Юрист ИС Параграф. URL: http://online.zakon.kz
физических и юридических лиц в сфере разрешений и уведомлений, а также по выдаче, оформлению, продлению и возобновлению аккредитации, лицензирования, сертификации в сфере оказания государственных услуг и т.п.
По этой причине, при создании в будущем специализированных судов административной юстиции, неизбежно увеличение количественной нагрузки судей, что, несомненно, отразится и на качественной стороне рассмотрения и разрешения административных дел, так как судьи должны будут рассматривать и разрешать исключительно публично-правовые споры. При этом не стоит упускать из виду, что споры, возникающие между органами государства и частными лицами, охватывают широкий спектр правоотношений в сфере налогового, финансового, бюджетного, предпринимательского, земельного, трудового, семейного права и т.п.
В этом плане внимание заостряют вопросы определения социальной роли и функционального назначения судов административной юстиции. В тоже время, решение вопросов отнесения споров судам административной юстиции и разграничения компетенций между ведомственными органами, с одной стороны, являются условием обеспечения единства государственной власти в механизме разделения властей и согласованного взаимодействия всех ветвей власти, а с другой, соблюдения установленного законом порядка обращения в суд и пределов судебных полномочий. Особенно затруднительным является вопрос, разрешаемый при наличии связанных между собой требований, каждый из которых по отдельности относится к подведомственности различных судов, но при этом не допускается соединение требований в одном судопроизводстве, к примеру, гражданский иск в уголовном судопроизводстве. Также в числе проблемных остаются ситуации, при которых существует альтернативные способы оспаривания решений, действий (бездействий) органов государственного управления и их должностных лиц одновременно вышестоящему должностному органу, его должностному лицу в порядке ведомственной подчиненности и (или) непосредственно в судебном порядке.
Механизм разделения единой государственной власти между судебной, законодательной и исполнительной ветвями, предполагает самостоятельное осуществление каждым из них своей власти путем невмешательства их в деятельность друг друга. Поэтому вопрос о целесообразности или соразмерности принятых решений или совершенных действий (бездействий) органов государственного управления или их должностных лиц, никогда не являлся предметом судебного рассмотрения и разрешения дел в порядке особого искового производства. Прежде всего, мы имеем в виду определение подсудности дел, подлежащих рассмотрению и разрешению исключительно судам административной юстиции, а также подведомственности дел, отнесенных к компетенции вышестоящих органов государственной власти или должностных лиц в порядке ведомственной подчиненности. Определение подведомственности и подсудности, помогут избегнуть единства во мнении о смешении функций суда и администрации, а также критических суждений относительно посягательства на управленческую деятельность или же убедительных аргументов в пользу того, что исполнительная власть якобы подчинена судебной власти.
Проблемы и перспективы формирования административной юстиции в государствах постсоветского пространства, А.Б. Зеленцов и С.И. Ибрагимов связывают с непониманием
и 8
самой сущности и содержания административной юстиции . С таким суждением следует согласиться по причине того, что в результате непонимания самой сущности и содержания административной юстиции, в Казахстане выделяются различные способы построения системы административной юстиции, рассмотрим их.
Итак, в первом ее значении, административная юстиция, понимается как рассмотрение и разрешение дел публично-правового характера в порядке осуществления судами общей юрисдикции особого искового производства, установленного законодательством РК о гражданском судопроизводстве.
Во втором ее значении, она понимается, как рассмотрение и разрешение дел публично-правового характера вышестоящим органом (должностным лицом) и (или) специализированным районным и приравненным к нему административным судом, в порядке обжалования постановлений органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, установленного законодательством РК об административных правонарушениях.
В третьем ее значении, она понимается как рассмотрение и разрешение дел публично-правового характера вышестоящими органами или вышестоящими должностными лицами, в порядке осуществления процедур по рассмотрению обращений граждан, связанных с реализацией их прав, а также процедур по их защите, установленных законодательством РК об административных процедурах.
В четвертом ее значении, она понимается, как рассмотрение и разрешение дел публично-правового характера специализированными межрайонными уголовными судами (следственными судьями), в порядке осуществления судебного контроля по жалобам на действия (бездействие) и решения прокурора, органов уголовного преследования, установленного законодательством РК об уголовном судопроизводстве.
В пятом ее значении, она понимается, как рассмотрение и разрешение дел публично-правового характера, одновременно как в судебном, так и внесудебном ведомственном порядке, установленных законодательными актами РК.
Таким образом, в некоторых случаях, публично-правовые споры, относятся к подведомственности судов, как общей юрисдикции, так и специализированных судов, а в исключительных случаях, к подсудности вышестоящего суда, действующего в качестве суда первой инстанции, которые рассматривают и разрешают их по правилам гражданского судопроизводства. К примеру, специализированные составы суда города Астаны рассматривают и разрешают инвестиционные споры с участием инвесторов, за исключением споров с участием крупных инвесторов, которые подсудны Верховному Суду РК. Оспаривание решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РК и Центральной комиссии референдума, также отнесены к подсудности Верховного Суда РК, рассматривающего и разрешающего их по правилам суда первой инстанции. Специализированные межрайонные экономические суды рассматривают и разрешают гражданские дела об оспаривании решений, действий (бездействий) органов управления юридических лиц, на которых возложены полномочия государственного органа. Военные суды РК - об обжаловании действий (бездействий) должностных лиц и органов военного
8 А.Б. Зеленцов, С.И. Ибрагимов. Проблемы и перспективы формирования административной юстиции в государствах постсоветского пространства. Вестник РУДН, серия Юридические науки, 2012, № 2. - С. 110.
управления. Специализированные межрайонные суды по делам несовершеннолетних - об оспаривании действий опекунов или попечителей, а также решений органов опеки или попечительства. Специализированные межрайонные уголовные суды (следственные судьи) - об обжаловании решений и действий (бездействий) органов и лиц, осуществляющих досудебное расследование по уголовным делам.
В отдельных случаях, публично-правовые споры, относятся к подсудности специализированных межрайонных административных судов в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях. К примеру, специализированные межрайонные административные суды рассматривают и разрешают дела об обжаловании постановлений органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Остальные споры рассматриваются и разрешаются в порядке осуществления административных процедур соответствующими вышестоящими органами или вышестоящими должностными лицами в пределах их ведомства.
Законодательные акты РК, предоставляют альтернативные способы защиты прав, свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц, путем обращения одновременно и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд, а также в органы прокуратуры.
Рассмотрение и разрешение некоторых публично-правовых споров судами общей юрисдикции при установленной для гражданского судопроизводства форме, считался неправильным. Такой порядок рассмотрения и разрешения дел, в конечном счете, вызывал дискуссии относительно подведомственности и подсудности дел. К примеру, с принятием нового Кодекса РК об административных правонарушениях от 2015 года, определилась подведомственность и подсудность специализированных межрайонных административных судов, произошло четкое разграничение дел, подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке осуществления производства по делам об административных правонарушениях и особого искового производства. Ныне дела об обжаловании постановлений органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, рассматриваются и разрешаются не судами общей юрисдикции в порядке особого искового производства, а специализированными межрайонными административными судами в порядке Главы 44 Кодекса РК об административных правонарушениях.
Исключение дел об оспаривании постановлений органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях из категории дел, рассматриваемых и разрешаемых в порядке особого искового производства, связано со следующими обстоятельствами. В практической деятельности судов общей юрисдикции, имели место ошибки, связанные с несоблюдением ими правил подсудности, в связи с чем, суды отказывали в принятии жалобы в виду их не подсудности, решали вопрос о возбуждении гражданского дела и об определении языка судопроизводства, несмотря на наличие постановления о возбуждении дела об административном правонарушении9.
При изучении проблем учреждения в РК специализированных судов административной юстиции, обращает на себя вни-
9 См.: Пособие по рассмотрению жалоб на постановления должностных лиц, уполномоченных государственных органов по делам об административных правонарушениях. - Астана, 2009. - 117 с.
мание деятельность действующих специализированных межрайонных административных судов, различающихся своей подведомственностью и подсудностью дел. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 23 ГПК РК, судам подведомственны дела особого искового производства, возникающие из публично-правовых отношений в сфере государственного управления, категории которых предусмотрены Главами 27-30 ГПК РК, а порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется КоАП РК.
В этой связи, проведем разграничение подведомственности и подсудности системы судов административной юстиции от действующих специализированных межрайонных административных судов. Подведомственность и подсудность специализированных межрайонных административных судов, определяется тем, что они осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, которые влекут за собой применение к субъекту административного правонарушения мер административного взыскания. Следовательно, осуществление производства по этим делам направлено на предупреждение и пресечение административных правонарушений.
Суды административной юстиции осуществляют производство по делам о спорах, возникающих в связи с осуществлением органами государственного управления и местного самоуправления государственных и иных управленческих или контрольно-надзорных функций. Следовательно, административное судопроизводство направлено на установление законности и основанного на нем правопорядка в системе управления.
Рассмотрение и разрешение дел по публично-правовым спорам, осуществляются судами в соответствии с установленной формой судопроизводства (гражданской процессуальной и уголовно-процессуальной), а вышестоящими органами или должностными лицами в рамках осуществления административных процедур. В этом и заключается одно из различий между судебным и внесудебным порядком рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера.
Анализ некоторых норм и институтов проекта АПК РК, свидетельствует о формировании отдельного административного судопроизводства по публично-правовым спорам, имеющего много общего с рассмотрением и разрешением дел в порядке искового производства, установленного гражданским процессуальным законодательством. В подтверждение этому приведем следующие положения из АПК РК:
1. Согласованность общих начал гражданского процессуального законодательства с целями и задачами административного судопроизводства.
Проектом АПК РК установлено правило, в соответствии с которым допускается применение принципов гражданского судопроизводства к административному судопроизводству (ч. 2 ст. 6), а также специальных принципов административного судопроизводства, как состязательность и равноправие сторон при активной роли суда, соблюдение разумного срока, недопустимость вмешательства суда в деятельность компетентного органа и обязанность по доказыванию.
2. Изменение формы обращения в суд.
Особенность защиты прав, свобод человека, а также законных интересов юридических лиц в порядке отдельной категории производства административных дел, заключается в изменении установленной формы обращения в суд административной юстиции. Вполне удачной и более соответствующей
форме обращения управляемыми субъектами на неправомерные действия и незаконные решения управляющих субъектов в суд административной юстиции, на взгляд разработчиков АПК РК, представляется не письменное заявление, которое установлено для обращений в суды по делам особого искового производства, а административный иск.
3. Определение участников административных процессуальных отношений - административный истец и ответчик.
Административным истцом, является физическое или юридическое лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод или законных интересов, а административным ответчиком выступает орган государственного управления и/или его должностное лицо, к которому предъявлены требования.
4. Досудебное урегулирование споров.
Соблюдение, условий, порядка и сроков досудебного урегулирования споров, является обязательным для административного истца (заявителя), несоблюдение которых может повлечь за собой применение к нему мер процессуального реагирования в виде наложения судом штрафа либо послужить основанием для возврата судом административного иска.
5. Судебная медиация.
На стадии предварительного производства, завершив подготовку дела к судебному разбирательству, судья проводит судебную беседу с истцом и ответчиком касательно административного спора, а также разъясняет сторонам условия и порядок урегулирования спора путем примирения и оказывает им содействие в заключении мирового соглашения.
6. Возложение бремени доказывания на обе стороны.
По искам об оспаривании административного акта, о защите прав, об исполнении обязанности, о проверке законности действия (бездействия), бремя доказывания возлагается на обе стороны, каждая из которых обязана доказать наличие фактических условий, делающих необходимым вынесение данного акта или вызывающих необходимость вмешательства в права истца.
Бремя доказывания возлагается на административного истца по искам:
- о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя;
- о законности нормативных, правовых актов;
- о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными.
7. Отказ от иска и признание иска, изменение предмета или основания иска, увеличение или уменьшение исковых требований.
Рассмотрение и разрешение административных дел по публично-правовым спорам, в порядке административного судопроизводства, не исключает возможность полного или частичного отказа истца от заявленных им требований, признание их в полном объеме или в части ответчиком. Отказ от иска или признание его, допускается на любой стадии административного процесса, но до удаления судом в совещательную комнату для вынесения решения по делу, если при этом отсутствуют обстоятельства, препятствующие суду в принятии отказа от иска или признания иска, как противоречие закону, либо нарушение чьих-либо прав, свобод или интересов.
Не исключена также возможность изменения оснований или предмета иска, увеличения или уменьшения размера исковых требований, которое допускается только до окончания стадии
предварительного производства либо до удаления суда в совещательную комнату для вынесения решения по делу, если при этом истцом соблюдены условия, порядок и сроки досудебного урегулирования споров.
8. Распределение судебных расходов при отказе от иска или в связи с примирением сторон и т.п.
Правила распределения судебных расходов между сторонами административного процесса аналогичны тем, которые действуют и в отношении сторон гражданского процесса.
Приведенные положения из проекта АПК РК не являются исчерпывающими, и свидетельствуют о том, что вопрос о наличии либо об отсутствии спора о праве по особой категории административных дел, вытекающих из публично-правовых отношений, является дискуссионным. Можно заключить, что спор о праве характерен не только для гражданских дел, рассматриваемых и разрешаемых судом в порядке общего искового производства, но и для административных дел, вытекающих из публичных правоотношений. Путем обобщения понятия иска, законодатель распространяет исковую форму судебной защиты и на административные дела, чем возможно и объясняется изменение установленной для публично-правовых споров форм обращения в суд: с подачи письменного заявления на подачу административного иска. По этой причине, мнение об отсутствии спора о наличии права по административным делам, представляется неверным в силу следующих обстоятельств. К примеру, проект АПК РК не предусматривает оснований к отказу в принятии и возвращении административного иска, оставлении его без рассмотрения, при установлении судом наличия спора о праве, подведомственного суду, подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке искового производства.
Касательно этих вопросов заслуживает внимания позиция Симоняна С.Л., который не увидел в проекте Кодекса об административном судопроизводстве РФ отличительных особенностей между административно-процессуальной формой защиты прав и гражданской процессуальной формой. «Те, которые имеются (специфика доказывания, сокращенные сроки рассмотрения дела и т.п.), - по мнению Симоняна С.Л.,
- недостаточны для создания качественно новой судебной
10
процедуры» .
В течение ряда лет, наиболее очевидной становится проблема, связанная с поиском альтернативных способов досудебного урегулирования споров, в том числе между публичными органами и частными лицами, развитию примирительных процедур и посреднических услуг, а также расширению их сфер применения. В силу причин, обусловленных отсутствием в ряде стран системы административной юстиции, чрезмерным увеличением нагрузки на суды, а также наличия факторов, подтверждающих недостаточность системы правосудия в удовлетворении потребностей общества и непригодности их форм осуществления для всех видов споров, Совет Европы проявляет особый интерес именно к поиску альтернативных способов урегулирования споров. Комитет министров Совета Европы 5 сентября 2001 года на 762-м заседании, проведенного на уровне постоянных представителей, принял Рекомендации REC (2001)9 государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и
10 Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. N 1. - С. 46.
частными сторонами. В Рекомендациях особое внимание уделяется таким альтернативным способам, как внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитража11. По этой причине, нельзя исключать возможность применения примирительных процедур или посреднических услуг по отдельной категории производства административных дел. Возможно, с этим связано то, что проект АПК РК предусмотрел обязанность судьи, осуществляющего административное судопроизводство, принимать меры к мирному урегулированию публичных споров.
На первый взгляд, казалось бы, что примирение по публично-правовым спорам, где одной из сторон является государство, а другой, гражданин, организация или юридическое лицо, не допускается. Тем не менее, нужно учитывать положительный опыт норм института процессуального сотрудничества, применяемого по всем категориям преступлений при способствовании раскрытию и расследованию преступлений, совершенных преступной группой, особо тяжких преступлений, совершенных иными лицами, а также экстремистских и террористических преступлений. В этой связи, наряду с формированием системы административной юстиции, нельзя сбрасывать со счетов и возможность урегулирования публично-правовых споров в досудебном порядке в процессе обжалования решений, действий (бездействий) органа или должностного лица вышестоящему органу или вышестоящему должностному лицу.
Пожалуй, в данном вопросе, возможно, имеет также смысл создание наряду с судами административной юстиции и внесудебных специализированных органов административной юстиции, при наличии которых, сторонам не доводя дело до суда, во внесудебном порядке, можно было бы устранить публично-правовой спор, возникший между публичной властью и частными лицами. В тех случаях, когда сторонам не представилась возможность достичь соглашения и, тем самым, решить публично-правовой спор во внесудебном порядке, то не исключена возможность оспаривания решений, действий (бездействий) органа или должностного лица в судебном порядке. Рассмотрение и разрешение некоторых дел об оспаривании решений, действий (бездействий) в досудебном порядке вышестоящими органами или должностным лицами, в большинстве случаях, является обязательным условием для их дальнейшего оспаривания в судебном порядке. Тем не менее, несмотря на многообразие способов построения системы административной юстиции, как судебной, так и квазисудебной, особый или специализированный орган административной юстиции, отсутствует.
К тому же принимая во внимание, имеющиеся правовые основы, вполне возможно создание вневедомственного квазисудебного органа системы административной юстиции, к подведомственности которого следовало бы отнести рассмотрение обращений и жалоб на решения, действия (бездействия) органа государственного управления или его должностного лица. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 20 проекта АПК РК, рассмотрение претензии осуществляется вышестоящим административным органом либо созданным им специальным органом, либо иным органом, созданным в соответствии с законодательством. Дополнение Закона РК «Об административных
11 Рекомендация REC(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами. Вопросы государственного и муниципального управления, 2008. - № 3. - С. 108.
процедурах» Главой 4-1 «Обжалование действий (бездействия) должностных лиц и актов (решений) государственных органов», также служит правовой основой для создания квазисудебного органа системы административной юстиции.
Не случайно, в последние годы на страницах научной литературы поднимаются вопросы о создании в Российской Федерации особого административного органа по рассмотрению административных дел, вытекающих из публично-правовых отношений. Создание административно-юрисдикционных органов, за рамками ведомственного интереса, на взгляд И.В. Пановой, позволило бы эффективно защитить права и законные интересы невластного субъекта, повысить авторитет публичных органов исполнительной власти, разгрузить суды, освободив их от несвойственных им функций и снизить уровень коррупции12.
Другим немаловажным обстоятельством, которое необходимо учесть при проведении административных реформ, является сокращение местного влияния на расположенные в пределах административно-территориальной единицы местные суды, при осуществлении ими функций судебного контроля в сфере местного государственного управления и местного самоуправления. Еще в первые годы обретения независимости, в период строительства государства РК, и проведения крупных правовых реформ во всех отраслях и сферах права, не обошлась вниманием проблема, связанная с наличием в любом политическом обществе административного произвола. В Государственной программе правовой реформы отмечено: «в целях исключения возможности давления на судебное решение со стороны государственных органов, следует изучить организационно-материальные возможности введения окружных судов, территориально не совпадающих с границами административно-территориальных образований в республике»13.
Несмотря на наличие имеющихся для создания окружных судов возможностей нормативно-правового, организационно-информационного, материально-технического характера, суды, которые территориально не совпадают с границами местной власти, в РК на прошествии более чем двух десятилетий, еще не созданы. На наш взгляд, создание окружных судов, возможно, обеспечило бы укрепление самостоятельности судебной ветви власти и независимости их судей.
В одной из своих работ, еще в 2006 году, Г.Ж. Сулейменова, изучая проблемы организации и правового регулирования административных судов в судебной системе РК, отметила, что окружные административные суды должны действовать как суды апелляционной инстанции. Автор представляет следующую подсистему судов административной юрисдикции, которую образуют:
1. Специализированные межрайонные административные суды (как суды первой инстанции);
2. Окружные административные суды (как суды апелляционной инстанции);
12 Панова И.В. Административная юстиция сегодня: административное судопроизводство. Вестник Уральского института экономики, управления и права. - № 1, 2017. - С. 29-30
13 «О Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан [Электронный ресурс]: Постановление Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 года N 1569. Утратило силу - Указом Президента РК от 9 января 2006 года N 1696 (U061696) (вводится в действие со дня подписания). Доступ из ИПС нормативных правовых актов «Эдшет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K940001569_
3. Коллегии по административным делам Верховного суда РК14.
Рассмотренные нами выше способы построения системы административной юстиции показывают, что как действующая, так и вырабатываемая в Казахстане система административной юстиции, не позволяют связывать ее с обязательным наличием системы административных судов, обособленных от единой системы судов. В данном случае, речь идет о развитии судебной системы именно в контексте специализации судов. Тем не менее, сложившаяся годами судебная практика по особой категории административных дел, позволяет усовершенствовать систему государственной службы и государственного управления, улучшить профессиональную деятельность их должностных лиц и государственных служащих, повысить качество обслуживания населения. И в перспективе не исключена возможность формирования системы судов административной юстиции с определением, в первую очередь, ее институциональной структуры и наряду с ним процессуальной специализации.
Разработка Административного процессуального кодекса РК, послужит итоговой реализацией идеи формирования административной юстиции в системе судов. Однако с принятием законопроекта в предложенной редакции неизбежно возникновение серьезных проблем, он требует серьёзной доработки. Административное судопроизводство, в порядке которого предполагается рассмотрение и разрешение публично-правовых споров, существенно не отличается от гражданского судопроизводства, в порядке которого рассматриваются и разрешаются частноправовые споры. Такое положение вещей вряд ли позволит оперативно урегулировать споры, возникшие между частными лицами и публичной властью.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 90,99%.
Список литературы:
1. Зеленцов А.Б., Ибрагимов С.И. Проблемы и перспективы формирования административной юстиции в государствах постсоветского пространства. Вестник РУДН, серия Юридические науки, 2012, № 2. -С.109-118.
2. Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в Российской Федерации или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. М.: РАП, 2006. - С. 250 - 259.
3. Панова И.В. Административная юстиция сегодня: административное судопроизводство. Вестник Уральского института экономики, управления и права. - № 1, 2017. - С. 23-31.
4. Сарсенбаев А. В Казахстане состоялась судебная система с оптимальными формами судопроизводства. Доступ из официального интернет-ресурса Верховного Суда Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/massmedia/sudya-verhovnogo-suda-asarsenbaev-v-kazahstane-sostoyalas-sudebnaya-sistema-s-optimalnymi
5. Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. N 1. - С. 46.
6. Сулейменова Г.Ж. Административные суды в судебной системе Республики Казахстан: проблемы организации и правового регулирования //Вестник Карагандинского университета. 2006 г. - № 3 (43). Серия История, Философия, Право. - С.189-193.
7. Пособие по рассмотрению жалоб на постановления должностных лиц, уполномоченных государственных органов по делам об административных правонарушениях // под общ. ред. Алимбекова М.Т. -Астана, 2009. Режим доступа из Комплекса правовой информации Юрист ИС Параграф. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 30810901#pos=95;-85
8. Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л.: Изд-во ленинградского ун-та, 1973. - 134 с.
14 Г.Ж. Сулейменова. Административные суды в судебной системе Республики Казахстан: проблемы организации и правового регулирования // Вестник Карагандинского университета. 2006 г. - № 3 (43). Серия История, Философия, Право. - С.189-193.
